公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

严 厚 福

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

公开与不公开之间：我国公众环境知情权和政府环境信息管理权的冲突与平衡

严 厚 福

(北京师范大学 法学院，北京 100875)

当前，中国政府在环境信息公开这一问题上取得了一定的进展，但总体上仍处于较低的水平。主要体现在政府部门经常以“国家秘密”为由不公开环境信息，以及对公众申请环境信息公开严格进行“生产、生活、科研需要”的审查。在完善我国公众环境知情权时，应当考虑到社会稳定的需求以及政府环境信息公开的能力。从切实可行的角度来看，为了平衡政府对环境信息的管理权、政府公开环境信息的能力和公众环境知情权之间的关系，应当在政府信息公开的法律法规中明确规定“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密”；考虑参考目前环境公益诉讼的做法，规定符合法定条件的社会组织可以无需理由申请政府公开环境信息；鼓励“民间环境信息公开”，并大力提升公众的环境科学素养。

环境知情权；环境信息；环境信息管理；政府环境信息公开；民间环境信息公开

一、中国公众环境知情权和政府环境信息公开现状

从某种意义上说，环境信息知情权是公众其他环境权利尤其是参与权的前提。“只有相关的环境信息全面、透明地展现在公众面前，公民的环境知情权得到保障，公众才能更好地了解并参加环境行政决策活动，避免与其他主体不必要的利益冲突，成为真正知晓自己所处境况的、享有话语权的决策主体。”[1]如果公众不明真相，就会更倾向于相信各种谣言和阴谋论，从而作出过激的行为。虽然知情并不意味着公众就一定会认同政府的环境管理或者决策，但如果政府满足了公众知情的要求，在后续的环境管理或决策过程中，即便面对群体性事件，也能处于更加主动的地位。

新《环境保护法》专门增加了一章“信息公开和公众参与”，首次规定了“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息……的权利”，这堪称我国公众环境知情权的最高法律依据。为了保障公众环境知情权的实现，《环境保护法》明确了中央、省级和县级以上人民政府环保部门以及“重点排污单位”各自的信息公开职责，还规定“其他负有环境保护监督管理职责的部门”也负有环境信息公开的职责，从而“有助于形成中央与地方结合、环境保护部门和其他职能部门相互协调的政府环境信息公开良好态势，进而对公众环境知情权的实现大有裨益”。[2]

公众环境知情权的实现主要依赖于两条途径：一是政府部门和相关企事业单位依照法律的强制性要求主动公开环境信息；二是公众申请政府部门公开相关环境信息。易言之，公众环境知情权的实现主要依赖于政府环境信息公开。

随着制度的逐渐完善，我国政府环境信息公开的实践也取得了显著进展。自2009年开始，公众环境研究中心(IPE)和美国自然资源保护协会(NRDC)每年发布“环保重点城市污染源监管信息公开指数”(PITI)报告，对中国113个环保重点城市(后扩展到120个城市)的环境信息公开情况进行评价，结果表明：2009年以来，无论是得分及格的城市数量，还是所有城市的平均分均在稳步提升。但多数城市得分未能及格，整体上政府环境信息公开仍处于较低的水平。*参见公众环境研究中心，自然资源保护协会历年发布的环保重点城市污染源监管信息公开指数报告。见公众环境研究中心网，http://www.ipe.org.cn/about/newreport.aspx，最后访问时间：2016年9月20日。在2015-2016年，60分以上城市仅21个，占总评价城市的17.5%；一半以上评价城市得分低于50分；6个城市得分甚至低于30分；120个城市平均得分49.6分。

二、公开还是不公开：这是个问题

我国政府在环境信息公开方面的进步是明显的，但在实践中，由于种种原因，政府往往未能及时公开应当主动公开的环境信息，或者以公众与申请公开的信息缺乏利害关系为由拒绝公开环境信息。易言之，就是公众认为这些环境信息应当公开，而政府认为不应当公开。到底应不应当公开？在公众的环境知情权和政府环境信息的管理权之间，应当如何平衡？

(一)不能说的秘密？

为了平衡公众知情权和其他公共利益之间的关系，所有国家和地区有关信息公开的法律都规定了一些不予公开的情形，主要是涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的情形。我国《政府信息公开条例》第十四条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”

