残疾人高考的合理便利原则研究*

梅运彬 王珊珊

残疾人高考的合理便利原则研究*

梅运彬 王珊珊

合理便利是联合国《残疾人权利公约》的核心概念之一，具有反歧视和保障残疾人权利的双重价值。在中国，只有教育部与中国残疾人联合会联合发布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》明确提出要为残疾考生提供合理便利。具体而言，合理便利原则在残疾人参加普通高考中的应用历经破冰、实践和发展三个阶段，但如今依然面临着诸如概念晦涩难懂、实践障碍较多、形式平等与实质平等难以界定、技术保障水平较低等问题。

合理便利 ;残疾人; 普通高考

合理便利（reasonable accommodation）是新兴的法学概念，起源于20世纪六七十年代，最早在美国的《民权法》中得以明确规定，是基于反就业歧视的法律实践，后来扩展到教育、医疗、居住、交通等其他领域，并逐渐为其他国家所接受。2006年，联合国《残疾人权利公约》（下文简称《公约》)首次引入合理便利，把它从国内法延伸到国际法层面，并置于极其重要的地位。可以说，《公约》的制定过程就是合理便利这一概念逐渐清晰、明确的过程。中国作为《公约》的第一批签署国，积极推动了《公约》的起草和通过。2012年联合国残疾人权利委员会在对中国《首次履约报告》提出的《结论性意见》（Concluding Observations）中明确建议中国“在法律中加入对合理便利的定义”[1]，但是，在我国现行的法律法规中，只有教育部与中国残疾人联合会在2015年联合发布的《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》明确提出了合理便利的概念，合理便利及其在法律中的应用尚未引起重视。目前，作为中国唯一的有关合理便利的法律实践，残疾人高考遇到诸多困难。本文对合理便利原则在残疾人普通高考中的应用进行梳理，对其经验教训进行总结与反思，以期更好地促进合理便利在残疾人参加普通高考中的应用以及在其他社会领域中的立法。

作者单位：武汉理工大学马克思主义学院 湖北武汉 430070

1.合理便利的概念及其价值

1.1 合理便利的概念

2006年，联合国《残疾人权利公约》第2条对合理便利作出了明确的定义，即“根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由”。2012年，联合国残疾人权利委员会在对中国《首次履约报告》的回复中进一步补充道，“合理便利是指在提供无障碍设施的基础上根据个案具体需要进行必要和适当的修改和调整”，并建议中国“应确保在法律中明确承认，拒绝提供合理便利构成基于残疾的歧视”。虽然合理便利的定义清晰简短，但其深刻内涵却不易把握。曲相霏考察了合理便利的来源、考量基准及保障手段，黄裔解析了合理便利的概念，安娜·劳森则以社会心理损失或有此状况者为特定案例，指出“合理便利确保残障者以有意义的方式获得权利”[2]。另外，还有数篇残疾人就业合理便利的相关文章等。在此基础上，本文通过宏观分析和微观解构，力图进一步厘清合理便利的内涵及外延，使读者对合理便利有较为全面的感知。

1.1.1 从宏观层面来讲，《公约》中所规定的合理便利有其全面性与广泛性。宏观上的合理便利包含两个方面，即权利与义务。首先，从权利角度来讲，残疾人是“获得合理便利”的权利主体，但是获得合理便利的主体却并不仅仅限于残疾人，任何与残疾人相联系的机构或个人都有可能成为权利主体。易言之，“禁止基于残疾的歧视”所指的对象“除了残疾人以外还包括与残疾人有联系的人或组织，如残疾人的配偶、残疾人的亲属、残疾人的照料者、残疾人的同事、残疾人的工作单位、残疾人的供养和托养机构、残疾人组织等”[3]，这与《公约》中合理便利的定义是相一致的。其次，从义务角度来讲，《公约》所规定的义务主体要比各国国内法所规定的更为宽泛，“提供合理便利”的义务主体，即与享受合理便利的权利主体相关的另一方。在《公约》之前，各国也都有合理便利的立法和实践，但都对合理便利的应用做了不同程度的限制。如美国的《残疾人法案》指出，只有当雇员人数达到15人或在某些特殊情况下达到25人时，才提供相应的合理便利。但是《公约》则不然，《公约》所规定的义务主体极其广泛，任何可能与残疾人产生联系的组织或个人都可成为合理便利的义务主体，并承担提供相应合理便利的义务。

