制定地震预警管理法律规范之分析

李纪恩，龚 宇

（1．防灾科技学院，河北三河 065201；2．四川省地震局，四川成都 610000）

制定地震预警管理法律规范之分析

李纪恩1，龚 宇2

（1．防灾科技学院，河北三河 065201；2．四川省地震局，四川成都 610000）

针对地震预警活动进行全面规范的法律规范制定工作，主要涉及制定相应的部门规章和地方政府规章。简要概括了制定地震预警管理法律规范的意义以及实践。从分析地震预警法律规范制定权的依据入手，在分析部门规章与地方政府规章关系的基础上，详细阐述了制定地震预警部门规章和地方政府规章的区别。主要体现在制定主体和程序，立法依据，立法目的的实现方式和制定的具体内容等方面。最后指出了制定地震预警部门规章和地方政府规章过程中应注意的问题。随着地震预警系统建设的进行，可以为政府相关部门制定地震预警相关法律规范提供参考。

地震预警；部门规章；地方政府规章；立法权限；立法依据

1 制定地震预警法律规范的实践

地震预警的基本思想是利用电磁波的传播速度（约30万km／s）远大于地震波速（约10km／s）、地震P波传播快于地震主运动S波与面波的特点，在地震波或地震主运动尚未到达给定地点时，及时发出警报［1］。地震预警是在目前准确地震预报尚不能实现的情况下，力图根据地震的破坏程度、急迫性、可能性和社会影响程度等多种因素，以分级预警的模式减轻地震灾害的一种尝试［2］。地震预警作为一种重要的防震减灾手段，积极建立和发展地震预警系统对全面提升我国防震减灾能力，最大限度减轻地震灾害损失具有极其重要的社会意义。随着我国地震预警系统建设的全面展开，为保障地震预警系统的社会效能在实际应用阶段充分发挥，必须通过制定相关法律规范对地震预警相关活动进行规范化、科学化管理。

为服务我国地震预警系统建设和应用，对地震预警工作进行规范和管理，近年来，各级政府及其地震工作主管部门都积极开展着地震预警的法制研究和相关法律法规的建设工作。在比较研究和总结地方地震预警立法实践的基础上，中国地震局在国家层面积极推动着相关法律规范的制定工作。2014年底，中国地震局印发了《关于促进地震预警法制建设的通知》（中震法发［2014］76号），部署地震局系统有关单位加快地震预警相关法律法规和技术标准的研究和制定工作，明确提出了地震预警法制建设的总体思路、重点内容和工作要求。在地方层面，2015年，福建省人民政府颁发了《福建省地震预警管理办法》，对地震预警系统规划与建设、地震预警信息发布与响应、保障措施和法律责任等方面进行了全面而具体的规定。2016年，在云南省和甘肃省也相继出台了《云南省地震预警管理规定》和《甘肃省地震预警管理办法》［3］。

2 地震预警法律规范制定权的依据

我国与地震预警系统配套的法律法规体系尚需建立，一方面应补充修改和完善防灾减灾的相关法律法规，另一方面应建立和健全地震预警技术标准体系［4］。在制定地震预警法律规范过程中，制定法律规范的机关不同，其立法权限相异，法律规范的目的和内容也会有所区别。目前针对地震预警活动进行全面规范的立法工作，从法律形式上看，主要涉及制定相应的部门规章和地方政府规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的职权范围内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性法律文件的总称。地方政府规章是省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规拟订，并经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定的法律规范形式。《立法法》为地震预警部门规章和地方政府规章制定权的确定提供了法律依据。

《立法法》第八十条规定，国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。第八十二条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项做出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。设区的市、自治州的人民政府根据本条第一款、第二款制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

3 部门规章与地方政府规章的关系

部门规章与政府规章同属于行政规章，从法的位阶上看，位于宪法、法律、行政法规之下，是我国法律体系的重要组成部分。部门规章作为中央行政立法的组成部分，以其自身所具有的特定性，使得法律和行政法规在国务院各部门内得以具体实施和调整部门职权范围内的各项行政事务［5］。地方政府规章作为特定地方政府制定的规范性文件，是行政法最广泛的渊源，它最直接面对各种社会关系，能够最详细规定行政法律主体的权利与义务，它是法律体系中最贴近实践、也最便于操作的规范性文件。两者之间存在着相同与不同之处。

3.1 从立法权来源上看

从权力的来源上看，立法权分为两种，一种是依法自身拥有的立法权，如全国人民代表大会及其常务委员会的立法权；另一种是依法被授予的立法权，如地方人民代表大会及其常务委员会、省级政府、国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构的立法权。显然制定部门规章和地方政府规章的权力都是来源于第二种，兼具法律授权立法和职权立法的特征。