对于“国家秘密”，《中华人民共和国保守国家秘密法》第九条规定：“下列涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密：(一)国家事务重大决策中的秘密事项；(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项；(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项；(四)国民经济和社会发展中的秘密事项；(五)科学技术中的秘密事项；(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项；(七)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。”“政党的秘密事项中符合前款规定的，属于国家秘密。”

从字面上分析，环境信息并不涉及“国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益”，一般情况下很难被列入国家秘密的范围。有学者认为“环境没有秘密”。[3]当然这种论断可能过于绝对。从理论上说，部分环境信息有可能属于“国民经济和社会发展中的秘密事项”。尽管“在国外法制中, 国家层面的保密法制并不触及社会层面的事务，这反映出我国的‘国家’理念所笼罩的范围较为宽广”。[4]但即便承认部分环境信息有可能属于“国民经济和社会发展中的秘密事项”，如果要把涉及公众切身利益的环境信息纳入“国家秘密”的范围，也必须慎之又慎。“在涉及国家安全和利益问题上，定密机关拥有为达成目的所必需的裁量权。只是，‘从没完全纯粹的裁量’，定密机关在定密时，必须说明他们认定国家安全和利益受到特别严重、严重或一般损害时的考虑。且这种解释，必须指向现实的、可以特定化的利益。”[5]否则可能会导致公众知情权和政府公信力两败俱伤的结果。

2006年，一场官方宣称耗资10亿元的土壤污染摸底战役在全国打响。当时，环保部一名副部长公开承诺：一旦结果出来，将第一时间向新闻媒体公布。2010年，调查终于完成，但调查结果一直未向社会公开。[6]2013年1月30日，北京律师董正伟通过在线提交和发送电子邮件的方式，向环保部提交了两份信息公开申请：一份是申请公开全国土壤污染状况调查方法和数据信息；另一份是申请公开全国土壤污染的成因和防治措施方法信息。2月24日上午，董正伟收到了环保部的公开答复函件，答复内容总计22页。环保部在答复函件中很详细地解释了“关于土壤污染成因”，但土壤污染调查数据信息并没有公开。环保部认为，全国土壤污染状况调查数据属于国家秘密，根据《政府信息公开条例》第14条规定，不予公开。[7]

我们当然可以理解，环保部担心公开土壤污染信息之后可能会引发社会的恐慌。但信息公开不但涉及公众的知情权，也会影响政府的公信力。公布土壤污染的真实信息可能会在一定程度上引发社会的恐慌，但以“国家秘密”为由不公开这个姿态本身也会引发恐慌——因为公众会下意识地把“国家秘密”理解为“不敢公开”，从而想象最坏的结果。“不公开”的另一个后果是严重损害整个政府(不只是环保部门)的公信力。不但是因为环保部门“出尔反尔”，本来承诺了会公开，又拒绝公开；更是因为土壤污染相比大气、水、垃圾等的污染，更具隐蔽性，公众仅凭其感观很难对土壤污染作出基本判断，因此更依赖于环保部门的信息公开。环保部门拒绝公开，相当于使公众了解土壤污染状况的唯一希望破灭，公众必然会对以环保部门为代表的政府“为人民服务”的诚意产生严重的怀疑。虽然一年多之后环保部又主动公开了土壤污染的调查信息，*2014年4月，环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报，调查结果显示：全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。参见“环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报”，载环保部网，http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm，最后访问时间：2016年9月24日。但这种“迟来的正义”，已经难以弥补之前公众知情权和政府部门公信力所受到的损害了。即便环保部门后来公开的土壤污染信息是真实的信息，但由于没有在第一时间及时公开，公众也可能会将其视为经过修饰的信息，其真实性在公众眼里将大打折扣。

