民初工商同业公会规则的制定与修订

郑成林 董志鹏

(华中师范大学 中国近代史研究所， 湖北 武汉 430079)

民初工商同业公会规则的制定与修订

郑成林 董志鹏

(华中师范大学 中国近代史研究所， 湖北 武汉 430079)

民初，政府除了颁布《商会法》，还制定和颁布《工商同业公会规则》，以引导和规范商人团体发展。然而，因对公会发起人资格、公会名称等规定不确，规则甫经公布就争议不断，政府不得不进行修正。此外，工商界还为争夺公会认定权而发生冲突，政府为发展工业则将规则一分为二，分别制定工业、商业两类公会规则。政府通过法律法规赋予商人团体管理商务职责的同时，丰富了介入经济社会的手段，商人团体则凭借法律法规授权，获得相对独立的经济社会治理权，这些构成了中国近代社会治理制度的重要面相。

民初； 工商同业公会规则； 商会； 公会

清末民初，商界会时代潮流，受政府重视，激发出新的追求目标。在此历程中，商人团体如雨后春笋般涌现。同时，政府改变严禁商人结社的举措，颁行法律规章引导和规范商人团体发展，并希冀通过它们推进经济发展和社会治理。关于商人团体及法规的研究，已有成果多聚焦于商会和《商会法》。近年来，工商同业公会日益受到学者重视，工商同业公会法规也被纳入研究视野，并取得突出成绩①。但学术界重视的是南京国民政府成立后颁行的《工商同业公会法》及其影响，对民初《工商同业公会规则》的制定虽有提及，但对该规则制定的缘由、引发的争议及修订的过程等问题的讨论略显不足。有鉴于此，本文拟依据原始档案及报刊文献，对民初《工商同业公会规则》的制定、争议与修订做一脉络性梳理，进而窥视民初公会与商会关系的演进，以及社会治理制度的变迁。

一、规则的制定

中国古有“士农工商”四民之分，农为立国之本，系官府保境安民的重点所在。工商则居于“末业”，是“细故”，只要不危及统治秩序，官方对其甚少干预。晚清国门洞开，列强的武力入侵和经济掠夺均以其强大的工商业实力为后盾。据此，朝野上下对工商业的地位有了新的认知。自洋务运动兴起，在实业救国的宗旨下，工商业得到官民的一致重视。从政府立场来看，发展工商业于国家税收的重要性与日俱增，可大力缓解日趋严重的财政危机。据已有研究统计，1885年后工商税成为政府财政收入的主体，“由农业税为主体的税收结构逐渐过渡到以工商税为主体的税收结构”②。基于此，政府必须对工商业投入更多的关注，采取举措扶持工商业发展，才能立足于世界之林。

为发展工商业，清末政府一改严禁民间结社的惯例，竭力倡导成立商人团体。1904年初，成立未几的商部颁行《奏定商会简明章程》，要求各省埠“遵章”劝办商会③。这是中国第一部由国家颁行的商人团体组织法规，标志着政府对于工商业改变了传统的简约和放任，希冀通过专门法规来对商人团体进行规范，进而达到发展工商业的目的。嗣后，商会迎来首个发展高峰。至1912年，各地商会(含商务分所)合计超过2000家，会员人数近20万人④。

在商部看来，商会是集合商界群力，协助自己“保护商业，开通商情”的跨行业、综合性的“众商之脉络”。初期，商会的发起及成立主要是通过个体商人而非行业组织来推进，成员也以个体商人为主。由此可见，《商会简明章程》并非为某种类型的行业组织所设。不过，该章程对商会法律地位的确认，为同业团体法规的出台奠定了基础。从实际情形来看，各地商会多是新成立的跨行业商人团体，会馆、公所等行会仍多保留，在数量上也远超商会。以当时工商业最为发达的上海为例，行会几乎遍布钱业、典当、杂货、纸张、航运、肉类、建筑、茶叶、丝绸、米粮等所有专业化分工形成的行业⑤。依照上述章程，商会可能由这些团体联合组建，负责人也多由它们推举产生，但没有明确商会与这些团体的组织关系。换言之，这些与商会有着千丝万缕关系的同业团体，在《奏定商会简明章程》颁行后并未被纳入法律规范之中，仍以行规自治为主。这既不利于政府实现推进工商业发展的宏图，也不利于商会的组织发展。

