全面深化安全生产领域改革发展

常纪文

《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》）在中央全面深化改革领导小组审议通过后，由中共中央、国务院联合发文发布，从规格上看，它是改革领域效力层次最高的政策性文件。之所以有这么高的层次，首先是由于安全生产问题的重要性，因为安全生产人命关天。其次是因为改革措施的关键性。现在的很多安全生产领域改革，到了深水期，涉及关键环节、关键领域、关键体制、关键制度、关键机制的改革。再次是改革层次的顶层性，这些重大改革措施，必须在顶层设计的层面统筹解决，譬如说煤矿安全监察和非煤矿山安全监管体制的融合问题，就需要中央决策；再如安全生产保险制度的改革，涉及《安全生产法》的修改，因此也必须由中央作出建议。纵观全文，《意见》亮点纷呈，在以下幾个方面尤其如此。

理念和目标

（一）理念先进，实施安全发展战略

首先，《意见》在大格局之中部署安全生产领域的改革发展，如提出进一步增强“四个意识”，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持安全发展。其次，提出实施安全发展战略。《安全生产法》在2014年修改的时候，草案中曾经有“实施安全发展战略”几个字，后来因为当时还没有制定安全发展战略，所以就把“战略”两个字拿掉了，只是把“坚持安全发展”写进了第三条之中，实在是一个遗憾。《意见》作为指导全局性安全生产工作的文件，弥补了这一缺憾，指出“正确处理安全与发展的关系，大力实施安全发展战略，为经济社会发展提供强有力的安全保障。”这个要求既体现了安全生产工作的长期性、艰巨性、阶段性，也为国家和地方安全生产战略的制定指明了方向，目前国务院安委会专家咨询委员会正在研究国家安全发展的战略。再次，《意见》还树立了隐患就是事故的观念，进一步突出了以人为本的安全发展理念。

（二）形势研判准确，工作目标现实合理

首先，《意见》对目前的形势研判，定位比较准确。如提出要在工业化、城镇化持续推进的背景下开展安全生产工作。从2003年至今，安全生产领域开展了很多工作，死亡人数和事故起数的总量基本上是逐年下降，取得了很大的成绩，但仍然存在一些问题。《意见》直面现实的问题，指出“各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出，生产安全事故易发多发，尤其是重特大安全事故频发势头尚未得到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势，直接危及生产安全和公共安全”。在真实问题的基础上，《意见》从体制、制度、机制和保障措施等方面来提出解决方案，体现了党中央、国务院对安全生产和老百姓生命财产安全的切实关怀。其次，《意见》提出了阶段性的目标和主要任务。在阶段性目标之中，提出了2020年和2030年两个目标。之所以这样，是因为2020年是全面建成小康社会的目标实现年，2030年是中国全面完成工业化进程的时间节点。《意见》列出这两个时间节点，提出安全发展的目标要求，体现了安全生产工作和工业化、城镇化的一致性，就是说安全生产规律要服从于经济和社会发展的规律，服从于城镇化的规律。从具体措施上看，要解决好安全生产的问题，既要分析工业化、城镇化和城乡一体化的规律，还要分析具体举措，在此基础上才能科学提出匹配的安全生产措施。可以说，《意见》的目标设计，很好地体现了安全生产与工业化、城镇化、城乡一体化的高度契合性。

思路和措施

（一）工作思路清晰，改革发展的措施系统科学

首先，《意见》坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总体工作格调，提出了工作红线和基本方针，如坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线，以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针。其次，《意见》提出“加强领导、改革创新，协调联动、齐抓共管”的体制健全要求，通过奖励与惩罚相结合、激励与约束相结合的方法，调动各方面参与安全生产工作。再次，《意见》提出了三个着力的侧重点，即“着力强化企业安全生产主体责任，着力堵塞监督管理漏洞，着力解决不遵守法律法规的问题”，解决工作抓手的问题。此外，《意见》设计了工作的措施保障问题，如提出依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理，切实增强安全防范治理能力。所以说，《意见》有思路、有方法、有侧重点，有保障，有极强的指导作用。

（二）监管格局优化，监管监察的措施有创新

首先，《意见》除了优化矿山安全监管格局外，还提出安全生产和职业健康工作一体化监管的工作格局，要求“坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制”。一体化既包括监管的一体化，即管安全生产必须管职业健康，监管机构职责的一体化，也包括企业工作和中介服务工作的一体化。从政府监管层面，需要建立安全生产和职业健康一体化监管机制；从中介机构工作和企业的层面，需要加强安全生产和职业健康法律法规融合或者衔接，譬如安全生产有预评价和“三同时”制度，职业健康也有预评价和“三同时”制度，那么这两项工作就可以结合起来做，既节省企业的成本，也提升法律综合实施的绩效。其次，《意见》规定了约谈告诫、公开曝光等制度，对重大隐患整改不到位的企业提出要依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施。这些措施，有的是《安全生产法》的要求，有的是市场创新的要求，如约谈制度。再次，《意见》通过技术创新来解决监管的视野不足问题，要求“负有安全生产监督管理职责的部门要建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台，完善线上线下配套监管制度”，有利于发现隐患，并促进隐患治理的动态化。此外，事故调查处理有了改进机制。原来的事故调查，很多的强调追究责任，把人处理完就完了，没有强调举一反三。对于是否真正改正到位，没有人去督查。现在《意见》规定了“事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门要组织开展评估，及时向社会公开，对履职不力、整改措施不落实的，依法依规严肃追究有关单位和人员责任。”这个规定突出了以事故为工作导向完善安全生产监管监察体制、制度和机制的工作思路。

