我国粮食产业的发展困境和应对策略——兼论稻谷最低收购价政策能否取消

彭柳林,付江凡,余艳锋,张庭益

(1.江西省农业科学院 农业经济与信息研究所，江西 南昌 330200；2.江西财经大学 产业经济研究院，江西 南昌 330013；3.南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063)

我国粮食产业的发展困境和应对策略
——兼论稻谷最低收购价政策能否取消

彭柳林1,2,付江凡1,余艳锋1,张庭益3

(1.江西省农业科学院 农业经济与信息研究所，江西 南昌 330200；2.江西财经大学 产业经济研究院，江西 南昌 330013；3.南昌航空大学 经济管理学院，江西 南昌 330063)

通过对当前我国粮食产业发展困境的梳理，从正反两方面对取消粮食最低收购价进行了分析，提出了我国针对粮食最低收购价政策应实施渐进式改革，充分发挥市场形成价格的决定性作用，探索建立“价补分离”制度，并辅以“外科手术”式措施，最终实现我国粮食产业平稳、健康和可持续发展。

粮食产业困境；最低收购价政策；对策

0 前言

粮食事关国运民生，粮食安全是维系社会稳定的“压舱石”，是国家安全的重要基础。党的十八大以来，习近平总书记从世情、国情、农情出发，提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略。伴随着人口增长和城镇化的推进，粮食需求量呈刚性增长，长期来看，我国粮食供给总体偏紧。据FAO预测，到2022年我国大米总缺口达250亿kg，粮食增长的速度要赶上消费增加的速度压力很大。

作为粮食宏观调控的重要手段之一，价格支持政策受到长期关注。有效的价格下限抬高价格，交易量会少于无管制时的均衡数量。但是，如果价格下限得到愿意积累存货的“最后卖家”的支持，供给量会大于无管制时的均衡数量[1]。丁伟[2]、肖国安[3]、贺伟[4]、程国强[5]等对我国粮食最低收购价制度在促进粮食生产、增加农民收入、确保粮食安全方面的积极作用给予了肯定，袁辉斌等[6]利用回归模型对最低收购价与农民收入之间的相关性进行了分析，结果表明：提高粮食最低收购价格可以有效地增加农民收入。王士海等[7]利用双差分模型和面板数据模型对粮食最低收购价的托市效应进行了研究，得出粮食最低收购价政策对提高粮食主产区的粮食价格、保护种粮农民的积极性有着较为明显的作用。星焱等[8]利用动态面板模型对2004～2011年我国粮食增产的影响因素进行了分析，认为种粮收益和预期种粮收益在粮食增产过程中发挥了显著作用。然而在这人为支持的高价下，农产品的产量几乎每年都超过消费者愿意购买的数量，库存成本大大增加，且这一政策与20世纪80年代以来学者们倡导的应避免直接市场干预措施相背[9]。贺伟[4]指出价格支持干扰扭曲了市场，引起粮食市场政策化倾向，国家财政负担加重、市场垄断未被打破等问题。张智先[10]认为通过提高粮食收购价格来增加农民收入，短期而言有效，但长期来看可能推动其他消费品价格的上涨，引起物价连锁反应，并降低我国农产品市场竞争力等。程国强[5]提出，目前依赖价格支持的种粮利益保护机制正面临较大挑战，价格支持到了亟待调整的重要关口。

近年来，我国连年提高最低粮食收购价与临时收储价水平，使粮食市场形成了粮价“只涨不跌”预期，扭曲了国内市场，带来了我国粮食产业越来越多的矛盾和问题。新形势下，保障我国粮食安全必须把握以下2点：一是粮食安全的根基是“能力安全”，要把保障粮食安全的着力点放在国内生产能力、对国际资源的掌控力和必要的储备能力上来，在毫不放松国内生产的同时，更加主动的利用2种资源、2个市场；二是粮食安全的核心是“口粮安全”，重点是保谷物基本自给，确保口粮绝对安全。

1 当前我国粮食产业发展面临的现实困境

1.1 粮食价格处于逆向运行纠结期

近年来，受粮食高库存、供给增长、需求疲软等因素的影响，国内外大宗商品价格深度下跌。如2015年全球粮价同比跌幅扩大至17.1%，为1990年以来的第二大跌幅。目前，我国粮食价格正处于逆向运行、4个倒挂纠结期，即国内外粮价倒挂、产销区价格倒挂、市场价和保护价倒挂、稻和米价格倒挂。