专门针对同业团体的法规，是在社会经济环境不断变化、新兴行业不断涌现的形势下逐渐产生的。时人指出，在交通手段改进、市场规模扩大的情况下，“工商日益复杂”，会馆、公所等传统商人团体已难以应对，“非借国家工商行政之力为之保护，何敢望其有成”⑥。最初，政府并没有颁行规范这些同业团体的通行法规，而是公布了几部针对单一行业组织的规则。1906年3月，为了解决华船悬挂洋旗以避免各地关卡留难勒索的问题，商部奏请颁布《商船公会章程》。洋务运动后，华商航运业发展迅速，但“商船验收，到处留难，遇有诉讼，不能速为断结，办理不得其平，以致商情不通，诸多阻滞”，进而导致被外商所控制。鉴于此，商部希冀该业商人仿行商会组设公会，广泛吸纳华船入会，以求能使“华船与洋商同受保护”，达到“保护整顿中国航业”之目的⑦。1915年8月，北京政府财政部为强化对商办银行的管理，颁布《银行公会章程》，对银行组建公会的职责、条件及职员选任等予以规定⑧。1917年2月，农商部颁布《林业公会规则》，要求在乡村普设林业公会合力造林，以期“十年而后，次第成材，按年轮伐，利用无穷”⑨。这几部单一行业组织法规颁布后，多未真正实施，对该业组织及活动并未造成太大影响，但为综合性法规的出台积累了经验，提供了知识储备。

民国初年，在工商界的呼吁下，政府颁行《商会法》，明确赋予商会“法人社团”的地位。相比清末，该项法规赋予商会更加广泛的职能。更为重要的是，这项法规是经参政院讨论通过并由总统签发，更具权威性，法律地位也更高。但据现有资料来看，除了航运、银行等行业，政府没有颁布其他同业团体规章。前已述及，各业多组建有团体，尤其是新兴行业，组建团体的积极性更高。作为群体性力量，这些同业团体在社会生活中的影响日益显著，因此，难以由政府来逐一制订单行法规，急需制定一部类似于《商会法》的法律文件，对这些团体进行整体性规范。

值得指出的是，政府通过《规则》确立了将同业公会依附于商会进行管理的程序，不仅新设同业公会需要商会核准，同业联合会的组建也需商会核准。此外，同业公会还必须将办事成绩和费用决算“每年送由该处总商会或商会核明，报告地方长官备案”。如此一来，在同业公会的成立和管理中，尽管最终核准权在地方政府，但得先经商会认定和审查，这意味着商会掌控同业公会事前核准、事后干预的多重权力。相比《规则》以农商部令的形式颁发，由总统签署的《商会法》无疑是上位法。尽管两部法规均没有明确指出公会是商会的基层组织，但《规则》无疑是对商会上级组织地位的默许，并通过法律形式加以强化，“商会-公会”的商人团体组织体系也呼之欲出，这也是民初上海、天津等地商会在地方社会能扮演“登高一呼，众山响应”角色的重要原因。

《规则》共计8条，略显简单，但统一了同业团体的名称，设立的宗旨、程序、经费等事项，以及规范了公会与商会及政府的关系，因此，并非是对传统商人团体惯例、实践和商事习惯的简单归纳，也为后来同类法规的制定和完善提供了基本框架。当然，诸多条文表达模糊，容易引起误解，因此，甫经公布就争议不断，农商部不得不予以修正。

二、规则的修正

辛亥革命后，随着产业工人的与日俱增，其职业意识、合群观念也随之凸显，独立性倾向也日益明显。《规则》的颁行，为他们组建属于自己的团体提供了契机。这是因为《规则》的条文过于简化，对于同业公会成员及其发起人的资格缺少明晰、具体规定，仅仅是在第一条言及同业公会发起程序时笼统规定“凡从事工商业者，欲于同业中设立同业公会时，须由同一区域之同业者四分三以上决议订立规章”。据此，只要履行由同业议决规章然后报批的程序，所有工商同业者均可组织公会，这将社会地位较低的店员、雇工都包含其中，也为工人组织同业团体提供了法律依据。