对于国家秘密和信息公开之间的关系，《保守国家秘密法》第四条规定：“法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。”《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第五条更是明确规定：“机关、单位不得将依法应当公开的事项确定为国家秘密。”根据《政府信息公开条例》第九条的规定，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，行政机关应当主动公开。而土壤污染不仅会对公众健康造成直接损害，还可以通过食品、农作物种植以及地下水渗透对人体健康造成间接损害。显然，土壤污染信息事关公众健康，涉及公众切身利益，依法应当由相关部门主动公开，而不能确定为国家秘密。此外，环保部自己颁布的《环境信息公开办法(试行)》第十一条规定：有关环境质量状况、环境统计和环境调查信息属于环保部门应当主动公开的政府环境信息。而有关土壤污染状况的调查方法和数据信息显然属于“环境质量状况、环境统计和环境调查信息”，环保部门不但不能将其列为国家秘密，而且应当主动公开，而不是藏着掖着等公众申请公开。

在任何国家，“国家秘密”都会与公众的知情权产生某种冲突，因此需要平衡两者之间的关系。本文并不认为环境没有秘密，所有与环境有关的信息都必须要公开。毕竟，在中国这样一个环境形势还比较严峻，因此环境问题经常引发群体性事件且存在诸多跨国环境影响的大国，有些环境信息确实比较敏感，可能涉及国家安全和利益，在一段时期内被列为国家秘密也是可以理解的。但本文同时认为，依照《保守国家秘密法》的规定，能被列为国家秘密的环境信息较为罕见。环境信息公开应当不折不扣地秉承“以公开为原则，以保密为例外”的做法。“时代已经改变，我们必须顺着信息公开的时代潮流，引入阳光政府的理念和制度，从‘民可使由之，不可使知之’到‘民可，使由之；不可，使知之’，也就是从保密主导下的公开，迈向公开主导下的保密。”[8]11

本文认为：在平衡国家秘密和公众环境知情权时，一个既能保障公众环境知情权，也能兼顾国家安全和利益的切实可行的标准就是《保守国家秘密法实施条例》规定的：“依法应当主动公开的政府环境信息不得被确定为国家机密。”

目前，直接涉及环境信息公开的法律、法规、规章中并没有这样的规定。尽管这个问题也可以适用《保守国家秘密法实施条例》的规定，但由于《保守国家秘密法实施条例》在公众中的知名度并没有像直接规定政府信息公开的那几个法规、规章那么高，大部分寻求环境信息公开的公众可能根本就不知道有这样的规定，一些负有环境保护监督管理职责的部门也很有可能不知道有这样的规定。因此，本文建议，应当在修改直接规定政府信息公开的有关法律法规规章时加入这个条款，这样更有利于约束有关国家机关企图以国家秘密为由拒绝公开应当主动公开的环境信息的行为，也更有利于公众对这种行为进行监督(包括提请司法审查)。与此同时，有必要在修改政府信息公开的法律、法规、规章中再次重申《保守国家秘密法》第四十九条第二款的规定：“机关、单位违反本法规定，……对不应当定密的事项定密，造成严重后果的，由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”

(二)“生产、生活、科研需要”与“滥用知情权”

《政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条据此规定：原告不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。

对于何谓“自身生产、生活、科研等特殊需要”，目前的法律界定并不清楚。实践中，经常出现行政机关工作人员以申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要为由，拒绝提供相关信息。对于申请人出于科研需要申请公开的，行政机关一般不予回复，或者要求申请人提供相关证明才予以回复。“依申请公开难已经成为地方政府信息公开工作的短板，政府部门要求申请人说明申请用途并提供证明文件几乎已经成为了常态。”[9]

例如，在“孙洪彬诉萍乡市环保局不履行信息公开法定职责一案”中，江西省萍乡市中级人民法院指出：关于被上诉人是否应当向上诉人公开涉案政府环境信息的问题，本院认为，本案上诉人申请信息公开时是在校学生，其家住河北省邢台市，并不生活在江西省萍乡市，故所需信息与其生活无关。同时，上诉人未提供证据证明其申请公开的信息与本人生产、科研有关，其申请表上“所需信息的用途”一栏中填写的是“保障公民知情权”，未说明出于什么需要。对此本院认为，“保障公民环境知情权”并不等同于任何公民无需任何条件获取政府环境信息，被上诉人针对上诉人的申请，不予公开涉案政府环境信息并不违反前述规定。*孙洪彬诉萍乡市环保局不履行信息公开法定职责一案二审判决书，江西省萍乡市中级人民法院行政判决书(2016)赣03行终字第7号。