从图1可以看出：2013年6月以后，国内外稻米价差发生逆转，国际稻米价格大幅下降，而国内稻米价格呈稳中略升走势。2014年4月，国内外稻米价差达到最大，国内稻米价格比国际稻米价格高35.3%，随后价差呈震荡收窄态势，但国内稻米价格较大幅度高于国际稻米价格是不争的事实。

1.2 粮食生产陷入“两板挤压、双灯限行”困境

20世纪90年代，为扶持粮食生产，国内出台了一系列“黄箱”扶持政策。当前，我国粮食产业面临非常严峻的新常态，可以用“两板挤压、双灯限行”来概括。“两板挤压”指的是粮食成本的“地板”不断抬升，粮食价格的“天花板”已被顶破，粮食生产的利润空间越来越小。“双灯限行”指的是耕地、水资源和劳动力资源亮起“红灯”，粮食补贴政策亮起“黄灯”，日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限(农业产值的8.5%)，屡遭WTO成员国的强烈反对和贸易制裁。

图1 2013～2016年国内外稻米价格对比

1.3 粮食产业遭遇产量、库存量和进口量“三量齐增”困境

2012年以来，国际粮食价格大幅下跌，而粮食最低收购价却逐年提高，国内市场不断被挤占，库存创历史新高，粮食产量、库存量、进口量“三量齐增”问题日益突出。2015年，我国粮食产量6.21亿t，库存量超过5亿t，创历史高位。粮食进口量持续增长，通过配额、边贸和走私方式进口超过1.2亿t。粮食出现“三量齐增”的困境，主因在于：一是结构性需求，我国高质量的粮食和部分粮食品种缺乏；二是国外的粮食价格低，我国粮食价格竞争力不强。

1.4 仓容压力不断增加，局部地区出现“卖粮难”问题

我国最低收购价政策收储的粮食库存偏高和市场出清困难。近几年，国内粮食价格低迷，收储数量越来越多，旧粮轮换不畅，库存大量积压，仓容不足导致局部地区出现“卖粮难”问题。如据国家粮食局粮食收购情况简报整理估算，2013年水稻主产区托市收购量占收购高峰期托市地区国有粮食企业收购量的42%。农民害怕仓容紧张政府不收购，湖南、江西等地出现了10多年没有的彻夜排队卖粮现象，东北部分地区仓容已满导致收储能力严重不足。另据2016年1月《粮油市场报》提供的资料，2015年中储粮全年累计收购政策性粮食1.75亿t，而累计拍卖政策性粮食仅有1850万t。这种进库多而出库少的现象已持续了多年，粮食长期储存导致品质下降，造成新的巨大损失。

1.5 粮食主产区与主销区利益分配失衡，影响粮食主产区种粮积极性

粮食主销区和主产区的划分源于2001年粮食流通体制改革，全国被划分为13个粮食主产区、7个主销区和11个基本平衡区。粮食主销区以工业化、城市化为主导，不再承担粮食生产的具体任务。随着土地、劳动力、农资等价格的不断上涨，粮食主产区陷入“粮食大省、经济弱省、财政穷省”的怪圈，粮食生产越多，经济越落后。13个粮食主产区人均财政支出仅相当于全国平均水平的80%。如果“粮食生产与利益分配”倒挂长期得不到改善，势必会影响粮食主产区“政府抓粮”与“农民种粮”的积极性，进而影响到国家粮食安全[11]。

2 我国粮食最低收购价政策执行效果分析——

以水稻为例

2.1 最低收购价政策执行时间和范围

最低收购价格政策也称为支持价格政策，政策事先对相应的农产品规定一个政策支持价格，只有当市场价格低于政策支持价格时，政府相关机构按照政策支持价格进行收购。2004年以来，我国首先对稻谷实施了最低收购价制度。根据粮食主产区的分布和发展，政策执行范围进行了相应调整。2008年早籼稻实施范围在江西、湖南、湖北和安徽4省基础上增加了广西;中晚稻在吉林、黑龙江、安徽、江西、湖北、湖南和四川7省基础上增加了辽宁、江苏、河南和广西。

2.2 最低收购价政策三阶段特征

2004～2007年最低收购价保持稳定；2008年开始，国际粮价上涨，加上国内种植成本快速上升，种粮收益明显减少，为了保护农民种粮收益，2008～2014国家先后7次提高了稻谷最低收购价格，累计增幅达97%，最低收购价政策由托市功能演变成了保护种粮收益[12]。粮食产业受“三量齐增”、“4个倒挂”等因素影响，国家公布2016年早稻最低收购价格降为133元/50 kg，比2015年下降2元/50 kg，中晚稻最低收购价格与2015年持平(图2)。