制定部门规章的立法权源自于宪法和立法法。但现行宪法只规定了国务院各部委的立法权而没有相应规定国务院各直属机构的立法权。1990年2月18日国务院发布的《法规、规章备案规定》中明确规定：“部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令在本部门的权限内按照规定程序所制定的规定、办法、实施细则、规则等规范性文件的总称。”定义中采用了“部门”的概念，由此可以得出，国务院的直属机构与各部委享有平等的制定部门规章的权力。如前所述，立法法也对国务院部门规章的制定机关、制定权限、制定程序和监督程序做出了明确规定。地方政府规章的立法权源自于地方组织法和立法法。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条规定，省、自治区、直辖市的人民政府和设区的市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。规章须经各该级政府常务会议或者全体会议讨论决定。另，立法法对地方部门规章的制定机关、制定权限、制定程序等作了明确规定。

3.2 从立法的权限上看

根据立法法的规定，在制定国务院部门规章时，不仅要根据法律和国务院的行政法规，还要根据国务院的决定和命令的发布情况。由此可以看出，部门规章是从属于法律，特别是直接从属于行政法规的，其规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。同时，部门规章贴近所属行业现实、指导作用强，能有效解决问题，具有具体性的特点［6］。所以，制定部门规章应是在本部门的权限范围内进行，即立法事项要与部门的行政管理职权相符合。地方政府规章的内容不得与法律法规相违背，它的效力不仅从属于宪法与法律，而且还从属于行政法规与地方性法规，其任务主要是将中央立法与地方权力机关的立法具体化、细则化。所以，地方政府规章必须要根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定，规定的事项是为了执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项或是属于本行政区域的具体行政管理事项。

3.3 从立法体制上看

部门规章和地方政府规章从法的位阶上看，是同位法关系。但是从立法体制上看，部门规章虽然在我国多层次、多种类的中央立法体制中效力层级最低，不及法律和行政法规的位阶高，但是因其所规范的事项具有全国性，所以，在我国立法体制中属于中央立法。地方政府规章是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，而且其效力范围只及于本行政区域内，具有地方特点，属于地方立法。

4 制定地震预警部门规章和地方政府规章的不同之处

4.1 制定主体和程序不同

地震预警管理归属于地震行业管理部门的业务领域范围，所以，地震预警部门规章应该由国务院地震工作主管部门制定，经中国地震局局务会议决定，由中国地震局局长签署命令予以公布，并报国务院备案。由于地震预警管理不属于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护范围之内的事项，依据《立法法》第八十二条的规定，设区的市、自治州政府并没有制定地震预警地方政府规章的立法权。所以，地震预警的地方政府规章只能由省、自治区、直辖市的政府制定，应当经省级政府常务会议或全体会议决定，由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布，并报国务院备案，同时报本级人民代表大会常务委员会备案。

4.2 立法依据不同

虽然制定地震预警部门规章或地方政府规章从理论依据上看，都是为了科学规范地震预警活动，发挥地震预警的最大实效，减轻地震灾害损失。但制定两者的直接法律依据有所不同。如前所述，制定国务院部门规章时，不仅要根据法律和行政法规，还要根据国务院的决定和命令。具体到地震预警部门规章，要根据《防震减灾法》、《突发事件应对法》、《地震监测管理条例》等涉及防灾减灾领域工作的法律法规，还要根据国务院针对防灾减灾及相关工作做出的决定和命令，比如《国务院办公厅关于印发国家标准化体系建设发展规划的通知》、国务院办公厅关于印发国家综合防灾减灾规划的通知》、《国务院办公厅关于加快应急产业发展的意见》等。制定地方政府规章时，必须要根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规。所以制定地震预警地方政府规章时，除了要根据上述《防震减灾法》、《突发事件应对法》、《地震监测管理条例》等涉及防灾减灾领域工作的法律法规之外，还应以其省级行政区域内的地方性法规为依据，比如《福建省防震减灾条例》、《四川省防震减灾条例》等等。

4.3 立法目的实现方式不同

无论是地震预警部门规章或是地方政府规章，其立法目的都是为了加强地震预警工作管理，充分发挥地震预警实效，减轻地震灾害损失，保障人民生命和财产安全。但由于两者存在法律形式的不同，会受到上述立法权限的限制，从而实现立法目的的方式也会有些许差异。部门规章是通过制定法律规范，明确各级地震工作主管部门在地震预警管理工作中的职能和职责，发挥部门优势来实现立法目的的，具有纵向性特征。而地方政府规章则是通过制定法律规范，在本行政区域范围内，发挥本级及下级政府在地震预警管理中的领导作用，对相关部门或机构、社会团体和公众的权利义务进行设定来实现立法目的的，具有横向性特征。两者从不同的角度保障了相同立法目的的实现，具有双重保障作用。