在法治发达国家和地区，对于公众申请环境信息公开，法律一般不要求公众说明其与申请公开的环境信息之间存在何种利益关系。“有学者抽取了15个国家和地区的样本进行分析，得出在政府信息申请人资格的规定上存在着大致相同标准的结论：即任何人都可以提出政府信息公开申请，提出申请时不需要提供任何理由。”[10]79“如今，大多数国家的政府信息公开制度，对申请者的资格条件都没有限制，任何个人或者法人组织等，都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。”[11]471998年联合国欧洲经济委员会制定的《在环境决策中获取信息、公众参与及诉讼司法救济的奥胡斯公约》第四条规定：公众在申请公共当局公开环境信息时，无需申明涉及何种利益。换言之，公共当局不能够为提供信息施加任何条件，如要求申请人陈述请求公开信息的原因，或申请人将如何使用该信息等，不能以信息不涉及申请人利益为由驳回请求。总之，在申请公开环境信息的问题上，《奥胡斯公约》的立场是“任何人”都可以申请。[12]

当然，讨论如何解决中国的问题，国外的做法只是一个有益的参考，而不是唯一正确的答案。在设计保障公众环境知情权的制度时，必须考虑作为环境信息主要提供者的政府相关部门是否有能力做得到的问题。众所周知，中国各级政府机关的人员编制有限，负责信息公开工作的人力、物力都比较紧缺，一旦允许任何人无需理由就可以申请政府环境信息公开，相关政府机关可能会陷入即便疲于奔命也无法满足申请人的境地。

在范建振诉南通市人民政府信息公开案中，原告多次向政府部门提出了公开大量环境信息的申请。江苏省环保厅出具的情况说明指出：“自2008年《政府信息公开条例》颁布实施以来，截至2014年年底，范国良累计向我厅提出185件依申请公开，范建振累计向我厅提出45件依申请公开。”南通市环保局出具的情况说明指出：“根据我们掌握的情况，自信息公开条例发布以来，范国良、范建振向环保部(门)提出的信息公开申请共计有1000余件，申请行政复议100余件。”南通市政府办公室信息公开办公室出具的情况说明指出：“2012年9月至今，如皋市居民范国良累计向南通市政府提交政府信息公开申请81件。2013年3月至今，范建振累计向南通市政府提交政府信息公开申请27件。”*范建振与南通市人民政府二审行政判决书，江苏省高级人民法院行政判决书(2015)苏行终字第00602号。

法院认为：范建振提出的大量政府信息公开申请，与其生产、生活等特殊需要无关，信息公开的数量之大也明显超过了正常合理的限度。范建振非科研工作者，并不从事科学研究，其虽然获取了大量的环境信息，但事实上从未进行过环境科学研究，发表过学术论文，从事过环境保护学术讲座等活动。范建振也非环境保护志愿者，其获取大量环境信息后，也从未参加过环境公益活动或者志愿开展环保法律和环保知识宣传等活动……范建振不当行使知情权的行为耗费了政府大量有限的行政资源……不仅严重影响了行政机关工作的正常秩序，而且也影响了其他公民、法人和组织依法、及时、准确地获取政府信息，有序参与和监督环境保护工作，在根本上不利于透明政府和法治政府建设的有序推进。同时，其因不当行使知情权的行为提起行政诉讼，也浪费了宝贵的司法资源。范建振的行为不符合政府信息公开条例规定的基本宗旨，构成了知情权的滥用。*范建振与南通市人民政府二审行政判决书，江苏省高级人民法院行政判决书(2015)苏行终字第00602号。