1.1.2 在微观层面，本文通过解构的方式对合理便利进行了解读，并对其要点进行阐释。第一，合理便利的提供以权利主体的具体需要为前提。它要求义务主体根据权利主体的具体需求，提供区别对待，并且合理便利的提供以个人为基础，即便只有一个人，也可以提出合理便利的诉求，同时，合理便利并不意味着提供相同的便利，统一标准的相同对待甚至有可能会造成更大的不平等，例如对不同程度的视力残疾人提供相同的辅具。第二，“不造成过度或不当负担”是对合理便利中“合理”的一个注解，无论什么便利，当且仅当它是合理的时候，义务主体才负有提供相关便利的义务。在大多数情况下，衡量是否“过度”或“不当”是从经济角度来进行分析的，如成本收益分析法，但是合理便利的考量标准绝不应当仅仅只是经济分析。根据美国的《残疾人法案》，对义务主体来说，如果设定的标准是与工作相关和必要的，并且是残疾人无法通过合理便利来达到的，那么该标准可以作为对抗歧视指控的辩护。第三，合理便利的核心要素是为残疾人提供便利，即“进行必要和适当的修改和调整”。这种便利是极其广泛的，既包括为残疾人提供物质方面的便利，如为残疾人提供必要的辅具，也包括提供非物质性便利，如对相应的政策、标准、法规等进行修改。另外，提供合理便利的范围既包括学校、医院、工厂等常规场所，还包括诸如监狱、拘留地等特殊场所[4]。可见，合理便利渗透于社会生活各个领域及环节。第四，合理便利的目的是“确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由”。通过立法，为残疾人提供更好的服务，使其与正常人一样享受平等的权利，并按照自身意愿参与社会生活，这才是合理便利的要义及价值所在。第五，为了更好地实现上述目的，合理便利要求义务主体提供积极、具体的义务。如无障碍设施本身已是为残疾人提供的便利，而合理便利则要求在其基础上“根据个案具体需要”继续“进行必要和适当的修改和调整”。同时，在传统意义上，相应的义务主体只需要不进一步加深或固化已然存在的不平等，而合理便利则明确指出未提供相关合理便利，便构成“基于残疾的歧视”。

综上所述，合理便利具有广泛性与全面性，需要以个案为基础并提供积极义务，因此，对合理便利的判断要以个性化需求为导向，坚持比例原则，并通过多种方式衡量其合理性。

1.2 合理便利的价值

《公约》是以平等和反歧视为基本原则的国际核心人权公约，作为《公约》的核心概念之一，合理便利已被证明是一项有效的反歧视工具，并对促进中国残疾人的权利保障具有积极的示范作用。

随着社会的发展，歧视不断以新的形态出现在公众面前，而传统的反歧视理论与实践已难以为继，合理便利这一概念为反歧视议题提供了新的视角，各国的立法与司法实践也都证明了合理便利是一项有效的反歧视工具。美国的《残疾人法案》详细规定了义务主体所应提供的合理便利的义务，不仅极大促进了本国残疾人权利的保护，也为其他各国以及联合国确定合理便利的概念提供了范式和模板。加拿大的梅奥瑞一案同样促进了合理便利的发展。该案原告托尼·梅奥瑞是一名女性森林消防员，她认为，政府新通过的体能测试标准是按照男子的体能标准设计的，因而对女性构成了“不利影响歧视”。加拿大联邦最高法院受理了该案并采纳了这一说法，同时以此案为基础，提出了“梅奥瑞标准”，即雇主必须证明，录用标准是合理必要的，并在不造成过度困难的情况下提供合理便利，这对消除就业领域的歧视做出了巨大贡献，并促进了合理便利理论在其他领域的发展。中国作为《公约》的缔约国之一，如果将合理便利的概念引入到基本法律，那么对各个领域的残疾人在各个方面的权利保障都会有极大的推动作用，但也会给整个社会带来巨大的挑战。因此，若未来我国将合理便利这一概念写入法律或纳入政策体系，应审慎思考和讨论可能的争议，并依据本国的社会和文化背景对其进行本土化研究，尽可能提出最适应本国需要的合理便利的发展模式。

合理便利是一个不断发展的新兴概念，以上粗浅的分析并不能完全阐释其深意，但可以使读者对合理便利的概念和价值有一个大致的了解。

2.合理便利在残疾人参加普通高考中的应用

目前，在《公约》的立法保障下以及从各国的实践效果来看，合理便利已经被证明具有反歧视和保障残疾人人权的双重价值，因此，对中国唯一的合理便利的法律实践进行历史考察既有理论意义又有现实意义，具体而言，合理便利在残疾人参加普通高考中的应用历经破冰、实践和发展三个阶段。

