从传统到现代：地方水资源治理中政府与民众关系研究

崔 晶

(中央财经大学 政府管理学院， 北京 100081)

从传统到现代：地方水资源治理中政府与民众关系研究

崔 晶

(中央财经大学 政府管理学院， 北京 100081)

政府与民众在地方水资源治理中形成的互动关系是中国社会建构的重要组成部分，也可以成为理解政府治理变迁的关键切入点。明清以来，中国地方社会围绕“治水”形成了政府督导下的以地方社会为主的“官督民办”模式，而现代的“河长制”则是在政府主导下的“官督官办+民办”的模式。虽然现代的“河长制”延续了地方水资源治理的传统并进行了适应现今体制的调适，而在治水的激励方面，“环保一票否决”指标也冲淡和平衡了以往的激励机制，并且现代的地方治水通过地方行政首长负责制，在一定程度上实现了政府部门之间的协同。但“河长制”下的民众对于水污染治理的参与、地方政府各部门的协作，以及地方政府与地方政府之间的协作都是在纵向行政发包制的拉动下实现的，缺乏相对主动的参与意识。因而，如何吸纳传统治水中地方社会主动参与的要素，推动地方政府与当地精英、污染企业和民众的协作治理是当前亟待解决的问题。

传统； 现代； 地方水资源治理； 政府与民众； 河长制

一、问题的提出

水资源治理一直是中国国家治理的核心议题之一。从大约2500年前黄河最早修筑的水坝开始，到大运河对中国中部和北部地区水文状况所造成的改变，再到过去60多年来中国在主要河流上修建的8万多个水坝，中国一直在根据各种“治水”思想而进行着努力。①近年来，随着中国环境退化和生物多样性保护等环境问题的凸显，与水域污染相关的民众抗争活动也日益加剧，而地方政府如何在环境和资源保护中处理自身与企业和民众的关系就成为当今水资源治理的重要内容。2016年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，在全国推行各级党政主要领导负责制的河流湖泊管理制度，这使得地方水资源治理问题又一次成为学界关注的焦点。

传统中国的国家治理在很大程度上是围绕“水”来进行的。在世界历史上，没有任何一个国家像中国一样能够将自己的水利系统整合成一个如此庞大的内河航运体系，进而在这样长的时间里促进对生态资源的开发利用。②因此，魏特夫提出传统中国是一个“治水社会”。由于需要大规模地修建水利工程和有效地管理这些工程，专制权力的存在就不可或缺。由此，东方社会的形成、发展与治水是密不可分的。③当然，很多国外学者对此也提出了不同的观点，认为水利环境的不同会改变人们的相处方式，而那些公众选举水利管理者的制度有时会强化社会联系，形成自下而上的“原始的民主机制”。④在流域管理中，存在着不同层次的自愿组成的水利组织，他们与集镇、乡绅等共同组成的文化网络使得国家政权与地方社会融为一体。⑤不少日本学者围绕传统中国的治水、河工、漕运，及其与社会经济的关系，提出中国在治水过程中形成了由水利组织、村落和国家组成的“水利共同体”。⑥国内学者则在吸纳国外研究成果的基础上，深入研究我国不同区域水利管理模式的差异性，以及以水利为中心延伸出来的区域性社会关系体系，提出对于中国水资源治理的认识应从“治水社会”走向“水利社会”。在水资源管理中，国家权力的介入方式、水权的取得与界定、集体内部的自律性、公权力的存在形式等是最重要的问题点。⑦在此基础上，亦有学者认为无论唐、宋时期，抑或元、明、清时期，中央政府对地方水资源治理的介入是十分有限的，地方政府在经费筹措、工程管理等方面大都依靠地方士绅和民间组织的力量。⑧因而，对于广阔中国具有多样性的地方水资源治理而言，地方士绅、民众和民间组织在历史中始终扮演着重要的角色。

从横向上看，水利社会关系是中国地方社会得以形成的基础，通过治水这一角度可以透视出中国的基层社会结构和政府与民众的互动关系。而从纵向上看，中国几千年的政治传统具有巨大的连续性，⑨在这个连续的发展轴上，政府的治理方式等被保存或“遗传”了下来，这为近代以来中国的创新性变革和发展提供了基础。因而，通过探讨地方水资源治理中政府与民众互动的传统，来解析当代政府与民众关系就成为探讨当前政府治理转型的一个重要切入点。所谓“历史中所有是既往的社会，社会上所有则是现前的历史，此两者本应联系合一来看。”⑩

