专养公路养护运行机制改革探索

■朱亮英

(龙岩市公路局永定分局，龙岩 364100）

专养公路养护运行机制改革探索

■朱亮英

(龙岩市公路局永定分局，龙岩 364100）

随着经济的快速发展，公路运输发展迅速，如何维护、养护好公路及其设施已提到重要的日程。以往的养护管理方式已经无法适应新形势的要求，需要创新、探索一套适于公路养护运行的新机制。本文通过对公路养护改革实践成败的总结和分析，就运行机制改革模式进行一些探索。

专养公路 运行机制 探索

0 引言

随着经济的快速发展，交通量急剧上升，对公路运输的需求也日益增大，公路养护承受的压力也越来越大。公路作为公益事业，养护主要依靠公路部门，只有通过逐步推进管理养护模式创新、转变理念，完善管理方式，提升公路养护能力，才能适应新形势新要求。

1 专养公路养护现状

龙岩市公路局主要承担国省道主干线公路和部分县乡公路的修建、养护、管理工作，下辖7个县(市、区）公路分局和市公路工程处、市公路机械处、富岭沥青储运处、市公路养护中心等11个单位。全局专养公路里程1742公里，其中国省道1087公里，县乡道合计里程655公里。全局在职职工1026人，中高级职称专业技术干部102人，具有大专以上学历283人。公路事业发展态势持续向好，2015年、2016年获得全省公路养护管理综合检查评比第一名(已连续10年荣获全省第一名）；2016年8月被表彰为全省“十二五”公路养护管理工作先进单位，位列全省公路系统第一名。2009年以来被授予并保持全国文明单位称号。

改革开放30年，公路养护体制的改革探索从来就没有间断过，一部分人支持改，一部分人不赞成改，争论也从未停止过。应该说，改是永恒的主题，闽西公路人怀着对事业的高度责任感，积极探索与市场经济相适应的养护管理模式，早在1996年就开始实行“分路到人、责任到人、承包养护、联路计酬”的公路小修养护管理办法，2000年在全局推广“小修养护招投标，职工双向选择”管理办法，不断优化劳动力，增强职工的竞争意识和危机感，逐步转变职工思想观念，提高职工的忧患意识，同时彻底打破档案工资实行工效工资制，按职工所完成的工作数量与工作质量计发工资，通过改革，公路养护工效得到提高，降低了养护成本，调动了职工的工作积极性，实现了挖潜增效的目的，通过用工制度、分配制度改革使我局小修养护管理工作取得了明显成效，职工对改革的承受能力有了进一步增强，为加大改革力度奠定了较好的基础。

随着行业改革的深入，要求把公路养护运行机制改革引向市场化的呼声越来越高，主张在公路养护管理中引入市场竞争，采取优胜劣汰的市场运行规则改革公路养护体制，围绕产权制度改革及理顺劳动关系实现“管养分离、事企分开”的改革思维得到当时的认可。2004年，省交通厅出台了 《关于我省专养公路养护体制改革的指导意见》精神,我们准备了三套改革方案，试图摸索出一条适合闽西的科学有效的公路管养体系，以适应当地经济发展的要求。经过调研，同时也参考外省的一些做法(当时被广泛认为是成功的经验），通过以组建养护公司的方式，将公路养护生产职能从管理机构中剥离。2004年，督促所属的七个公路分局和三个处组建了十家养护公司，各养护公司于2004年9月30日前挂牌，10月1日起正式投入运作。然而，好景不长，公司于2005年下半年终止运行，管养分开改革宣告失败。

2 存在的问题

通过管养分开，公路分局一分为二，组建养护公司，实行公司化管理，迈向市场化来说是前进了一大步，但仍存在以下问题。

（1）管理体制不顺

公路管理部门履行行政职能，公路养护单位从事的是公路养护企业性工作，由于养护和管理仍同属公路部门，仍存在事企不分，无法控制和监控养护费用的使用，同时也导致养护劳动生产效率低下。

（2）管理费用增加，“养人与养路”矛盾加剧

管养分开把原来一套管理系统变成了两个单位，人员、财产一分为二，管理人员增加了近一倍而养护一线人员依然还是原来的那一帮人，养护经费总量保持不变，由于行政管理等非生产费用增多，养护一线的经费相应减少。

（3）改革配套的措施不到位

养护体制改革中触及到的最大问题是人、财问题，即人员置换和产权置换，人员置换相应的职工养老、医疗、失业保险等配套改革方案不到位。养护机构的固定资产属非经营性资产，如何转换为经营性资产及相应的增值保值的政策和制度。

3 原因及其分析

2004年闽西公路养护市场化改革不成功的原因有以下几点：

（1）改革政策不配套。2004年养护体制改革的主要突破口就是要把养护人员的事业身份进行置换，按一定的标准给予经济补偿，也就是常说的“买断工龄”，与原单位解除劳动关系，新组建的养护公司通过择优聘用签订新的劳动合同，实行企业化管理，公路养护体制改革中触及到的最大问题是人、财问题，人员置换和产权置换，有许多问题需要解决，员工从事业人置换成社会人，员工的后顾之忧如何解决好，怎样让员工在改革中不成为受害者，如果因为改革而造成大量员工下岗，造成社会不稳定，这不是改革的最终目的。而产权置换涉及的部门多，相关的政策界限多，作为公路养护机构的固定资产均是国家投资购置、建设的，要进行产权置换，必须得到政府及相关政策的支持。由于政策的不配套及改革资金筹措等问题无法落实以及职工的质疑，推进改革举步维艰。

