台湾海峡通道政府和社会资本合作投资模式分析

■韩冰 徐伟

(同济大学建筑工程系，上海 200092）

台湾海峡通道政府和社会资本合作投资模式分析

■韩冰 徐伟

(同济大学建筑工程系，上海 200092）

随着土木工程领域技术的不断进步，基础设施建设的规模和水平不断提高，大型基础设施先期投资大的特点给地方政府带来了较大的财政压力。政府和社会资本合作的投资模式能够吸引社会资本参与基础设施建设，有效分担项目风险，降低政府的负债压力，近年来在我国有较快速度的发展。本文以台湾海峡隧道工程设想为背景，剖析了台海隧道的自身特点，对比国内外已有工程实践，认为使用政府和社会资本合作模式建设台海隧道具有一定的可行性，同时提出了隧道建设可能遇到的问题和存在的风险，为台海隧道进入正式规划阶段时投资模式的对比提供依据。

台湾海峡隧道 PPP 投资模式

0 引言

随着我国建设事业的发展和土木工程领域技术、管理水平的不断提高，高铁线路、跨海桥隧工程等大型公共基础设施的建设正在如火如荼地展开。大型铁路、隧桥等基础设施的建设给区域交流、发展提供了宝贵的机会，但同时，巨额初期投资也给政府带来了较大的财政负担，传统的投资模式限制投资的回收速度等问题越来越严重的影响着此类项目的进一步发展。面对这种问题，采用政府与社会资本合作的投资模式，调动民营资本参与投资建设不失为一种很好的解决方法。

政府与社会资本合作又称PPP(Public-Private Partnership），是一种社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设，项目建成后依据合同获得项目经营权等作为利益回报的一种政府和社会资本之间长期合作模式。在适当的项目中实行PPP合作模式，能够有效调动社会资本，减轻政府的财政压力，同时发挥企业的主观能动性，提高公共基础设施的运营管理水平[1]。近年来，我国由发改委、财政部等部门牵头，鼓励和引导社会资产参与基础设施和公用事业建设运营，并在试点项目中收获了可观成效。当然也获得了解决此类合作模式潜在问题的经验。

PPP投资模式主要应用于医疗、教育、交通等初期投入较大，中长期运营回报也相应较高的公共基础设施建设项目中[2]。其中，隧桥、公路类项目由于其投资额度巨大，回报相对稳定等特点，更加适合PPP投资模式的开展，是我国首批试点PPP合作模式的公共基础设施建设项目。结合现有国内外PPP项目的经验，本文将以台湾海峡隧道工程设想方案为例，探讨政府在此类项目中，与社会资本共同合作建设的可行性。

1 PPP国内外发展情况

1.1 PPP合作模式起源

由于业界对PPP合作模式的定义还在探索、讨论过程中，因此对PPP项目的边界并不十分清晰，广义上讲，最早的PPP合作项目可以追溯到18世纪欧洲国家收费公路建造项目[3]。与目前我国对PPP合作模式理解相近的PPP项目兴起于20世纪70年代，作为欧美国家应对金融危机带来的政府财政负担过重的手段之一。在金融危机期间，PPP的合作模式有效激活了社会资产，缓解了政府的负债压力，起到了预期的良好效果。部分学者认为，PPP模式加强了民营企业在公共基础设施建设中扮演的角色，在实现政府提供公共服务职能的基础上，可以适当改善风险分配，发挥民营企业的主观能动性，提高基础设施的服务质量。经济危机过后，英国率先规范了PPP合作模式，继续鼓励社会资产参与公共基础设施的建设与运营。此后，不同形式的PPP合作模式在欧美的多个国家有了进一步的尝试和发展。

1.2 国外PPP发展现状

1992年，英国政府正式推行民间主动融资方案(PFI），使用设计-建设-融资-运营的形式鼓励公私伙伴关系，方案着重于减少公共部门的借款要求。此后，英国政府完善了PPP合作模式相关政策和各类具体操作模式[4]。2012年美国加州，俄勒冈州，华盛顿州和不列颠哥伦比亚省共同建立了西海岸基础设施交流所 (WCX），作为各州(省）政府级伙伴关系，为选定的基础设施项目进行商业案例评估，并建立社会资本与公共基础设的联系。该平台使用基于绩效的基础设施融资取代传统的基础设施融资方式，根据项目生命周期的社会、生态和经济影响而非单纯投资成本评价项目绩效。同时期，日本、澳大利亚、加拿大等国也建立了各类政府和社会组织，推行基础设施的PPP合作模式。