虽然这是一个极端的案例，但设计制度时，必须考虑到所有的漏洞和所有可能出现的情形。在现今“官民”之间的信任度还比较低而公众的权利意识又比较高涨的情形下，这样的极端情形完全有可能经常发生。“权力怀有扩张的本性是个共识，权利同样也具有膨胀的天性。”[13]11为了防止公众滥用知情权，多国信息公开立法均有关于滥用知情权问题的相关规定。例如，泰国《官方信息法》第一条规定，如果申请涉及过量信息或无合理原因过于频繁提出申请，该申请可能会被拒绝。韩国《公共机关信息公开法》第八条第二款规定：“因申请人要求提供的信息为人所知或要求提供的信息量过大，以致严重地影响公共机关的正常业务，可以限制所提供的信息副本或者复制件。”保加利亚《公共信息获取法》第三十七条第二款规定：“最近6个月内曾经向申请人提供了所申请的公共信息。”南非《信息公开促进法》第四十五条规定：对于“明显无聊或无理取闹”的申请或对“公共机构的资源造成实质性的、不合理的转移”的申请可拒绝。新西兰《政府信息法》第十八条规定：“申请轻佻、无根据或无足轻重”的，“可作出拒绝决定”。在墨西哥，可以拒绝侮辱性的申请或此前已经回应过的申请。在英国，刁难性或重复的申请，以及对已经公开信息的申请和将要公布的信息的申请都被排除在外。[10]89-90但我国目前并无类似规定。

判断公众申请信息公开的行为是否构成滥用知情权，应当考虑是否存在以下情形：“是否存在大量频繁的申请；是否存在向同一机关一次性提交大量申请的情形；是否存在就同一申请向不同机关或向同一机关在不同时间提出的情形；是否存在明知不是政府信息而执意要求公开的申请；是否存在已经获取和知晓所申请的政府信息仍以明显不能成立的理由逐一提起行政复议或行政诉讼的情形；是否在提出申请、行政复议、行政诉讼的程序中存在故意扰乱秩序的行为等等。”[13]12如果存在上述情形之一的，可以认为公众是在不合理地行使知情权，行政机关或者法院可以拒绝其信息公开申请。

如何解决公众知情权与政府信息公开能力之间的冲突，是一个必须认真对待的问题。“保障公民环境知情权并不等同于任何公民无需任何条件获取政府环境信息”这个结论，基本上代表了当前中国政府部门对公众申请环境信息公开权利边界的主流看法。笔者通过调研和收集相关案例了解到，在政府环境信息公开实践中，只要没有超出合理的工作量，对于公众提出的没有证明“生产、生活、科研需要”的信息公开申请，相关政府部门也经常予以公开，而并非一律予以拒绝。但这种做法并非是在履行法定职责，而是超越法律要求的“为人民服务”，是政府部门可以掌握充分主动权的自由裁量行为。政府工作人员普遍认为，在不影响工作的情形下，为公众提供一些“方便”是可以的，但一旦法律取消了“生产、生活、科研需要”的限制，这种目前还可以自由裁量的行为就会变成一种强制性的法律义务，将极大地增加他们的工作量。如果未能履行这种法定义务，还可能面临追责。因此，他们普遍反对全面取消对于“生产、生活、科研需要”的限制。

当然，我们不能满足于现状，应当力争有所进步。但如果完全不考虑现实中的种种制约条件，一味追求“与国际接轨”，最后的结果无异于立法上的“大跃进”，实际上根本做不到，反而会损害法律本身的威信。如今，保障和促进公众的权利似乎已经成为一种“政治正确”，但毕竟关于保障公众权利的制度主要都是由一个个平凡的政府机关工作人员——而不是“铁人”或者“超人”——来执行的，如果这种制度的目标是政府部门的工作人员经过艰苦努力能够实现的，那么通过一系列的激励制度还可能实现制度的目标；但如果这种制度的目标严重超越了政府部门工作人员的能力范围，那么再高远的制度目标最后也可能会落得一个“破罐破摔”的结果。“学者们……更多地站在立法者的立场上，批评执法、司法和守法者，却对执法、司法、守法者的甘苦毫不知情……当我们真正走出书斋，看到外面的世界，发现曾经被我们批评甚至毫不留情地痛斥的人和事背后，掩藏着太多我们根本不了解的事实，还存在很多因为我们不知情而造成的后果时，我们应该有更多的反问、反思、反省”。[14]