首先是同业公会的会员资格如何认定。上海总商会认为“部定规则工商并举，然未必劳动苦力微细工人皆包括在内”。但“苏广成衣铺约集同业十数辈依据规则订立专章，请会核转。驯至服役西人之细崽、烹调西菜之厨司，更有银炉熔银之匠人各自组织公会要求代报，其类于此者尚多”，均是因为《规则》对公会成员的资格未有明确规定有关，认为这些“劳动苦力微细工人”显然不应享有组织同业公会的权利。其次，《规则》缺少对公会职员的要求，以至于“现在设立公会，竟有不工不商之徒，袭取现行法律，以博会长总董之名义”，以谋取“同盟罢工要挟加价”。总商会对此暗指农商部制定法律失误，“纵部定规则并未明加限制，然揆诸事理，商业已隐受其害”。第三，并非所有同业团体都应改组为公会。总商会指出，“以知识较高之上等商业而言，公所与公会实有区别”，并为难以理解“知识较高之上等商业”的官员们做了耐心细致的长篇解释。在总商会看来，同业公所有两种类型，一种应该改组同业公会，“如西北各省向有之某某业商会，系各该业之贸易机关，南省亦尝有之，或名之曰茶会。今既颁行商会法，不可与商会名称混合，此应改为公会者也”，前述京师地区的同业商会即属此种情况。与之相比，东南各省的一些公所则“主持行规，保护同业，通达官商之隔阂，联络中外之情谊，与仅事贸易之公会截然不同”，这类团体不应改组。上海总商会进一步将后者的作用与中外贸易相联系，认为此类公所原本“不必拘于一业、限于一区”，多位于通商口岸，并在内地有分所设置，以免中外贸易争持，“华洋中外联络贯彻颇收整齐划一之效，遇有事故，出面调解即可消弭于无影”。若强行改组，不但无助于发展工商业，反而破坏了已有秩序，导致“内地商人每多误会，自行分组，致使向来指臂相连之团体因此而破坏，久已习惯之成规因此而纷乱”，因此，“此等新组公会，无辅助之功效，有骈枝之隐患，利未一睹，害已丛生，实万不可改组者也”。

此外，《修正规则》第九条还规定，“原有关于工商业之团体，不论用公所行会或会馆等名称均得照旧办理。但其现行章程规例，应呈由地方主管官厅或地方最高行政长官转报农商部备案，嗣后修改时亦同”，不但可以“照旧办理”，就连章程也无须修改，只需报备即可。同时，《修正规则》特别规定“同一区域内之工商同业者设立公会，以一会为限”。行会时代，原则上一地一业也只有一家同业团体，但《修正规则》明确提出“一地一业一会”，这一排他性规定有助于巩固原有同业团体的法律地位，也强化了政府对同业公会和经济社会的管制。

不仅如此，《修正规则》还删除了同业组建联合会的条款，并赋予政府解散同业公会的权力。《修正规则》第七条规定，“工商同业公会如有违背法令、逾越权限或妨害公益时，地方主管官厅或最高行政长官得命解散并报农商部备案”。这种以法规的形式赋予政府解散商人团体的权力，不仅在《规则》中没有，也是《奏定商会简明章程》和《商会法》中所无。尽管这种规定为南京国民政府制定商人团体法规时所承继，但此时并未引起工商界的关注和重视。

引起工商界关注的是，《修正规则》强化了商会对公会的认定和审核的权力。这无疑进一步扩张了商会权限，固化了公会是商会基层组织的地位。换言之，公会若想备案成立，首先必须加入商会，这引起了其他工商社团的不满和抵制。

三、公会认定权的争夺与规则的“工商分野”

民初中国，处于一个权威缺失的多元化时代，新生政权羽翼未丰，难以有效确立统治。这种状态下，商会在工商界中扮演着介于传统型权威和法理型权威之间的角色，然而其权威地位并不稳固。《修正规则》延续倚重商会的策略，由商会代为行使政府管理同业公会的部分职能。在强化商会地位同时，也意味着矛盾下移，商会遂成为各种利害关系交汇的焦点。

呈文后在《申报》刊出，主要提出三个问题，均把矛头对准上海总商会。一是认为上海工商团体众多，商会在其中并无特殊之处，“在大部以为商会总商会为法定机关，而沪上一隅会所林立，其凡性质类于商会，向为国人所视为正当机关者比比皆是”，而法规仅将商会视为合法组织，并赋予其对其他组织的审核权，有失公正，使得各团体认为政府“对于一切正当之会所存在歧视之心”；二是认为上海总商会要求同业团体必须加入商会之后方能呈请立案，而入会费用太高，“有六十五两、一百两至三百两之殊，而请求介绍犹在其外”，使得工商同业“视立公会为畏途，于总商会暨商会有徒高其位置耳”；三是指责官方对于工商界的保护不够，不但没有尽力鼓励和扶持，反而设置各种苛刻烦琐的条件和手续，“致一切实业多被拘束于无形”。不仅如此，该呈文还认为《修正规则》不能起到保护和发展工商业的目的，吁请农商部将上海作为“特区域”处理，改变目前由商会代为审核的规定，“无论何项工商同业创立会所，但问其正当与否，不必绳以须总商会或商会查明规则”。由此可见，工商研究会无论是对于通过国家立法所确定的商会权威地位，还是对国家立法本身，都表现出一定程度的蔑视，并不完全认可官方权威的存在。