1.3 国内PPP发展进程

我国PPP合作方式的探索始于改革开放时期，代表项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店等，主要由境外资产投资国内基础设施建设，建设完成后依据合同获得若干年的经营权。在若干试点项目成功的基础上，1994年政府首次在广西来宾B电厂项目中，与国内企业试用PPP合作模式，正式揭开了国内PPP项目的序幕。此后，PPP合作模式开始在国内较为广泛的应用于各类基础设施建设项目中。

PPP合作模式适合我国目前的国情和发展方向。在资产配置方面，随着中国城市化进程的不断推进，城市内、城市间基础设施需求量也稳步攀升，面对节节攀升的土地价格，基础设施建设的投资量迅速增大，我国部分地方政府面临着过量贷款等严峻的经济形势，基础设施建设资金总量不容乐观。面对目前的经济新常态，我国经济发展不再一味追求经济总量，而是希望调整经济结构，维持经济的可持续发展，为PPP模式的推广打下了坚实的基础[5]。在运营机制方面，以往政府投资项目时有因后期经营不善等原因，无法收回前期投资的情况，党的十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，恰好突出了能够有效发掘民营企业的主观能动性，提高管理水平的PPP合作模式的使用价值和现实意义。

在一系列的起伏和探索后，PPP模式在2013年迎来了爆发式的增长。2013年以来，国家相关部门密集出台各类措施，包括国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》、发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》等，鼓励PPP合作模式在全国领域的推广运用，规范PPP市场[6]。据不完全统计，目前我国已推出PPP项目共计千余个，总投资超过2万亿元，投资项目涵盖水利、市政、交通、公共服务、资源环境等多个领域，发展速度和总量均呈现大幅上涨的态势。

2 台海隧道构想

港珠澳大桥的建设对港珠澳三地的连结和发展起到了明显的促进作用，工程的成功建成也给许多大型跨海桥隧项目提供了宝贵的设计、建设经验和信心。在国内京津冀、长三角、珠三角等区域一体化经济发展模式取得阶段性成功的背景下，海峡两岸的区域一体化经济发展也体现出了良好的市场前景，加之两岸关系日益密切，两岸的交通通行需求日益增大。目前，台湾与大陆仅通过海、空运连接，其运力远低于实际需求量。有关通过海底隧道、桥梁或隧桥结合等方式联通海峡两岸的设想由来已久，也是历届海峡两岸工程交流活动的热门话题之一。建立台海隧道可以更加紧密地联通海峡两岸，促进海峡两岸的经济发展，实现两岸经贸往来稳步增长的美好愿景。多年来，海峡两岸学者从抗风抗震、通航要求、环境保护、经济效益、政治影响等方面论证了设计建设台海隧道(大桥）的可行性，初步形成了北、中、南三线建设方案。

台湾海峡位于台湾岛与福建海岸线，呈东北——西南走向，长约370千米，东北窄西南宽，北口宽约200千米；南口宽约410千米；最窄处在台湾白沙岬与福建海坛岛之间，约130千米。起于福建的平潭岛，止于台湾桃园海滨的北线方案最短，全长125千米，起于厦门，重点到达嘉义的南线长度最长，约207千米。由于此类方案均处于研讨阶段，具体的设计方案和勘探报告未可得知，但根据类似工程经验预估造价超过3000亿，如果兴建台海隧道，其超高的造价给政府带来的债务负担严重。因此，本文从使用PPP合作模式的角度，总结台海隧道各拟建方案的特点，对比已有的类似项目经验，分析使用社会资本建设台海隧道的可行性和风险，为台海隧道建设提供经济学基础。

3 国内外相关项目经验

3.1 英吉利海峡隧道经验

英吉利海峡隧道位于英国多佛港与法国加来港之间，由三条长51km的平行隧洞组成，总长度153km，是世界第三长的海底隧道及海底段世界最长的铁路隧道，同时也是世界上规模最大的利用社会资本建造的工程项目。隧道建设从1986年2月12日法、英两国签订关于隧道连接的坎特布利条约，到1994年5月7日正式通车，历时8年多，耗资约100亿英镑。