从既能扩大公众的环境知情权，又不过分超越当前政府部门环境信息公开能力的角度来看，本文建议，在申请政府公开环境信息方面，可以有两种比较可行的途径：一是参考目前环境公益诉讼的做法，规定符合法定条件的社会组织可以无需理由申请政府公开环境信息。为了避免社会组织滥用申请公开的权利，可以对其在一定期限内申请信息公开的数量进行限制。对于公民个人，在申请政府信息公开时，则可以仍然要求其证明生产、生活、科研需要。二是规定任何人都可以申请公开环境信息，无需提供理由，但可以对公众在一定期限内申请信息公开的数量进行限制，而公众能证明自己有生产、生活或者科研需要的，可以适当放宽数量限制。

“对申请政府信息公开进行资格条件限制，不是一个方向和未来，只是一个暂时安排，是一个过渡方案。从制度发展和完善的方向来看，势必走向无资格条件限制的制度模式。”[11]51本文认为，经过一段较长的时间，待政府和公众之间的信任度有所提高，公众的权利意识和权利不得滥用意识比较平衡，或者政府环境信息公开的人力、物力、财力有了显著提升之后，再考虑向发达国家和地区看齐，取消对申请政府信息公开的条件限制，同时对公众滥用知情权的行为进行一定的规制。

三、“民间”环境信息公开：实现公众环境知情权的第三条途径

前文提及，公众环境知情权的实现，主要依赖于政府和相关企业——尤其是政府——履行其环境信息公开义务。“在一些涉及知情权的理论研究和实践中，往往视公众的知情权与政府的信息公开为一体，并不对这两者进行区分。长此以往，导致人们在知情权的认知方面难免陷入一个误区：即政府是公众所需信息的垄断者，政府的信息公开是保障公众知情权实现的唯一途径。”[15]事实上，公众也可以从其他一些途径获得环境信息，例如国内外的科研机构、环保NGO、有关专家、媒体、公民个人等等，本文将其统称为来自“民间环境信息公开”。从满足公众环境知情权的角度来说，环境信息的来源越广泛越好。如果政府或者企业的环境信息公开无法满足公众环境知情权的需求，这些“民间环境信息公开”就具有更大的意义。

几年前，关于公众是否有权自测和发布空气质量信息的问题，曾经引发过激烈的讨论和争议。2011年底，越来越多的环保组织、企业和个人开始参与自测空气中的PM2.5活动，这个活动被称为“我为祖国测空气”。但2009年环保部公布的《环境监测管理条例》(征求意见稿)规定：“环境监测行为需要审批，环境监测信息的公开也须经过批准。”“未经批准，任何单位和个人不得以任何形式公开涉及环境质量的环境监测信息。”由此，关于环保部门对发布环境监测信息的管理权与公众对民间自测环境信息的知情权的冲突就成为一个备受关注的法律问题。

从法律上来说，关于公众是否有权自测和发布环境信息的问题其实很简单。“一个基本的法理是：在法治社会里，政府公权力机关行为的基本准则应是‘法无明文规定即禁止’，而对于公民的行为则刚好反过来，应奉行‘法无明文禁止即自由’的原则。因此，可以认为，公众可以自由实施自测环境信息行为而不构成违法。”[16]6目前，法律明文规定对公众发布环境信息有明确规定的唯一一个法律文件是新《大气污染防治法》，其第95条规定：“任何单位和个人不得擅自向社会发布重污染天气预报预警信息。”也就是说，除了发布重污染天气预报预警信息之外，其他的“民间环境信息公开”都是被允许的。

“公众自测环境信息行为本身就是环境知情权中知情自由的应有之义，是公众环境知情权实现的一种途径。这种方式对环境信息的获取，在当下中国政府环境信息公开和企业环境信息公开都存在严重问题的背景下，具有更加现实的重大意义。”[16]6“民间环境信息公开”不但可以弥补政府环境信息公开存在的不足，还可以通过对比来有效提升政府环境信息的真实性，甚至还可以间接提升政府的公信力。“垄断的环境信息容易遭受质疑，对政府而言是个巨大的负担。普通公民、环保组织、商业监测机构可以帮助政府分担这些压力。当环境监测信息来自多个方向的时候，数据和信息本身能够互相校正和协助，推动环境真相的如实传播。”[17]最近一个可以作为参考的例子是，2015年天津滨海新区“8·12”爆炸之后，很多公众不相信环保部作出的监测结论。[18]后来，“绿色和平”组织在滨海新区核心危险区之外的其他地域进行水体快速检测，得出的结果与官方结果基本一致，这才打消了部分公众的疑虑。[19]可见，“民间环境信息公开”和“政府环境信息公开”的互动，不但可以满足公众的环境知情权，而且如果两者的数据可以相互印证，还能提升公众对政府环境信息的信任感。在当前我国政府环境信息公开存在诸多短板的情形下，政府不但不应当打压，而且应当大力鼓励“民间环境信息公开”。