4.4 制定的具体内容不同

地震预警是包含地震预警系统建设与运维、地震预警信息的发布与传播、应急行动等多个环节在内的整体性系统。由于地震预警部门规章和地方政府规章立法权限的不同，所以它们在制定内容上也存在着区别。总体来看，两种规章所涉及到的地震预警系统中的环节以及调整的内容均有所不同。部门规章由于只能调整国务院各部门职权范围内的管理事项，所以地震预警部门规章应侧重于规定在地震预警系统的建设与运维、地震预警信息发布环节中各级地震行业主管部门具有的职权和应承担的职责，从而保证地震预警系统的高效运作和地震预警信息准确科学的发布。地震预警地方政府规章则应是在特定行政区域内，对包括地震预警系统建设与运维、地震预警信息发布与传播、应急行动和相关法律责任等在内的地震预警系统全部环节中所涉及各主体的责权利关系进行清楚的划分和界定，包括政府、相关部门或机构、社会公众等。地方政府规章在保证各个环节良好运行的同时，还应力求各环节之间的前后紧密衔接，从而发挥地震预警系统的整体积极效果，实现减灾实效。由此可见，由于受到行业部门主管权限的限制，部门规章所涉及的环节以及调整的内容都少于地方政府规章。同时，部门规章是国家层面的法律规范形式，制定内容上应能够包容各地方特点，所以部门规章的内容一般会更具原则性、抽象性特点。

5 应注意的问题

部门规章与地方政府规章都在我国的统一立法体制之下，同一法律体系之内，所以在制定规章的过程中，应注意部门规章与地方政府规章的内容应保持一致。依据《立法法》第九十一条至第九十七条的规定，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。当部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。当规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的，由有关机关依权限予以改变或者撤销，其中国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。立法法的相关规定，在部门规章与地方政府规章对同一事项规定不一致时，提供了适用的方法。但是国务院或地方人民代表大会常务委员会裁决权和改变撤销权的行使，属于立法事后监督与纠正的一种途径，这会造成行政管理成本的增加以及法律规范实施的低效率，所以，在立法阶段，相关立法部门应做好沟通与协调，在部门规章与地方政府规章对同一事项进行规定时保持内容一致。

［1］ 李山有，金星，马强，等．地震预警系统与智能应急控制系统研究［J］．世界地震工程，2004，20（4）．21－22．

［2］ 仇勇海，刘继顺，柳建新，等．地震预测与预警［M］．长沙：中南大学出版社，2010．

［3］ 李纪恩．地震预警法律制度建设研究与实践［J］．四川地震，2016，（3）．46－47．

［4］ 刘如山，李山有，金星，等．关于地震预警政策的研究与探讨［J］．地震工程与工程振动，2015，（4）：7－8．

［5］ 杨成．部门规章面临的尴尬［J］．施工企业管理，2010，（1）：53－60．

［6］ 周小钰．我国行政规章若干问题研究［D］．上海：复旦大学，2012．

Analysis of Legal Norms on Earthquake Early Warning Management

Li Jien1，Gong Yu2
（1．Institute of Disaster Prevention，Sanhe065201，China；2．Sichuan Earthquake Administration，Chengdu610000，China）

The legislation on earthquake early warning mainly includes formulating administrative rules and local government regulations．Firstly，the paper described the significance and practice of the legislation of earthquake early warning．Then，from the analysis of the base for the right of formulating law norms of earthquake early warning，and on the basis of the analysis of the relationship between administrative rules and local government acts，the differences in the formulation of administrative rules and local government acts on earthquake early warning were described in detail．The differences find their expression mainly in the following aspects：the developer and procedure of formulation，the base for legislation，the fulfillment of legislative purposes，the contents，etc．At last，the paper pointed out the noteworthy problems in formulating these rules and acts．The construction of the earthquake early warning system may serve as a reference for future government legislation work．

earthquake early warning；administrative rules；local government acts；legislative power；base for legislation

DF37

：A

：1673－8047（2017）01－0084－05

2016－07－11

国家科技支撑计划项目（2014BAK03B04）资助．

李纪恩（1977—），女，硕士，副教授，主要从事防震减灾法研究。