英吉利海峡隧道项目构想最早可以追溯到19世纪，多年来，隧道建设面临的主要阻力并非技术原因，而是来自于英法两国对政治、军事因素的考虑。随着二战后国际关系趋于稳定，两国对军事和外交上的担忧有所减弱，加上20世纪70年代欧洲一体化进程不断推进，英法两国间快速、便利、大运量的交通需求不断提升，最终促使两国政府同意共同修建海底隧道。此后，隧道建造的资金来源问题成为了隧道方案具体实施的关键问题。最终，隧道项目使用了PPP合作模式，由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其它专业机构联合的商业集团负责建设和65年的运行维护工作，运营到期后，隧道归两国政府联合所有。英吉利海峡隧道的建设规模、投资形式和面临的风险与台海隧道比较相似，可以作为台海隧道投资合作模式类比、学习的经验。

3.2 港珠澳大桥经验

港珠澳大桥位于中国南海的伶仃洋海域，东起香港特别行政区，西至澳门特别行政区和广东省珠海市，是一条连接香港、珠海、澳门三地的大型隧桥结合公路通道，全长55公里，是目前世界上最长的跨海大桥。大桥于2009年12月开工建设，2017年7月大桥主体工程贯通[7]。

港珠澳项目整个大桥造价超过720亿元人民币，由于我国国内缺乏如此大型项目的PPP合作建设、管理经验，港珠澳大桥由中央以及粤港澳三地政府共同出资兴建，建成后由三地政府共同组建的港珠澳大桥管理局负责运营维护工作[8]。目前，港珠澳大桥目前已经通车，其建设所需总资金、资金分阶段交付形式、后期运营成本和盈利为对于今后同类项目的PPP合作方式、具体建设费用和运营时间的计算提供了宝贵的参考数据，为类似大型PPP项目合同制定、风险预警等工作打下了坚实的基础。

港珠澳大桥与拟建的台海隧道(或桥梁）在政府合作层面有相似之处，在一国两制的国家体制下，大陆政府与港澳两地共同建造联通三地的跨海大桥能够从国家的政治角度、不同体制下对合作建设认识的角度等给拟建的台海隧道以参考，对PPP合作的成功有重要的参考作用。

4 台海隧道PPP投资模式分析

4.1 PPP模式优势总结

就目前国家经济发展思路和上述经验和实际情况分析可以看出，对于拟建台海隧道的各条线路，使用PPP合作模式筹集资金都应该是重点考虑的投资方案之一，其优势主要体现在以下三个方面：

首先，台海隧道的特殊性导致了对社会资本的需求。与单纯的需求驱使的基础设施建设不同的是，台海隧道的建设一定是基于政治、军事等综合考虑做出的决定，既是一样有利于两岸沟通发展的基础设施，同时也是一项促进着两岸关系稳步推进的具有政治意义的工程。因此，决定工程开建的因素多种多样，也就带来了开建时间的不确定性。台海隧道各方案的工程量均大幅超过英吉利海峡隧道和港珠澳大桥，不同选线的估计造价均超过3000亿人民币，对于政府来说，短时间内筹集或借贷如此巨额的资金会给当地财政带来很大的负担，而利用PPP的合作模式，动员大量的社会资本投入到隧道的建设中，减轻政府的财务负担，完全符合PPP合作模式诞生的初衷。

其次，海峡两岸间的交通需求量巨大，由此带来丰厚的运营利润能够吸引大量企业或企业联盟积极参与隧道的开发建设。一方面，目前大陆与台湾之间航班和船运的交通方式很难满足两岸间交流的需要，另一方面，台海隧道建设对两岸各合作的促进作用会加大两岸对交通通行的需求[9]。在我国，公路、铁路等交通基础设施建设项目是PPP合作模式最成功的项目类型，主要原因为交通基础设施在运营过程中的资本回收方法相对明确，项目建成后的资本回收速度和总量相对容易估算。同理，台海隧道建成后将毫无疑问的成为台海两岸的交通枢纽，其大量的交通通行需求是隧道运营盈利的重要保证。作为PPP合作投资方的社会资本能够从基础设施运营中稳定盈利，实现其投资参与建设的目的，是台海隧道有能力吸引社会资本参与建设的重要原因。

最后，PPP合作模式符合国内经济发展现状，国内经济发展新常态的要求为使用PPP合作模式提供了良好土壤。2013年至今，国家不断出台各类政策，鼓励PPP合作模式在全国范围内的广泛推行，国内PPP合作模式已经从开始的初步尝试发展到了爆发式增长阶段，事实证明，PPP合作模式在分担政府财政压力、分担风险等方面有很好的效果。在港珠澳大桥等类似大型跨区域基础设施项目投入运营后，其建造和运营过程的实际收支状况也可以作为台海隧道的重要参考数据，帮助PPP合作的具体的合同制定等过程。