图2 2004～2016年稻谷最低收购价格趋势

2.3 最低收购价政策执行效果评价

实践证明，粮食最低收购价政策具有托市效应，对实现粮食产量“十二连增”、农民增收“十二连快”以及提高农民种粮积极性等方面发挥了关键作用，同时也为应对国际金融危机和保障国民经济稳步发展起到了重要的支撑作用。

但是，由于最低收购价政策将国内市场扭曲，这一政策带来了越来越多的矛盾和问题。一是长期以来，最低收购价只能维持或是提高，扭曲了粮食的真实市场价格；二是国有粮食收储企业“旱涝保收”，进一步改革的动力减弱；三是国内外价差导致进口压力明显增加，在仓容压力不断增加下，导致局部地区出现“卖粮难”问题；四是国家财政负担过重，粮食加工企业经营困难，产业发展受阻。

3 应对粮食产业发展面临的现实困境，探索取

消最低收购价政策

如何解决我国因实施粮食最低收购价政策而带来的矛盾和问题？学界形成两派对立观点：一方面，众多学者提出要废除我国粮食最低收购价政策；另一方面，不少学者认为我国实施多年的粮食最低收购价政策的一些弊端并非完全不能克服，不断完善粮食最低收购价政策是国家战略的需要。

3.1 取消粮食最低收购价政策的利弊分析

3.1.1 有利于消除市场扭曲效应，减轻国家财政过重负担 受连续启动粮食最低收购价政策影响，我国粮食价格正处于逆向运行、4个倒挂纠结期，政策性收储粮食多且库存水平过高，加重了国家财政负担。同时，国家托市收购大幅减少了粮食市场流通量，使粮食市场价格基本由托市调控政策决定，颠覆了以市场化为基础的流通格局，形成粮食市场政策化趋向，不仅不利于推进粮食市场化改革，而且对粮食行业发展和竞争力提升形成了严峻挑战。2014年中央公共预算支出用于粮油物资储备的支出达到1160.9亿元，同比增长28.3%，而同年中央一般公共预算收入仅增长8.6%，粮油物资储备支出增长速度高出一般公共预算收入近20个百分点[13]。不可否认，废除最低收购价政策，能够消除市场扭曲效应，解决政策收储的粮食库存过高和财政负担过重等问题。

3.1.2 不利于市场稳定，粮食安全暂难保证 自1978年改革开放以来，我国粮食生产总体呈增长态势，产量变化大致经历了4个阶段：一是1978～1998年，粮食产量在周期性波动中逐步提高，1998年粮食总产量达5120亿kg；二是1998～2003年，粮食播种面积出现较大幅度减少，粮食连年减产，2003年我国粮食产量降至4306.5亿kg；2004年开始，我国为促进粮食生产，开始实施粮食最低收购价政策。2004～2015年我国粮食实现“十二连增”。但直到2008年，粮食产量才基本恢复到1998年的产量水平[5]。

分析可知：一是粮食最低收购价政策在特殊时期，引导了粮价平稳上涨，对农民种粮积极性起到提振作用；二是粮食产能恢复并非一蹴而就，需要较长时间的调整和积累。如20世纪90年代中期,我国粮食连年丰收,对粮食生产有所放松,结果导致1998～2003年大幅减产15.9%,直到2008年才恢复到10年前的水平。事实上，粮食不是简单的商品，一旦出问题会带来社会性恐慌。为确保谷物基本自给、口粮绝对安全，在没有更好的解决对策之前，粮食的最低收购价政策暂时不能轻易取消。

3.1.3 不利于我国全面脱贫和全面建成小康社会战略 据国家统计局统计显示，2015年我国农村贫困人口从2014年的7017万减少到5575万，但越往后扶贫工作越是难啃的“硬骨头”，贫困程度深，脱贫难度大。“十三五”明确提出要确保贫困人口到2020年如期脱贫，贫困县全部摘帽，扶贫任务十分艰巨。关于农村致贫原因，2015年江西财经大学精准扶贫调研组对江西贫困户进行了调研。结果显示：贫困人群主要收入来源于农业，农业增收渠道单一、收入微薄是致贫的关键因素。因此，出于精准扶贫和2020年全面脱贫并全面建成小康社会考虑，当前也不容轻易取消最低收购价政策。