北京政府末期，《修正规则》有一次体例上的重大变更，即将同业公会工商合一的组织形式拆分为工艺、商业两类，并分别制订了《工艺同业公会规则》和《商业同业公会规则》。这是中国近代工商同业团体法律地位分离的最早尝试，也是公会法规的首次“工商分野”。1927年6月，张作霖在北京组建安国军政府，自任大元帅，并将农商部分立为农工部和实业部。11月，农工总长莫德惠上呈张作霖称，“我国贫弱之原实由于工业不振，而世界潮流所及，又多以劳动为优”，农工与实业两部的分立则充分体现政府“振兴工业、垂念劳动之至意”。秉持此意，农工部拟参照《修正规则》，“将商业事项分别剔除，重订专章”，“以期保护工业各团体，促进技艺之发展”。11月23日，《工艺同业公会规则》颁布，明确规定工艺类公会设立的范围，即“凡属机械及手工之工厂、作坊、局所等，操同一职业者”，均可以呈请设立。

不过，这两部法规因国民政府攻占北京，张作霖被迫撤退关外而没有施行。但“工商分野”的思路对后来商人团体的组织演进和法律规范等，还是产生了重要影响。1929年南京国民政府颁行的《工商同业公会法》虽仍采工商合流之主张，不分工商，但1938年被修改为《工业同业公会法》和《商业同业公会法》，并分别颁行。抗战胜利后，国民政府还颁行《工业会法》，工业会也从商会从独立出来，成为独立的“法人团体”，均受此影响。

四、小结

注释

①彭南生：《行会制度的近代命运》，北京：人民出版社，2003年，第72-76页；魏文享：《中间组织：近代工商同业公会研究》，武汉：华中师范大学出版社，2007年，第74-80页；樊卫国：《“共同体化”、“社会化”与“国家化”：论近代中国行业组织变迁之阶段性特征》，《中国经济史研究》2012年第2期；孙岩：《从习惯重述到法律规范：民国同业公会法的历史变迁》，《苏州大学学报》2016年第3期。

②邓绍辉：《晚清财政与中国近代化》，成都：四川人民出版社，1998年，第99页。

③《奏定商会简明章程》，《东方杂志》第1卷第1期，1904年。

④朱英：《辛亥革命时期新式商人社团研究》，武汉：华中师范大学出版社，2011年，第49-50页。

⑤潘君祥、王树明、叶远涛、陈正：《上海会馆公所分类统计名录》，《都会遗踪》2011年第2期。

⑥《述中国商人团体制度并评其优劣(续前号)》，《中华全国商会联合会会报》1917年第4号，第4页。

⑦《商部奏筹办商船公会酌拟章程折》，《东方杂志》第3卷第5期，1906年。

⑧《银行公会章程》，《政府公报》第1189号，1915年8月29日，第43页。

⑨《农商总长谷钟秀呈大总统规定林业公会办法缮具章程呈请核示文》，《政府公报》第387号，1917年2月7日，第16页。

⑩《商部劝办商会谕贴》(1904年1月)，胡光明等主编：《天津商会档案汇编(1903-1911)》上册，天津：天津人民出版社，1989年，第28页。

责任编辑 梅莉

The Enactment and Amendment ofTheTradeAssociationofIndustryandCommerceRulesduring the Early Republic China

Zheng Chenglin Dong Zhipeng

(Institute of Modern Chinese History, Central China Normal University，Wuhan 430079)

During the early Republic China, the government issuedTheTradeAssociationofIndustryandCommerceRulesbesidesTheChamberofCommerceLawto guide and standardize the development of the business community. However, the government had to amend the rules because there were a lot of controversies on guild sponsor qualification and guild name, etc. In addition, the industrial and commercial circles fell into conflicts competing for the right of the Association, and the government then divided the rules into two parts as industrial rules and commercial rules for the development of the industry. The government endowed business management power to merchant groups through laws and regulations, at the same time, enriching the ways of intervening the economic society. The merchant groups gained relatively independent right of economic society management with legal authorization, which constitutes an important aspect of social governance in modern China.

the early Republic China;TheTradeAssociationofIndustryandCommerceRules; the chamber of commerce; the trade association

2016-10-06

教育部高校人文社会科学重点研究基地重大项目“近代闽粤地区商会资料整理与研究”(16JJD770022)