产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角

林毅夫

(北京大学 新结构经济学研究中心，北京 100871)

经济增长与社会发展研究

产业政策与我国经济的发展：新结构经济学的视角

林毅夫

(北京大学 新结构经济学研究中心，北京 100871)

虽然许多国家的产业政策不成功，但是没有产业政策的国家，其经济发展必然不成功。因此，作为经济学家的责任不是因为怕产业政策失败而凡产业政策一概都反对，或是因为产业政策是经济发展成功的必要条件就无条件地支持一切产业政策，应该要研究清楚产业政策成功和失败的道理，以帮助政府在使用产业政策时，减少失败，提高成功的概率。本文从新结构经济学的视角分析为何经济发展需要产业政策才能成功。文章指出，经济发展需要“有效的市场”和“有为的政府”之共同作用，进而简要分析了发展中国家和发达国家在运用产业政策时为何会失败。基于新结构经济学的研究视角，将我国的产业分为追赶型、领先型、退出型、弯道超车型、战略型这五种类型，阐述了我国如何才能制定有效的产业政策。文章指出，应根据各种产业的特征，发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用，共同推动我国的产业转型升级。

产业政策 经济发展 新结构经济学

许多国家的产业政策失败，但是尚未见不用产业政策而成功追赶发达国家的发展中国家①H.J.Chang, Kicking Away the Ladder: Development Strategy in Historical Perspective (London: Anthem, 2002).和保持继续领先的发达国家②M. Mazzucato, The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths (London: Demos, 2011).。对发达国家和发展中国家的经济发展，产业政策之所以需要，是因为推动经济发展的技术创新和产业升级既要有企业家的个人努力，也需要有政府帮助企业家解决企业家自身所难以克服的外部性和相应软硬基础设施完善的协调问题。由于不管是发达国家还是发展中国家的政府所能使用的资源都是有限的，不能对所有的技术创新和可能的产业升级都提供帮助，因此只能策略性地使用其有限资源，优先帮助能对经济持续发展做出最大贡献的产业。这种有选择性地使用资源来帮助某些产业的企业家克服外部性和协调问题的措施就是产业政策。

一、 经济发展需要“有效的市场”和“有为的政府”之共同作用

一个国家经济发展的本质是人均收入的不断增加③S.Kuznets, Modern Economic Growth: Rate, Structure and Spread (New Haven, CT and London:Yale University Press, 1966). A. Maddison, The World Economy(Paris: Organisation for Economic Co- operation and Development, 2006).，其前提则是越来越高的劳动生产率水平。劳动生产率水平的提高有两个途径：一是通过技术创新，提高现有产业中产品的质量和生产效率；二是通过产业升级，将现有劳动力、土地、资本等生产要素配置到附加价值更高的产业。根据新结构经济学的分析，这两者的实现需要有“有效的市场”和“有为的政府”的共同作用。

“有效的市场”的重要性在于，引导企业家按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业，生产出来的产品在国内与国际市场的同类产品中，成本才会最低，才会最有竞争力，企业才能获得最大的利润，整个经济才可以创造最大的剩余和资本积累，使得比较优势从劳动或自然资源密集逐渐向资本密集提升，为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础。企业家会按照比较优势来发展经济的前提，则是必须有一个能够很好地反映各种要素相对稀缺性的价格体系。* J. Y.Lin, Economic Development and Transition: Thought, Strategy, and Viability(Cambridge: Cambridge University Press, 2009). J. Y.Lin and H.-J.Chang, “DPR Debate: Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative Advantage or Defy It?”Development Policy Review 27.5 (2009): 483-502.如果有这样的价格体系，企业为了自己的利润和竞争力，就会按照要素禀赋所决定的比较优势来选择合适的技术和产业。这种价格体系只有在充分竞争的市场中才会存在。所以，按比较优势发展产业、选择技术的前提是：要有一个“有效的市场”。

在经济发展过程中，“有为的政府”也必不可缺。首先，这是因为经济发展是一个资源必须随着要素积累、比较优势变化，不断从现有技术和产业配置到新的效率更高的技术和附加价值更高的产业的结构变迁过程。在技术创新和产业升级过程中，必须要有“第一个吃螃蟹”的企业家。如果没有其他必要的安排，第一个吃螃蟹的企业家倘若失败，将承担所有成本，并让后来者知道螃蟹不可吃，不去犯同样的错误；倘若成功了，后来者将会随之涌进，第一个吃螃蟹的企业家不会有垄断利润。也就是说，如果没有其他必要的安排，对于第一个吃螃蟹的企业家而言，失败的成本和成功的收益是不对称的；而从社会的角度看，不管失败或成功都给后来者提供有用的信息。因此，政府需要给第一个吃螃蟹的企业家一定的激励，企业家才会有积极性去冒这个风险。* P. Aghion, “Some Thoughts on Industrial Policy and Growth,”Working Paper No. 2009-09 (Paris: OFCE-Sciences Po, 2009). P. M. Romer, “Endogenous Technological Change,”Journal of Political Economy 98.5 (1990): part II, S71-S102.发达国家的专利制度发挥的就是这种功能。发展中国家的技术创新和产业升级，一般是在国际的技术和产业链内部来进行，多数情况下不能给予专利，但是，仍然需要给第一个吃螃蟹的企业家以必要的激励。当然，这种激励需要找到其他合适的替代方式。