3.1.4 目标市场价格补贴政策试点尚未成熟 2014年，根据中央一号文件“探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革”精神，我国启动了东北和内蒙古大豆、新疆棉花目标价格补贴试点政策。以新疆棉花为例，目标价格改革实施一年多来，市场定价机制已经开始发挥作用，对棉花产业链各环节产生了积极影响。但是，目标市场价格补贴政策试点尚未成熟，在实施过程中也暴露出一些问题：一是数据统计差距大，补贴资金足额到位难；二是补贴程序复杂，政策落实成本较高；三是实际收入低于政策预期，棉农心里落差较大；四是入库公检收费，销售成本上升；五是补贴发放节奏慢，棉农生产借还贷难；六是“黄箱补贴”制约，国际竞争压力较大[14]。

3.2 应对我国粮食产业发展困境的对策建议

3.2.1 完善粮食最低收购价政策，探索建立粮食“价补分离”制度 2016年中央一号文件明确提出“继续执行并完善稻谷最低收购价政策”。根据我国20世纪80年代和90年代的粮食流通体制改革教训，如果直接废除最低收购价政策，稻谷生产与市场必然会出现周期性波动，这与确保口粮绝对安全要求不相容。因此，当前形势下，应加快完善粮食最低收购价政策。

十八届三中全会明确提出“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用”。为此，应推动最低收购价向“价补分离”转变，探索建立农产品“目标价格补贴”和“目标价格保险”制度。一方面，逐步分离价格调控政策的“保收入”功能，正常情况下价格由市场形成，必要时政府通过“托底收储”进行干预，防止出现卖难问题；另一方面，加大补贴力度，当农产品价格过低时，增加农业补贴，保证农民收益稳定；当价格上涨过快时，增加对低收入的补贴，确保困难群众基本生活不受影响。

3.2.2 制定补贴政策，实施耕地轮作休耕制度试点，实现“藏粮于地” 长期以来，耕地开发利用强度过大,地力严重透支,水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重等问题已制约了农业可持续发展。现阶段,我国粮食库存增加较多,仓储补贴负担较重。利用当前国内外市场粮食供给宽裕的时机,重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点实行耕地轮作休耕,对休耕农民给予必要的补助。这既有利于耕地休养生息和农业可持续发展,真正实现“藏粮于地”，同时有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。

3.2.3 扶持水稻生产技术和产后配套设施建设，实现“藏粮于技”、“藏粮于民” 我国水稻种植成本长期呈上升态势，其中劳动力成本刚性上涨是主因。在“两板挤压、双灯限行”困境下，要提高种粮效益和积极性，只能从种植成本上下功夫。一是大力提高农业机械化率，据调查水稻种植机械化要比人工节本增效近30%；二是提升大田物联网等技术应用水平，智能化将带来节本增效15%～30%；三是通过土地流转和集中，发展多种形式的水稻适度规模经营，提高农业生产性服务水平；四是加强耕地质量建设，建设高标准农田，推广高新技术。

通过对种粮大县粮食产销存的调查，家庭农场、种粮大户、农民合作社等新型经营主体普遍缺乏烘干和仓储等产后配套设施。如2015年江西中晚稻收割期间遭遇持续低温阴雨恶劣天气，稻谷收割难，晾晒烘干更不易。因此，应加大粮食产后配套设施扶持力度。一方面在国有粮企仓库配备烘干设备；另一方面，提高粮食烘干社会化服务水平，支持加工企业、土地托管公司等主体提供烘干服务；再则应加快新型经营主体仓储设施建设进度。大幅增加烘干设备购置补贴额度，以专项补贴、贷款贴息等方式支持储粮设施建设，促进农民择机售粮，实现“藏粮于民”。

3.2.4 压粮食进口的同时，推进粮食产业供给侧改革 据农业部统计，我国晚籼米价格比泰国和越南大米到岸后价格分别高出35%和20%，巨额利润吸引非法大米持续入境。2015年我国粮食进口1.24亿t，其中走私600多万t。这些未经检验检疫的走私大米大量涌入，偷逃国家税费，冲击我国粮食市场，不仅会使市场失衡、补贴政策效果下降，而且给食品安全带来了严重隐患。建议适当压进口，包括边贸、走私和配额。

同时，随着人们生活水平的提升，我国粮食消费结构逐步向高端延伸，一些优质品种如红星丝苗、米香粘等日益受到消费者青睐，其收购价较常规品种高30%左右。据调查，近20年来我国粳米的人均年消费量已从17.5 kg增加到30 kg以上，籼米的消费比例则由85%下降到70%。建议对水稻产业进行供给侧结构性改革，一方面实施比较优势战略，推进加快粮食品种结构优化升级，如“压籼扩粳”和扩大优质稻种植比例；另一方面延长水稻产业链条，推进水稻深加工，引领大米消费升级，实现“三产融合”发展，将与水稻产业相关的观赏休闲旅游业、农产品商贸物流业、生产性服务业、绿色餐饮产业等集合成系统，融入“健康”理念，加强稻米品牌建设，提升附加值，实现粮食产业绿色发展。