（2）管养分开运行效果不理想。公路养护体制改革最初的目标是想让新组建的养护公司没有历史包袱，轻装上阵，问题是新组建的养护公司必须按照现代企业进行注册，必须缴纳各项税费(原体制免税），而养路经费总量保持不变，没有增加渠道，这就势必导致原本紧缺的养路经费更加紧缺；改革初期，我局试行了在全市范围进行公路养护招投标，按市场化运作，发现养护成本没降反而更高，比如武平养护公司中标了连城辖区养护路段，它必须解决养护人员的住房、各种机械的运送，管理人员的集中等一系列问题，无论从管理角度还是从节约经费角度都没有体现其优势。

（3）职工对改革的积极性不高。因为养护市场尚未明了，职工认为公司要生存主要是参与社会公平竞争，没有承揽到任务，也就没有收入，队伍就不稳定，聘用人员也难留，发展无从谈起。要强求职工与发展前景不明的企业签订合同，职工是不会愿意的，对新组建养护公司，认为要花费更多资金，扶持企业没有资金支持是难以实现的，同时，公司生产经营碰到银行及业主等强制性条件限制，改制后若没有上级领导和单位的支持，加上目前企业又没有家底，最终会导致企业经营寸步难行。

（4）公司运作后，各项工程逐步实行招投标，若公司拿不到工程、无法兑现承诺时，那么，职工的工资待遇将如何保障。根据我国现有国情，让现有职工失业极易引发矛盾，造成单位甚至社会不稳定。

（5）实践表明，在没有把脉好公路养护自身规律，没有搞明白它具有其他行业不能替代的作用，及对公路养护的公益性质认识不足的情况下简单地把原来管养一体分开注定是要失败的。

4 公路养护运行机制改革建议和措施

（1）认清公路管理机构职能。政府的管理职能包括社会管理职能和国有资产管理职能，交通部门代表政府行使这两种职能，公路管理机构只履行其中的国有资产管理职能，其职责是对公路资产负责，通常我们说公路管理机构具有行业管理职能，这是因为其依附于交通主管部门而言，改革的结果应该是要让公路管理机构成为独立于交通主管部门的公路资产管理的公路局。

公路管理机构作为公路资产管理的独立法人，一是按照政府交通主管部门的要求，为社会提供畅通、安全、舒适、美化的公路通行环境，追求社会效益，不追求自身组织的盈亏，代表的是国家利益。二是专业管理机构，直接承担公路设施的建设、养护，具有专业技术密集型的特点，单位主要以专业技术人员组成为主，这一特性要求公路养护管理机构应具有企业的劳动、用工、分配制度。近年来，在改革实践中，总是试图把公路养护管理机构一分为二，把日常养护作为追求自身利益的一般企业，剥离其保护公路国有资产的行政职能，这种设想不利于公路资产的保护，不适合具有公益性质的公路养护。

（2）改革要吃透公路养护生产的规律和特征。公路养护管理业务工作具有三个特点，一是不可计量性，小修养护中的许多工作量是不可能计量的和零散的；二是不可预见性，公路养护工作量的发生往往在事前不易预见，突发性的工作量比较多；三是强时效性。

（3）公路管理有自身的规律，体制改革必须从法定职能、公路属性、改革目标、历史实践和应对自然灾害现实需要及干部职工的愿景等全面分析，科学把握。

（4）整合归并公路管理机构。按照一件事情原则上由一个部门负责以及探索实行相同职能有机统一的行政管理体制改革要求，省级交通运输主管部门原则上只能设置一个承担公路管理的行政机构，统一行使全省公路建设、养护、运营、路政、治超、路网运行监测、应急处置等行政管理职能。事业单位分类改革后，公路行政管理职能只能由交通运输主管部门及其授权的公路管理机构行使，要按照政企分开、政事分开的要求，科学界定交通运输主管部门、公路管理机构、高速公路及经营单位的职责。

（5）规范公路管理机构名称和标识。从便于服务群众、服务社会出发，统一公路管理机构标识和外观标志，同时根据公路管理的专业特点、应急抢险、战备保障等需要，各级公路管理机构设立公路养护与应急保障中心，保留在事业单位系列，承担统一调度、专业指导、技术保障等公益管理职能。

（6）稳妥推进基层养护班站改革。对现有的基层养护班站进行改组、合并，根据区域路网特点和自然灾害频次，成立相应的公路养护和应急保障中心，配置必要的设备和机构，承担应急抢险、日常养护和小修保养等公益性较强的服务职能，提供基本的日常公路出行服务保障，发生重大自然灾害时作为应急救援力量进行公路抢修保通。

5 结束语

公路养护运行机制改革，是一个复杂的系统工程，改革涉及面广，情况复杂，要注重把握改革的工作节奏，解决好关键环节的改革问题，完善现代公路管理框架，因地制宜，积极做好各项保障，促进公路交通事业健康可持续发展。

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