其次，第一个吃螃蟹的企业家成功与否，并不完全取决于企业家个人的勇气、智慧和企业家才能。例如，要进入一个新的产业，所要求的从业人员的技能，和以往的产业不尽相同。第一个吃螃蟹的企业家如果完全靠自己来培训员工，后来的企业可以以稍高的工资聘走其所拥有的具备新技术的员工，而使第一个吃螃蟹的企业家蒙受损失。新产业所需的资本规模和风险也通常会比原有的产业大，需要有新的能够动员更多资本、有效分散风险的金融制度安排和其匹配，这也不是第一个吃螃蟹的企业家自己可以解决的问题。随着技术创新、产业升级，资本密集度和规模经济的提高，市场的范围和交易的价值会不断扩大，交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境，也必须随之不断完善，这些完善显然超出第一个吃螃蟹的企业家的能力之所及。随着一个国家的发展，技术和产业会越来越接近国际的前沿，新的技术创新和产业的升级需要与这些新技术和新产业相关的基础科学的突破。基础科学的研发属于公共产品范畴，倘其发现不能申请专利，企业家就不会有积极性持续地从事这方面研究。凡此种种困难，均需要一个“有为的政府”来协调不同的企业，加以克服，或是由政府自己直接提供相应的服务。只有这样，技术创新和产业升级才能顺利进行。

二、 产业政策的必要性及其成败原因简析

在经济发展过程中，发展中国家的政府可动员和配置的资源有限，不可能满足各种可能的技术创新和产业升级所需的外部性补偿，以及完善所有相应条件的要求。因此，与企业一样，发展中国家的政府也必须对可能的技术创新和产业升级的经济和社会回报做出甄别，按“集中优势兵力打歼灭战”的精神，以“产业政策”集中有限资源，协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级。只有这样，才能促进经济最好最快地发展，避免陷入“低收入陷阱”或“中等收入陷阱”。同样，发达国家的政府也必须对其企业家所要从事的新一轮的技术创新和新产业发展所需要的基础科研给予支持。由于发达国家可以用来支持基础科研的经费并非无限，因此，也和发展中国家一样，必须根据可能的回报来配置有限的科研资源，这种配置也就是一种产业政策。正因如此，Mazzucato把发达国家的政府称为企业家型政府。

许多发展中国家的政府采用产业政策时会经常失败* A. O.Krueger, and B. Tuncer, “An Empirical Test of the Infant Industry Argument,” American Economic Review 72 (1982): 1142-152. D. Lal,Against Dirigisme: The Case for Unshackling Economic Markets (San Francisco: International Center for Economic Growth, ICS Press, 1994). H. Pack, and K. Saggi, “Is There a Case for Industrial Policy? A Critical Survey,”World Bank Research Observer 21.2 (2006): 267-97.，究其原因，是因为发展中国家的政府容易出于赶超的目的，而去支持违反比较优势的产业，结果这些产业中的企业在开放、竞争的市场中缺乏自生能力，只能靠政府永无止境的保护补贴来生存。* J. Y. Lin, and G. Tan, “Policy Burdens, Accountability, and the Soft Budget Constraint,” American Economic Review: Papers and Proceedings 89.2 (1999): 426-31.发达国家的产业政策也经常会失败，则是源于其为了就业的需要而去保护失掉比较优势的产业。成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业。所谓有潜在比较优势的产业，指的是该产业的要素生产成本在开放、竞争的市场中有优势，但是由于软硬基础设施不完善，交易费用太高，使得总成本在开放、竞争的市场中没有竞争力的产业。政府若能针对这些产业中的先行企业给予外部性补偿并不断完善“软”、“硬”基础设施* “硬”基础设施包括：高速公路、港口设施、机场、电信系统、电网和其他公共事业。 “软”基础设施包括：金融制度、法规、人力资本、社会资本、价值体系和其他社会和经济安排。关于它们对经济发展的影响的进一步讨论见Lin(2010)。，则这样的产业政策能够使具有潜在比较优势的产业迅速变成具有竞争优势的产业。