传统中国地方治水主要集中在河道和湖泊的疏浚、防洪、灌溉、治污等方面。随着我国工业化和城镇化的发展，现代社会的治水除了防洪、灌溉等方面外，还更加关注水污染的治理。因此，本文以地方水资源治理中政府与民众关系为核心，通过清代南京城的河道治理和当代无锡推行的“河长制”两个案例的分析，尝试回答以下三个问题：传统中国社会是如何围绕“治水”而形成地方政府与民众的互动关系？从传统到现代的地方水资源治理中，地方政府与民众的互动关系发生了怎样的变化？在现代水资源治理中，又如何吸纳传统治水中地方社会主动参与的要素，推动地方政府与当地精英、污染企业和民众的协作治理？

二、明清以来地方水资源治理中的地方政府与民众

(一)“劝捐兴挑”与“官督民办”

(二)“议叙”奖励与授予匾额

三、现代地方水资源治理中的政府与民众：作为一种新治水模式的“河长制”

2007年5月28日，无锡段太湖蓝藻大面积暴发，这直接导致太湖水源水质恶化，并进而演化为一场“太湖水危机”事件。面对危机，无锡市出台了《无锡市河(湖、库、荡、氿)断面水质控制目标及考核办法(试行)》来解决市内水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等问题。在这一过程中，该市逐渐探索出了一种新的治水模式：河长制。

(一)党政首长负责制

(二)监督考核与奖惩

由于“河长”并不是目前行政序列中的官职，因此河长制强调对各级“河长”这一“虚职”的监督考核和责任追究落到实处。无锡市委、市政府于2007年12月5日印发了《关于对市委、市政府重大决策部署执行不力实行“一票否决”的意见》，文件明文规定:“对环境污染治理不力，没有完成节能减排目标任务，贯彻市委、市政府太湖治理一系列重大决策部署行动不迅速、措施不扎实、效果不明显的”，对责任人实施“一票否决”。这样，河流断面的水质检测数据、领导干部自然资源资产离任审计结果等就作为关键指标纳入到各政府层级党政领导干部综合考核评价体系之中，实行生态环境损害责任终身追究制。在监督考核中，政府内部由县级及以上河长负责对相应下一级河长进行考核，在政府外部，通过媒体向社会公布河长名单，在河湖岸边竖立河长公示牌，聘请社会监督员等方式对河湖管理的效果进行社会评价和监督。

2008年，在无锡“河长制”推行一年后，江苏省政府决定在全省推行河湖管理的“河长制”。之后，云南、河南、河北、天津等地陆续借鉴推行。2016年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，在全国推行各级党政主要领导负责制的河流湖泊管理制度，标志着“河长制”在全国的广泛推行。

四、从传统到现代：地方水资源治理中政府与民众关系的延续与转变

(一)行政内、外部发包体制的延续

(二)自上而下和自下而上双向构建传统的延续与转变

(三)约束与激励机制的再平衡

(四)现代治水的新情况：强势行政发包拉动横向部门协同和跨域地方政府协作

传统中国的治水更多依靠地方社会的力量来治理辖区内的河湖疏浚，跨行政区的治水也通过地方士绅的协调和民间的约定来解决，政府部门机构和跨域地方政府政府间的协作问题不明显。建国后，由于国家权力的强力介入，政府成为治水的主体，也成为治水矛盾的焦点。近年来，治水过程中出现的政府部门间不协同的“九龙治水”现象和政府部门间不协作的“环保不下河，水利不上岸”的状况都比较突出。“河长制”的核心是各级主要党政首长的负责制，这种强势的一把手负责制虽然是一种纵向的行政发包制，但在中国当前的行政体制下却带来了意想不到的横向效果，即一个区域内部各个部门之间在治水问题上实现了协同。“河长制”通过对地方行政首长的施压，让领导包推进、地区包总量、部门包责任，使得地方一把手把所有的职能部门统合和调动起来，推动环保、水务、工商等部门合作来共同治理水污染，有效提升了治水的效果。