近年来，迅速成长的各类民间环保组织已经在环境信息公开方面做了卓有成效的工作。例如，公众环境研究中心自2006年开始，收集整理官方信息开发制作水污染地图、大气污染地图、固废污染地图数据库，评估环保重点城市污染源监管信息公开状况、评估企业绿色供应链表现，发布上市公司承担环境社会责任状况的报告，开发制作“污染地图”“蔚蓝地图”手机App等，公众可以随时通过“蔚蓝地图”App查看安装了在线监测设备的企业的排放数据和违法排污记录。环保志愿者们也可以利用这些信息和环保部门沟通，促进企业守法。

当然，“民间环境信息公开”完全有可能出现混乱、片面、误导甚至故意造假的信息，为了规范“民间环境信息公开”，法律可以对监测设备的制造和使用、监测规范、发布方式等做出详细规定，并且对恶意发布虚假信息的，可以依照《治安管理处罚法》的规定进行处罚，构成犯罪的，应当追究刑事责任，从而促进公众进行负责任的、相对科学、客观公正的“民间环境信息公开”行为。

四、结语

我国政府信息公开中的诸多问题的重要根源：一是“在我国的法律体系中，《政府信息公开条例》的效力位阶处于《保守国家秘密法》之下。我们仍不得不承认，当前的信息公开仍是《保密法》控制下的信息公开。在某种意义上，与国际通行的‘公开是原则、保密是例外’相比，我们往往要面对‘保密为原则，公开为例外’的尴尬”。[8]8二是“我国政府信息公开法律规范的立法目的实际上出现了一定的偏差，即没有将保障公民的知情权置于首要的位置，而是优先规范政府行为，其后才在一定程度上兼顾保障公民的知情权”。[20]政府部门往往认为只要其“依法”履行了信息公开的义务就已经完成“依法行政”的任务了，至于公众的知情权是否真正实现，并不是他们最关心的事项。这实际上说明政府对于环境信息公开的意义的理解还处于一种较低的层次，所以才会在环境信息公开中表现得不够积极主动，甚至试图对公众通过“民间环境信息公开”实现环境知情权的行为设置一些障碍。

为此，我国有必要考虑尽快制定《信息公开法》，或者在修改《政府信息公开条例》时确立政府信息“公开为原则、不公开为例外”的基本原则，并在立法目的中明确规定“保障公众的知情权”。

必须指出的是：本文并不打算以一个理想化的样本来衡量中国公众环境知情权的保护问题，不打算先验地预设当前中国公众的环境知情权应当达到和欧美发达国家相同的水平，而是充分考虑中国当前政府部门环境信息公开的意愿和能力，力图在切实可行的基础上实现政府对环境信息的管理权和公众环境知情权之间的平衡。我们需要用一种发展的眼光来看待公众环境知情权和政府信息公开的问题。“在这样一个以不公开为传统和主要特色的体制内，推行政府信息公开制度，应当允许有一个逐渐开放的过程，而不会是一蹴而就。”[11]49

最后，本文认为，保障公众的环境知情权，需要政府部门加大对公众进行环境教育的力度，提升公众的环境科学素养。在我国，公众的权利意识正在觉醒，但科学素养总体上还有待提升，对于一些涉及环境科学、医学、生物学、化学等自然科学知识的环境信息，往往难以作出正确的判断，只会下意识地恐惧或者反对。例如，在很多引发群体性事件的环境案件中，公众传播的很多环境信息都是虚假信息。只有当公众具有较高的科学素养，公众的环境知情权才能在环境管理和环境决策中更好地发挥建设性的作用。

[1] 周珂,史一舒.环境行政决策程序建构中的公众参与[J].上海大学学报:社会科学版，2016(2):14-26.