三、 我国五种类型产业与政府的作用

当前，我国经济发展进入新常态。如何在“有效的市场”环境中发挥“有为的政府”的作用，推动产业从中低端向中高端，以及将来从中高端向高端升级，实现可持续的中高速增长？基于新结构经济学的视角* J. Y. Lin, “New Structural Economics: A Framework for Rethinking Development,”Policy Research Working Paper No. 5197 (Washington, DC: World Bank, 2010).，根据现有产业与国际前沿的差距，可将我国的产业分成五种不同类型，政府因势利导的作用也由此而各有差异。

1. 追赶型产业

2014年我国人均GDP为7500美元，同年美国的人均GDP是57101美元、德国为44999美元、日本是38491美元，韩国是24329美元。这种人均GDP的差距反映的是劳动生产率水平的差距，代表我国现有产业的技术和附加值水平，比发达国家同类产业的水平低，处于追赶阶段。我国的汽车、高端装备业、高端材料即属于这种类型。

对于追赶型产业，我国各地政府和金融机构可以在资金融通和外汇获取上支持所在地的相关企业，像吉利汽车、三一重工那样，到海外并购同类产业中拥有先进技术的企业，作为技术创新、产业升级的来源。发达国家自2008年的国际金融危机以来，经济发展乏力，很多拥有先进技术的企业经营不好，低价求售，出现了许多好的并购机会。

在没有合适的并购机会时，各地政府也可以提供方便，支持所在地的企业像华为、中兴那样，到海外设立研发中心，直接利用国外的高端人才来推动技术创新。

另外，各地政府也可以筛选我国每年从发达国家大量进口的高端制造业产品，根据其地区比较优势，提供这些产业所需的基础设施，改善营商环境，到海外招商引资，把那些高端制造业产品的生产企业吸引到国内来设厂生产。我国现在的GDP规模约占世界的14%，在新常态下，每年6.5%以上的增长意味着我国每年对世界贡献将近一个百分点的增长。现在世界每年的经济增长在三个百分点左右，也就是说，我国每年对世界市场容量扩张的贡献率达到30%。如果地方政府能够根据这些高端制造业的需要提供合适的基础设施、人才培训、营商和法制环境，国外许多高端生产企业，会有很高的积极性到国内设厂生产，以满足我国不断扩大的需求，并以我国为基地来生产各种产品，供应给世界各地的市场。江苏省太仓市的中德企业合作园区2012年被工信部授予“中德中小企业合作示范区”，到2014年底吸引了220家德国企业入园，投资总额达20亿美元，就是一个很好的案例。在中高端产业的招商引资上我国仍处于大有作为的机遇期。

2. 领先型产业

我国作为中等偏上国家，有些产业，像白色家电、高铁、造船等，其产品和技术已经处于国际领先或已接近国际最高水平。领先型产业必须依靠自主研发新产品、新技术，才能继续保持国际领先地位。

自主研发包括两种不同性质的活动：新产品、新技术的“开发”和新产品、新技术开发所需“基础科研的突破”。企业开发的新产品、新技术可以申请专利，这类活动理当由企业自己来进行。但是，基础科研不仅投入大、风险高，且其产品是论文，属于社会公共知识，企业没有从事基础科研的积极性。

美国这样的发达国家的产业，绝大多数属于领先型产业，技术创新和产业升级所需的基础研究，绝大多数是由美国国家科学基金会资助高校，或是由美国国家健康研究院等政府支持的科研机构来进行，欧洲、日本等发达国家也以政府的资金支持类似的机构来进行这方面基础研究。我国自然也必须采取同样的方式来支持领先型产业的新技术和新产品开发所需的基础科研。

我国的中央和地方政府可以用财政拨款设立科研基金，支持所在地领先型产业的企业与科研院校协作进行基础科研，支持企业开发新产品、新技术。中央和地方政府也可以以资金支持相关行业的企业组成共用技术研发平台，攻关突破共用技术瓶颈，在此突破的基础上再各自开发新产品、新技术。在企业新技术和产品开发取得突破后，中央和地方政府也可以通过采购，帮助企业较快地实现规模化生产，以降低单位生产成本，提高产品的国际竞争力。

领先型产业需要到世界各地建立销售、加工生产、售后服务等网络，以开发市场。中央和各地政府也需要在人才培训、资金、法律、领事保护、投资保护上给予相关企业的海外拓展以必要的支持。