2.1 破冰

2008年，新修订的《残疾人保障法》第五十四条规定：“国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助。”这是我国正式法律中第一次明确提出要为残疾考生提供相关便利，虽然这项规定没有提出合理便利的概念，且范围狭窄，只针对盲人考生，但它客观上已经具备了合理便利的部分含义，并为后续政策的出台提供了参考。

2013年河南省盲人李金生开始申请参加普通高考的权利，2014年李金生“破冰”普通高考，这一年也被称为“盲人高考元年”。虽然实施方案和命题方式都做了调整，并且配备了盲人专用文具，但是李金生的高考“破冰”之路却并不顺利。由于李金生是半路学盲文，后来又用录音机、电脑等工具替代了盲文，因此他对盲文并不熟悉，考语文时，他用2小时35分钟才摸完考试注意事项，第一道题还没摸完时间就到了，因此交了白卷。而对于数学他只认识1到10等10个阿拉伯数字，其他盲文如公式、符号等都不认识，因此也交了白卷。据李金生描述：“第一天连交了两张白卷，我压力大，也担心自己考零分会为盲人普通高考带来负面影响，第二天文综、英语也顾不上看题了，直接蒙答案。”[5]因此，李金生的高考总成绩是58分，其中语文0分，数学0分，外语8分，综合50分，并未体现出他的真实水平，可见政策虽已出台，但实践中的相关细则还有待进一步改进和完善。

2.2 实践

2015年4月21日，教育部、中残联共同发布了一项重要并且特别的文件——《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定（暂行）》（下文简称《规定》），这“是我国第一次从国家层面对残疾人参加普通高考而专门制定的管理规定”[6]，也是我国第一个及唯一一个明确提出合理便利的行政法规，对于进一步保障残疾考生的合法权益，提高合理便利的服务质量和水平，具有重要作用。

《规定》不仅明确了各级教育考试机构的职责，详细列举了为残疾考生提供的相关合理便利，还对申请合理便利的程序、具体考务操作要点以及为提供合理便利需要配备的工作人员及其职责等做了具体说明。从2015年高考开始，各地各级教育考试机构要为残疾考生参加高考提供的合理便利包括提供现行盲文试卷，提供大字号试卷，优先进入考点、考场，配备专门的工作人员予以协助；在考点、考场设置文字指示标识、交流板，允许听力残疾考生携带助听器、人工耳蜗等助听辅听设备，允许行动不便的考生使用轮椅、拐杖以及有特殊需要的考生可自带特殊桌椅参加考试等。2015年全国有8508名残疾考生被普通高校录取[7]，享受到了该项《规定》所带来的便利，且其中不乏高分者：如吉林省敦化市的李斯雯，虽然高位截瘫，但最终以658分的总成绩被北京师范大学录取；湖北崇阳的“轮椅状元”杨敖，总分646，被华中科技大学录取；四川攀枝花的“无臂少年”彭超，在语文获得30%的延时便利下，取得603分的成绩，被四川大学录取。

2.3 发展

《规定》颁布以后，部分省市也根据各自的实际情况，发布了相关的行政法规，如山东省于2016年3月颁布了《山东省残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试申请合理便利实施办法(暂行)》，此项规定细化了教育部与中残联联合发布的《规定》，对市级招生考试机构的工作职责做了说明，提供了《残疾人报考2016年普通高等学校招生全国统一考试合理便利申请表》以及《残疾考生残疾情况确认表》等，并于2016年高考开始实施。

辽宁阜新也作出了相关规定，即残疾考生可于2016年3月1日至10日提出申请，招生考试机构在保证考试安全和考场秩序的前提下，根据残疾考生的残疾情况和需要以及实际情况，可以提供13种必要条件和合理便利中的一种或几种。

另外，2016年1月份，广东惠州的7名残疾高考考生正式申请合理便利，并参加了市教育局和市残联统一组织的残疾考生考前体检，以评估其在普通高考中是否能获得这些合理便利。这些考生有的是听力残疾，需要佩戴助听器以及申请免考英语听力；有的是肢体残疾，需要携带特殊桌椅、延长考试时间等。经过严格体检，惠州市第一人民医院专家最终同意这7名考生的合理便利。2017年，教育部、中国残联出台《残疾人参加普通高等学校招生全国统一考试管理规定》，正式实施十三项合理便利，为残疾考生提供方便，有5626名残疾高考生申请了相关合理便利。[8]