五、结语

首先，从明清的河湖治理到今天的“河长制”体现了治水的行政发包体制及其延伸和拓展。在传统的地方治水活动中，地方政府把水利事务外包给了地方的绅商，现代的“河长制”则除了进一步强化自上而下的内部行政发包之外，把治水事务外包给了社区和村庄等自治组织，吸纳他们成为“行政的末梢”。从而，行政发包制得到了向下延伸和向外的拓展。其次，传统和现代的河湖治理都形成了一个“自上而下”和“自下而上”的双向构建过程。传统中国的治水包含了自上而下国家权力的渗透和自下而上绅商的调和这两重建构。今天的治水体制则是国家主导和各级行政领导人强力推动下的地方社会被动参与的“官督官办+民办”过程。民众的环保参与并非自主性的行为而是被行政领导治理河湖污染的行动激励和带动起来的参与行为。另外，传统社会的治水和改革开放后相当长一段时间的治水是激励大于约束的，但“河长制”环保指标的“一票否决”改变了这一状况，使得环保的约束与惩戒机制冲淡或者平衡了经济增长指标片面激励的效应。此外，“河长制”的推行，通过地方行政首长负责制打破了“部门制”，在一定程度上实现了治理水污染各个政府部门之间的协同，也在某种程度上化解了跨域治理的困境，实现了跨越地方政府之间在水污染治理方面的协作。

注释

①②马立博：《中国环境史：从史前到现代》，关永强、高丽洁译，北京：中国人民大学出版社，2015年，第46页，第444页。

③魏特夫：《东方专制主义：对于集权力量的比较研究》，徐式谷译，北京：中国社会科学出版社，1989年。

④伊懋可：《大象的退却：一部中国环境史》，梅雪芹、毛利霞、王玉山译，南京：江苏人民出版社，2014年，第128-129页。

⑤杜赞奇：《文化、权力与国家：1900-1942年的华北农村》，王福明译，南京：江苏人民出版社，2003年，第53页。

⑥森田明：《清代水利社会史研究》，郑樑生译，台湾“国立”编译馆，1996年，序第5-6页。斯波信义：《宋代江南经济史研究》，方健、何忠礼译，南京：江苏人民出版社，2012年。

⑦王铭铭：《“水利社会”的类型》，《读书》2004年第11期。行龙：《从“治水社会”到“水利社会”》，《读书》2005年第8期。钱杭：《库域型水利社会研究-萧山湘湖水利集团的兴与衰》，上海：上海人民出版社，2009年，第2-4页。

⑧比如在钱塘江海塘工程中，明清以来直至民国，除了乾隆一朝国家财力充足而强力介入水利工程外，其他时期无论从经费来源，还是组织结构上来看，主要是依靠民间力量来进行治理。参见和卫国：《治水政治：清代国家与钱塘江海塘工程研究》，北京：中国社会科学出版社，第39页，第263-266页。另可参考森田明：《清代水利与区域社会》，雷国山译，济南：山东画报出版社，2008年。

⑨阎步克：《一般与个别：论中外历史的会通》，《文史哲》2015年第1期。

⑩钱穆：《中国历史研究法》(三版)，北京：生活·读书·新知三联书店，2013年，第50页。

责任编辑 王敬尧

From Tradition to Modernity： Study on the Relationship between Local Governments and the Public in the Process of Local Water Resource Governance

Cui Jing

(School of Government， Central University of Finance and Economics， Beijing 100081)

The relationship between local governments and the public in the process of local water resource governance is an important component of social construction of China. Local governments mainly depend on local gentries to implement and manage water affairs since the Ming and Qing Dynasty. Today，the government plays the main role in regulating watercourses. The internal and outsourcing administrative subcontracting and the twofold configurations including the top-down and bottom-up approaches are preserved or inherited in today’s water resource management， for example， river chief system. But the public participation， the collaboration of government departments and the collaboration of local governments in river chief system are achieved by the administrative subcontracting. Thus， it is an important issue to promote the active collaboration of local governments， enterprises and the public in local water resource governance.

tradition； modernity； local water resource governance； governments and the public； river chief system

2016-11-22

国家社会科学基金重大项目“基于总量与强度双控的水资源治理转型与市场化机制研究”(15ZDC033)；北京市社会科学基金一般项目“区域协同视角下的京津冀都市圈地方政府大气污染协作治理研究”(14JGB079)