3. 退出型产业

这类产业有两种类型：一类是丧失比较优势的产业；另一类是在我国还有比较优势，但是产能有富余的产业。

劳动密集型的出口加工业是最典型的第一类产业。这类产业最主要的成本是工资成本。目前，我国一线工人的月工资是3000～4000元人民币，相当于500美元到600美元之间。到2020年“十三五”结束，实现十八大提出的两个“翻一番”目标，加上人民币升值，普通工人的月工资至少会上升到1000美元。这类产业在我国失掉比较优势是不可逆转的趋势。

面对这种挑战，我国劳动密集型出口加工产业中的一部分企业可以升级到品牌、研发、品管、市场渠道管理等高附加值的“微笑曲线”两端。从事生产加工的多数企业则只能像上世纪60年代以后日本和80年代以后亚洲“四小龙”的同类产业中的企业那样，利用其技术、管理、市场渠道的优势，转移到海外工资水平较低的地方去创造“第二春”，把我国的GDP变为GNP，否则必然会因竞争力丧失、海外订单流失而被淘汰掉。这些加工企业在海外的成功也将给我国相关产业中附加价值比较高的中间部件和机器设备的生产企业提供海外市场，成为我国产业转型升级的拉动力。

我国各种劳动密集型出口加工产业，绝大多数在一些市(县)形成产业集群，这些产业集群所在地的地方政府可以采取以下两种因势利导的政策：一是提供设计、营销方面的人才培训、展销平台等，鼓励一部分有能力的企业转向“微笑曲线”的两端，经营品牌的企业则可以对其新产品开发的费用给予和高新产业研发费用一样在税前扣除的待遇；二是协助所在地加工企业抱团出海，提供信息、海外经营人才培训、资金支持，以及和承接地政府合作设立加工出口园区等，帮助企业利用当地廉价劳动力资源优势来提高竞争力，创造企业的“第二春”。

根据这一思路，我国劳动密集型加工出口业应向何处转移？由于我国是一个13亿人口的大国，第三次工业普查显示，整个制造业的从业人员高达1.25亿人。对人口规模相对较小的越南、柬埔寨、老挝、孟加拉等国而言，我国的劳动密集型加工产业稍微往那些国家转移，马上就会带动其工资和我国一样迅速上涨，实际上这正是近些年来那些国家出现的情形。

从人口和劳动力供给而言，非洲现在有11亿人口，其中有大量的富余的农村年轻劳动力，和我国80年代初的状况一样，目前的工资水平仅为我国的四分之一到十分之一，是承接我国劳动力密集型出口加工产业最合适的地方。但一个地方要成为现代制造业加工出口基地，除了工资水平低以外，当地的生产企业还必须具备比较现代化的管理和技术能力，以及国际买家对当地企业的产品质量和按时交货的信心。非洲国家现在遇到的发展瓶颈是：基础设施薄弱，国际买家对非洲企业的管理、技术、产品质量和按时交货的能力缺乏信心。如果我国中央政府和劳动密集加工产业所在的地方政府在“一带一路”和“中非命运共同体”的合作框架下，能够帮助非洲国家学习和吸取中国在招商引资方面的经验，设立工业园区，改善基础设施，提供一站式服务，以发展产业集群的方式将我国的劳动密集加工企业吸引过去，非洲也能快速发展起来。

2012年东莞的华坚鞋业在埃塞俄比亚投资设厂并迅速获得成功就是一个很好的实例。华坚在国内的工资占总成本的22%，埃塞俄比亚工人的工资水平只有国内的10%，工人生产效率是国内的70%，工资总额实际上只有国内总成本的3%，下降了19个百分点。华坚所有的原材料来自国内，产品全部出口，物流成本从在国内占总成本的2%增加到8%，扣除物流成本高出的6个百分点，华坚在埃塞俄比亚的工厂和国内相比还节省13个百分点。埃塞俄比亚和许多非洲国家一样，目前处于工业化的早期，大量剩余年轻劳动力滞留在劳动生产率水平极低的农业和服务业，劳动密集加工制造业在未来十年或更长的时间里工资水平基本能够维持不变。去的企业多了，生产规模扩大，物流成本将下降，所以，我国企业到那里投资的利润水平还会随着生产规模扩大而上升。

随着我国国内工资水平的上涨，许多上世纪80～90年代转移到我国大陆的台资、港资、韩资劳动密集型加工出口企业已经转移出去，我国内地的劳动密集型加工出口企业则因为不熟悉海外投资环境，缺乏海外经营管理人才而仍滞留国内。劳动密集型加工出口产业集群所在地的政府，可以给企业提供适合发展加工出口产业的国家信息，和承接地政府做好对接，帮助他们学习中国的招商引资经验，设立工业园区，营造良好的投资和经营环境，会同行业协会因势利导，协助我国的企业抱团到那里投资。我国的商务、外交等中央部门和进出口银行、开发银行、中非基金等金融机构也要在投资保护、签证便利和金融上给予走出去的企业以必要的支持。