3.总结与反思

从国内法到国际法，在大量的立法及实践经验积累下，合理便利的概念得到不断的充实和完善，其中，“合理”是对“便利”的限定，而便利的提供则需要社会主体尽积极义务，并具有广泛性与全面性。合理便利体现在教育层面，则是指国家应当为残疾学生提供合理便利，以保障其享有与他人平等的受教育权。但是到目前为止，我国还没有专门的残疾人教育法，并且在《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国残疾人保障法》等相关的法律法规中，多是原则性的呼吁，缺乏可操作性的细则。2015年，教育部与中国残联联合发布的《规定》开启了合理便利的践行之路，该《规定》使用合理便利达15次之多，这在我国现有的法律法规体系中非常少见，而且这对于合理便利在其他领域的立法具有示范效应和积极影响。只是这项规定只涉及普通高等学校招生全国统一考试这一项内容，范围较为狭窄，难以从根本上保障残疾人平等受教育的权利。因此，通过以上总结，我们可以从以下几个方面进行反思。

3.1 加强立法等级和理论研究

虽然合理便利规定的权利与义务较为清晰，但是切实落实提供合理便利的任务依然任重而道远。首先，合理便利几乎涉及社会生活的方方面面，并渗透于各个领域和环节，只有基本法律才能承担起规定合理便利的任务，因此，合理便利的实施需加强立法研究，尤其是更高层次的保障法。同时，建立健全多部门协调联动的推进机制，更好地落实合理便利诸项政策。其次，从权利主体的角度来讲，合理便利是保障残疾人权利的重要手段，也是消除歧视和保护人权的新的思维方法和理论工具。但是，从义务主体的角度来讲，提供合理便利涉及个人的经济自由与财产权，如果“拒绝提供合理便利构成基于残疾的歧视”，那么这些公民的基本权利如何在合理便利概念下得到保护则有待商榷。

3.2 加强政策纵向延伸

合理便利的政策发展相对缓慢，残疾人高考的合理便利政策仅仅是撕开了一角。我国现有残疾人8500万人，占中国人口的6.34%,其中70%分布在农村，收入水平较低，居住环境较差，就业范围狭窄。在残疾人中，仅94万人接受过高等教育（大专及以上），大多数仅为小学或初中的教育程度，文盲率高达43.29%。但是，目前在中国，残疾人只有在参加普通高考时才可以申请相关合理便利，而其他诸如适龄残疾儿童对于义务教育的需求，残疾人对于医疗服务、康复训练和辅助器具的需求等，尚缺乏合理便利政策的保障。因此，为残疾人赋权增能，应加强合理便利政策的纵向延伸。

3.3 加强个案援助和实证研究

合理便利在实践过程中存在诸多障碍。一方面，合理便利的提供缺乏标准一致的规范。合理便利具有个性化特征，并且因人、因地、因事而异，这意味着即便是一个人，也可以提出合理便利的诉求，并要求义务主体提供相应的合理便利，但是这种个性化的特征使其在实践中难以形成统一的标准，以至于在判断是否应当提供合理便利时会产生主观性和随意性，限制其解释力。另一方面，在对合理便利中的合理性进行衡量时，主要以经济分析为基础进行成本收益分析，这需要充分考虑义务主体所承担的经济代价，并坚持比例原则进行测算，测算的内容包括所需人力、物力等成本，各项成本的来源，以及各级财政如何分级分担等细节问题，这使得提供合理便利的过程变得烦琐与复杂，也会造成社会资源的浪费。基于此，合理便利实践中，应加强个案援助，并对享受合理便利政策的个体进行实证研究，形成政策反馈，并在实证基础之上进行成本测算与立法倡导。

3.4 为残疾学生提供更优质的教育资源

在现有的应试教育体制下，即使提供合理便利，残疾人参与高考也只会沦为形式平等，难以得到实质平等。美国的《残疾人教育法》（the Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）要求为每一个残疾儿童制定个性化的教育方案，另有《每一个学生成功法案》（Every Student Succeeds Act），为弱势群体——适龄残疾儿童的受教育权提供保障。但是在中国，并没有专门的残疾人教育法案，残疾人受教育程度普遍偏低，并且残疾儿童所能享受到的教育资源十分有限，因此，虽然《规定》提出要为残疾人参加普通高考提供合理便利，但是它只对高考这一项内容作了规定，并不能从根本上保障残疾人的受教育权，而在应试教育体制下，这种平等很容易沦为形式平等。社会资源的倾斜是残疾人权利得以实现的保障，在为普通高考提供合理便利的同时，更需深入思考如何使残疾考生能够在考前获得更优质的教育资源。