3.2.5 调整农业支持政策，促进支农“黄箱”政策向“绿箱”政策转变 一方面要落实农业支持保护补贴政策改革，实施“三补合一”改革，将目前“黄箱”政策中的良种补贴、农资综合补贴与“绿箱”政策的种粮直补，合并为“耕地生产能力保护补贴”，全部转为“绿箱”政策；另一方面将粮食直接补贴和价格支持转向对改善生产条件、扩大营销和提高农业保险水平等方面进行补贴，调整加入农业人才培养补贴、农业资源保护补贴和生态环境保护等补贴。再则政策手段从生产领域向流通、加工领域延伸，运用投资、贴息、债券等工具构建财政支农的引导机制，提高粮食宏观调控水平。

此外，为实现我国粮食产业平稳、健康和可持续发展，还应加快建立粮食主产区利益补偿长效机制，将农业补贴向粮食主产区和新型经营主体倾斜，鼓励政府参与成立担保公司，创新农业金融保险发展模式，建立财政支持的农业大灾风险分散机制。

[1] Hirshleifer J, Glazer A, Hirshleifer D A. Price Theory and Application：Decision, Markets, and Information[J]. Utrecht University, 2008, 9(3): 131-142.

[2] 丁伟.对粮食最低价收购的评价与思考[J].武汉金融，2006(7)：27-28.

[3] 肖国安.论粮食的属性、特征及安全保障[J].经济学动态，2005(5)：22-25.

[4] 贺伟.我国粮食最低收购价政策的现状、问题及完善对策[J].宏观经济研究，2010(10)：32-36.

[5] 程国强.中国粮食调控：目标、机制与政策[M].中国发展出版社，2012：62-68.

[6] 袁辉斌，欧阳涛.粮食最低收购价格与农民收入的相关性研究：以湖南省为例[J].湖南农业大学：社会科学版，2011，12(3)：6-10.

[7] 王士海，李先德.粮食最低收购价政策的托市效应[J].农业技术经济，2012(4)：105-111.

[8] 星焱，胡小平.中国新一轮粮食增产的影响因素分析：2004-2011年[J].中国农村经济，2013(6)：14-26.

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[10] 张智先.最低收购价政策：宏观调控与市场配置资源的有效结合[J].河北农业科学，2008，12(4)：112-113.

[11] 蒋和平.粮食主产区亟待解决的五大问题[J].中国发展观察，2014(7)：33-34.

[13] 李国祥.为什么要继续执行并完善最低收购价政策[J].农村经济，2016(4)：3-7.

[14] 张杰，杜珉.新疆棉花目标价格补贴实施效果调查研究[J].农业经济问题，2016(2)：9-16，110.

(责任编辑：管珊红)

Predicament and Strategy of Food Industrial Development in China: Concurrent Discussion on Whether to Cancel Policy of Rice Minimum Purchase Price

PENG Liu-lin1,2, FU Jiang-fan1, YU Yan-feng1, ZHANG Ting-yi3

(1. Institute of Agricultural Economics and Information, Jiangxi Academy of Agricultural Sciences, Nanchang 330200, China; 2. Industrial Economy Research Institute, Jiangxi University of Finance and Economics, Nanchang 300013, China; 3. College of Economic Management, Nanchang Aviation University, Nanchang 330063, China)

Through the carding of the developmental predicaments of current food industry in China, we analyze whether the policy of rice minimum purchase price should be cancelled from the pro and con, and put forward the following strategies for the smooth, healthy and sustainable development of food industry in China: implementing a progressive reform of rice minimum purchase price policy, giving full play to the decisive role of the market price, exploring the construction of “separation of price and compensation” system, and supplementarily adopting “surgical” measures.

Predicament of food industry; Minimum purchase price policy; Countermeasure

2016-10-28

江西省水稻产业技术体系阶段性成果(JXARS-02)；江西省社科规划项目“江西农村人口老龄化对粮食安全的影响研究” (16SH05)；2016～2017年农业部稻米全产业链监测预警项目阶段成果；中国科协创新战略研究项目(2015ZCYJ1-08)；江 西省科协课题“农业劳动力老龄化对江西粮食生产的影响研究”。

彭柳林(1984—)，男，江西吉安人，助理研究员，主要从事农业经济、产业经济研究。

F307.11

A

1001-8581(2017)03-0139-05