退出型的第二类产业则包含钢筋、水泥、平板玻璃、电解铝等建材行业。这些产业近些年在我国发展很快，机器设备很新，技术相当先进，生产能力是按满足过去高速增长所需的投资的需要形成的。我国进入到新常态以后，增长速度从过去36年年均9.7%的高速回落到现在7.0%左右的中高速，这些产业在国内也就出现了不少过剩产能。但是，这些产业的产品在非洲、南亚、中亚、拉丁美洲等发展中国家还严重短缺，我国政府可以像支持劳动密集型加工出口产业向非洲转移那样，以同样的方式支持这些富余产能产业中的企业以直接投资的方式将产能转移到“一带一路”沿线以及和我友好、基建投资需求大的发展中国家，这样的投资既使这些企业摆脱困境，也帮助那些发展中国家发展，是一个双赢的选择。

4. “弯道超车型”产业

此类产业的特征是人力资本需求高、研发周期短，属于新兴产业。相对于一种新药的研发周期可能历时十年以上且成本投入高达10亿美元来说，信息、通讯产业的软件与手机等，研发周期仅为几个月或一年，则属于人力资本需求高、研发周期短的“弯道超车型”新兴产业。在这类产业的发展上，我国拥有国内市场巨大、科技人才多，以及完备的生产加工能力，能够把概念迅速变成产品等优势，并已经出现了华为、中兴、阿里巴巴、腾讯等成功的企业。各地政府可以针对此类型企业发展的需要，提供孵化基地、加强知识产权保护、鼓励风险投资、制定优惠的人才和税收政策，支持国内和国外的创新型人才创业，利用我国的优势，推动“弯道超车型”产业在当地的发展。

5. 战略型产业

这类产业通常资本非常密集，研发周期长，投入巨大，我国尚不具备比较优势。但是，其发展关系到我国的国防安全，例如大飞机、航天、超级计算机产业即属于这种类型。战略型产业有一个特性，即它不能完全依靠市场，需要有政府的保护补贴才能发展起来。过去，政府的保护补贴主要是通过对各种要素价格的扭曲和直接配置来实现。十八届三中全会提出全面深化改革，让市场在资源配置中发挥决定性作用，要素价格的人为扭曲将会被消除，今后应由财政直接拨款来补贴这类企业。在美欧等发达国家，不论国防安全型战略产业是民营或国有，也都由政府财政直接拨款来支持其新产品、新技术开发，并以政府采购和推广到其他国家来支持其产品的生产。

对战略型产业的扶持是国家行为，应该由中央而不是由地方财政来承担。但是，这种类型的产业无论落户在哪个地方，都会间接地促进那个地方军民融合的配套产业的技术进步和产业升级。所以，各地政府可以支持、鼓励配套产业的发展，并改善基础设施、子女教育、生活环境等软硬条件，来争取战略型产业落户当地，以实现战略型产业和当地产业转型升级的双赢。

四、 结 语

在经济新常态下我国仍然处于大有作为的战略机遇期。根据各种产业的特征，发挥好“有效的市场”和“有为的政府”两只手的作用，推动产业转型升级。即使在相对不利的国际外部环境下，我国的经济在“十三五”期间也仍然能够保持6.5%以上的中高速增长，到2020年前后应能跨过人均国内生产总值12615美元的门槛，进入到高收入国家的行列，为实现中华民族伟大复兴的中国梦立下一个重要的里程碑。

[责任编辑 吕晓刚]

Industrial Policy and China’s Economic Development:From the Perspective of New Structural Economics

Justin Yifu Lin

(PekingUniversity,CenterforNewStructuralEconomics,Beijing100871,China)

Although the industrial policies in many countries failed, a country’s economic development is bound to be unsuccessful without industrial policy. The responsibility of an economist is not to object any kind of industrial policy for fear of the failure of industrial policy, nor unconditionally support all kinds of industrial policy because industrial policy is a necessary condition for the success of economic development. An economist should explore the causes behind the success or failure of industrial policies so as to helping government reduce the chance of failure and improve the probabilities of success in applying industrial policies. From the perspective of New Structural Economics, in this paper, the industries in China are divided into five types. The paper also analyzed why the economic development needs industrial policy, why the majority of industrial policy failed, and how to formulate effective industrial policy in China.

industrial policy; economic development; new structural economics

林毅夫，北京大学新结构经济学研究中心主任，教授。