3.5 完善合理便利的种类及技术水平

虽然《规定》从考试管理的角度对残疾人考生所需要的合理便利服务做出了特殊规定，“但由于历史、经济、社会、政策、系统配套和技术手段等方方面面的原因，目前所能提供的必要条件和合理便利中还不能完全满足残疾人的需求”。[6]比如，在2015年高考中，李金生申请电子试卷被拒，只能以自己并不熟悉的盲文作答。因此，在完善相关法律法规的同时，教育部门与残疾人工作主管部门也应该关注技术手段的发展情况，不断地研究、提升和完善合理便利的种类及技术水平。

结语

近年来，关于合理便利的立法与实践多是在发达国家开展，其价值也得到了国际层面的广泛认可，中国作为对《公约》负有保障义务的缔约国，同时也是世界上最大的发展中国家，理应引入合理便利概念，用以更好地保障残疾人权利。但是在对合理便利进行立法的过程中，需要综合考虑我国的社会、文化、经济等多个方面的因素，不能与之相割裂。同时，要对合理便利的本土适应性进行衡量，发展出有中国特色的合理便利保障模式。2015年，教育部与中残联联合发布的《规定》可以说对合理便利在中国的发展做出了巨大的贡献，2017年的正式颁布更进一步推动了合理便利的发展，对促进合理便利在其他领域的立法有积极影响。由于合理便利的特殊性，在残疾人高考的实践中，应加强个案援助，并对享受高考合理便利政策而入学的考生进行实证研究与个案访谈，在此基础之上进行政策反馈与立法倡导，这也是下一步的研究方向。

[1]曲相霏.“合理便利”概念的起源和发展.人权,2015,6:123—141.

[2]安娜·劳森（著）.李敬，白荣梅（译）.社会心理损伤或有此状况者的合理便利与残障公约.残疾人研究,2015,4:53—59.

[3]信春鹰.中华人民共和国残疾人保障法释义.北京：法律出版社,2008,15.

[4]曲相霏.残疾人权利公约中的合理便利——考量基准与保障手段.政法论坛，2016，3:3—18.

[5]山东商报.盲人探路高考：看不见的权利.http://news.sina.com.cn/o/2014-06-30/150030444743.shtml,新浪网，2017年6月16日.

[6]教育部.为残疾人参加高考提供合理便利服务.http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s5987/201505/187343.html,中华人民共和国教育部，2017年6月16日.

[7]中残联.2015年中国残疾人事业发展统计公报[残 联 发（2016）14号 ].http://www.cdpf.org.cn/zcwj/zxwj/201604/t20160401_548009.shtml，残疾人联合会，2017年6月16日.

[8]中残联.5626名残疾考生申请高考合理便利.http://www.cdpf.org.cn/ywzz/jyjyb/jy_254/gzdt_255/201706/t20170612_596653.shtml，中国残疾人联合会，2017年6月16日.

A Study on the Principle of Reasonable Accommodation for the College Entrance Examination of Persons with disabilities

Mei Yun-bin, Wang Shan-shan

Reasonable accommodation is one of the core concepts of the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities and has dual values of anti-discrimination and the protection of the rights of persons with disabilities.In China, only the "disabled people to participate in the general institutions of higher education enrollment national unified examination management regulations (temporary)" which issued by Ministry of Education and the China Disabled Persons' Federation jointly, clearly proposed for the disabled candidates to provide reasonable accommodation.In particular, the application of the principle of "reasonable accommodation " to the participation of persons with disabilities in the general college entrance examination has gone through three stages of icebreaking, practice and development, but still faces difficulties such as understanding and practice of the concept, definition of formal equality and substantive equality, and low level of technical support.

Reasonable accommodation; The disabled; General college entrance examination

C913.69

A

2095-0810(2017)27-0057-06

湖北省教育科学规划2016年度重点课题“残疾人参加普通高考的合理便利及其实践研究”（2016GA011）

梅运彬 副教授 博士;研究方向：残疾人事业研究