[2] 刘畅.刍议公众环境知情权的实现——兼评新《环境保护法》之相应规定[J].河北法学,2015(10):186-193.

[3] 郑戈.环境没有秘密[EB/OL].( 2012-07-26)[2015-06-15].http://opinion.caixin.com/2012-07-26/100415273.html.

[4] 湛中乐,苏宇.论政府信息公开排除范围的界定[J].行政法学研究，2009(4):36-44.

[5] 郑春燕.政府信息公开与国家秘密保护[J].中国法学，2014(1):144-157.

[6] 袁端端，谢丹：“不能说”的土壤普查秘密——是结论太恐怖，还是过程不科学？[N].南方周末，2012-12-13(C13).

[7] 郄建荣.律师申请公开全国土壤污染数据信息 环保部以国家秘密为由不予公开[N].法制日报，2013-02-25(6).

[8] 王锡锌.政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨[J].政治与法律，2009(3):2-11.

[9] 张丽颖.政府信息公开“三需要”的现实操作[J].重庆社会科学，2015(1):30-35.

[10] 李广宇.政府信息公开司法解释读本[M].北京:法律出版社,2011:79.

[11] 杨小军.论申请政府信息公开的资格条件[J].国家行政学院学报，2011(2):47-51.

[12] United Nations Economic Commission for Europe.The Aarhus Convention: An Implementation Guide[M]. NewYork：United Nations Publication,2014: 80.

[13] 高鸿.政府信息知情权的滥用及其规制[J].人民司法，2015(10):10-14.

[14] 吕忠梅.侵害与救济：环境友好型社会中的法治基础[M].北京:法律出版社,2011:序言.

[15] 张璐.公众自测环境信息的法律分析——兼论环境知情权实现途径的完善[J].中国地质大学学报:社会科学版，2013(3):42-48.

[16] 朱谦.公众自测环境信息行为的法律思考[J].中国地质大学学报:社会科学版，2013(4):1-8.

[17] 崔筝.21家环保组织吁请允许公众参与环境监测[EB/OL].( 2011-12-19)[2015-06-20].http://china.caixin.com/2011-12-19/100339917.html.

[18] 董伟.田为勇：环境监测数据绝不作假[N].中国青年报，2015-08-21(5).

[19] 绿色和平独立检测滨海新区水质跟官方结果基本一致[EB/OL].(2015-08-16)[2015-08-20].http://www.jiemian.com/article/354495.html.

[20] 杨佶.政府信息公开法律规范必须转变视角——以保障公民知情权为宗旨[J].政治与法律，2013(2):116-124.

(责任编辑：李孝弟)

Between Disclosure and Nondisclosure: Conflicts and Balance Between the Right to Environmental Information and Government Authority to Manage the Environmental Information

YAN Hou-fu

(LawSchool,BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

The Chinese government has made significant progress in disclosing environmental information. However, there’s still much more space for improvements. For example, the government agencies often refuse to disclose environmental information under the excuse of “state secrets”; or they tend to conduct stringent censor based on “special needs for production, living or scientific research” upon public’s requests to disclose environmental information. To improve the public right to access environmental information, we should take into consideration both social stability and government capacity to disclose environmental information. In term of practicality, in order to balance the relationship between government authority to manage the environmental information, government capacity to disclose environmental information, and public right to access environmental information, we recommend: 1) to make amendments to the government information disclosure laws and regulations to require that “the government environmental information that should be disclosed voluntarily without requests should not be classified as “state secrets”; 2) to consider stipulating that social entities meeting required legal criteria can apply for disclosing environmental information with no reason (consulting the practice in environmental public interest litigation); and 3) to encourage “disclosure of nongovernmental environmental information” and promote public education on environmental sciences.

right to environmental information; environmental information;management of environmental information;disclosure of government environmental information; disclosure of nongovernmental environmental information

10.3969/j.issn 1007-6522.2017.02.009

2016-11-24

严厚福(1982- )，男，江西玉山人。北京师范大学法学院讲师，研究领域为环境法。

DF46

A

1007-6522(2017)02-0099-11