4.2 PPP风险预测

如前文所述，台海隧道的建设涉及诸多政治、军事因素考虑，加之其工程量和投资总额都很大，会给PPP合作带来部分风险和不确定性。结合英吉利海峡隧道PPP实践经验和台海隧道的实际情况，其合作风险主要体现在以下两个方面：

第一，目前大陆地区与台湾关系的稳定程度和交流深度弱于港澳，与台湾间政治上的关系受多方面因素影响，作为连接台湾与大陆的交通要道，海峡两岸关系的稳定是台海隧道维持畅通、保持持续盈利的前提条件。在英法最初提出修建英吉利海峡隧道时，英国方面反对的原因恰好是出于军事的考虑，在二战后世界局势趋于稳定，欧共体将两国间关系提升到新的高度之后，两国间跨海隧道才得以修建。由于PPP合作模式中投资方收回成本并从中盈利的方式为数十年甚至几十年的运营收入，海峡两岸关系长期的稳定性会是PPP合作投资方的额外风险。

第二，项目参与各方的协调存在潜在隐患。如前文所述，台海隧道的预估总造价超过3000亿人民币，数倍于英吉利海峡隧道和港珠澳大桥。中国政府的雄厚经济实力保证了港珠澳大桥的顺利建成，但在PPP合作模式下，单一企业或银行作为业主，直接支付巨额建设经费的可能性很小，通常会采用多家建设公司、投资公司、银行等多股东共同出资建设的方式。在建设英吉利海峡隧道时，财务上遇到的问题比工程技术问题复杂得多，英吉利海峡隧道的投资方涉及欧、美、日本等220余家贷款银行和投资企业，实践经验表明，项目参与单位的目的和出发点各异，当各种原因导致隧道的财务状况与合同不相符时，各参与方之间的谈判和协调尤为困难，在最困难的时期，英法政府不得不以政府名义贷款支援，以保证隧道的正常建设。在我国，如此大规模的企业联盟共同开发基础设施尚属首次，其合同制定的完善程度、遇到变更情况的解决方案等问题还需进一步的探讨、研究。

5 结论

本文总结了PPP合作模式的内涵，结合国内的经济发展方向，研究了PPP合作模式在国内外的发展历程，认为PPP合作模式在我国基础设施建设中有很大的发展空间。笔者根据现有的台海隧道设想方案，总结了台海隧道的特点，在参考了英吉利海峡隧道PPP合作模式和港珠澳大桥政府出资修建的模式得到的经验教训后，认为台海隧道修建时，其工程量和所需建设资金量大，两岸交通需求量大，国家政策积极推动PPP合作模式发展等有利条件共同决定了该项目适合使用PPP合作模式，使用社会资本投资的形式筹集建造资金。但同时，海峡两岸的关系稳定程度不明确可能会成为隧道长期经营盈利的潜在隐患，给有能力投资的企业带来顾虑；另外，如何有效处理好大量项目投资公司间的协调问题也给PPP合作的合同带来了一定的挑战。

综上，如果中国要想建造台湾海峡隧道，采用PPP合作模式是一种很适合的投资方法，应当给予重点考虑，但实施之前，也应仔细研究过往工程经验，准确制定合同，建立良好的沟通交流平台，保持良好的合作关系。

[1]Graeme Hodge,Carsten Greve.Public-Private Partnerships An International Performance Review [J].Public Administration Review,2007,67(3）:545–558.

[2]姚东旻，李军林.条件满足下的效率差异：PPP模式与传统模式比较[J].改革,2015(2）:34-42

[3]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015(1）:78-89

[4]刘晓凯，张明.全球视角下的PPP：内涵、模式、实践与问题[J].国际经济评论,2015(4）:53-67

[5]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国科技纵横,2016(13）:82-94

[6]陈志敏，张明，司丹.中国的PPP实践：发展、模式、困境与出路[J].国际经济评论,2015(4）:68-84

[7]苏权科，谢红兵.港珠澳大桥钢结构桥梁建设综述[J].中国公路学报,2016,29(12）:1-9

[8]张劲文，朱永灵.港珠澳大桥主体工程建设项目管理规划[J].公路,2012(3）:143-147

[9]杨道匡.围绕港珠澳大桥建成通行的三点思考[J].城市规划,2014,38(s1）:49-51