体制与机制

（一）以实效为依据，巩固了“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的责任体制和机制

首先，在基本理念方面，习近平总书记在2013年7月18日中共中央政治局常委会上首次从中央层面提出党政同责、一岗双责、齐抓共管的责任格局。后来，总书记在很多场合都强调安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管。天津港“8·12”事故之后，总书记在安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管之后，添加了一个“失职追责”的要求。三年多来，在国务院安委会和国家安全监管总局党组的协调下，从各省级党委、政府到县级党委和政府，都出台了安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管的文件。《意见》将“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”写到党中央、国务院的文件中，通过中央文件予以固定，是一個重大的政治创新和体制创新，说明习近平总书记提出的安全生产党政同责、一岗双责、齐抓共管的理论经住了实践的检验，发挥了重大的作用，成为各方面的共识，为下一步安全生产党内法规的建设和国家立法的发展奠定了坚实的政策基础。其次，在主要举措方面，《意见》提出依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单。目前，北京延庆区等地建立了完备的各级地方党委和政府权力清单、党委和政府分管领导权力清单、党委各部门权力清单、政府各部门权力清单，解决了地方党委和政府安全生产职责不清及部门之间安全生产职责不清导致的扯皮现象，为此，《意见》对这种成功的经验予以了确认，明确了党政领导分工，如党委要干什么，人大要干什么，政府要干什么，政协要干什么，政府内部不同部门间职责如何分工等，在建立权力清单的基础上，提出了匹配的“尽职照单免责、失职照单问责”，体现了奖励和惩罚相结合的原则。

（二）以问题为导向，深入开展体制关键性改革

首先，《意见》对各方面极为关注的矿山安全监察监管体制和危险化学品安全监管体制改革，提出了改革方向和思路。在矿山监管监察方面，将整合煤矿安全监察和非煤矿山安全监管体制，将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府承担；对于化学品监管体制改革，提出着重加强危险化学品安全监管体制改革和力量建设，明确和落实危险化学品建设项目立项、规划、设计、施工及生产、储存、使用、销售、运输、废弃处置等环节的法定安全监管责任，建立有力的协调联动机制，消除监管空白，这与各方面希望建立一个部门统一指导、协调和监督的“国家危险化学品监管局”的呼吁是基本一致的。其次，《意见》发挥了人大和政协的作用，提出“发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用”，有利于动员社会各界积极参与、支持和监督安全生产工作。再次，针对责权利不匹配的现象，《意见》提升了安监部门的地位，要求把地方各级安监部门纳入政府工作部门。由政府直属部门到政府的工作部门，地方安监部门的重要性得到国家认可。《意见》还把安监局纳入了行政执法机构，那么下一步关于统一着装，车辆、经费、补贴等问题也可以得到顺利解决，有利于安全生产工作的规范化，保护安全生产执法工作的积极性。此外，《意见》授权安监部门在立法和标准方面的统筹权力，即制定法律草案和安全生产标准的时候，安监部门要提出统筹的意见。安监部门既然是安全生产综合监管的部门，那么就可以综合地提出法律和标准立、改、废的建议，有利于安全生产法律法规和标准体系的一体化和顺畅化，防止部门立法分割的现象。

（三）以共治为目标，强化企业、行业和中介组织的安全生产作用

首先，《意见》明确了企业的安全生产主体责任，如“五到位”，即要求企业“建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，做到安全责任、管理、投入、培训和应急救援‘五到位”，强化了企业的主体责任。其次，《意见》下放、取消了一些行政权力，健全了社会化服务体系，建立政府购买安全生产服务制度，发挥行业组织和中介机构的作用，特别是对中介机构建立了信用评价制度。这些措施有利于发挥专业机构和市场的作用，让政府回归监管，让市场发挥调控作用。再次，《意见》突破《安全生产法》的规定，提出在一些领域开展安全生产保险的强制化，这是监管实践的要求，也是2015年天津港“8·12”事故的深刻教训。建议下一步修改《安全生产法》，在某些行业领域建立强制性的安全生产责任保险，在其他行业继续鼓励推行自愿性保险，有利于分散风险，保障企业长远发展。

宣传培训和社会监督

（一）宣传教育既抓住关键少数，也强基固本

首先，《意见》抓住了领导干部这个关键少数，既坚持安全生产党政同责，还要求把安全生产监督管理纳入各级党政领导干部培训内容。其次，重视在校和在职安全生产教育培训，如要求建立完善中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系。把安全生产纳入农民工技能培训内容。再次，重视企业和社会大众的安全生产意识培育，如在企业安全生产培训方面，强调“严格落实企业安全教育培训制度，切实做到先培训、后上岗”；在社会教育方面，提出把安全知识普及纳入国民教育，推进安全文化建设，加强警示教育，强化全民安全意识和法治意识，体现了安全生产工作的全局性和重要性。这种相结合的方法既抓住了重点，又夯实了基础，如果方法得当，会起到应有的效果。

（二）鼓励社会参与和监督，引进民事和行政公益诉讼制度

在宣传培育的基础上，《意见》设计了社会参与和监督的制度。首先，《意见》提出建立安全生产“12350”专线与社会公共管理平台统一接报、分类处置的举报投诉机制。其次，《意见》参考环境保护民事公益诉讼和行政公益诉讼的做法，提出研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度。安全生产和环境保护都属于公益性的公共安全事项，环境保护立法建立了社会组织提起环境民事公益诉讼的制度，全国人大常委会授权检察机关提起环境民事和行政公益诉讼的权力。《意见》参考此做法，提出“研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度”，就是对安全生产工作格局的一个大改革、大创新。这项改革，可以让社会组织、社会公众和有关机关来起诉那些有重大安全隐患的企业，发挥社会公众的群众监督作用，有利于弥补政府监管的不足，提高安全生产监督的效率，实现安全生产多元共治。至于如何设计民事公益诉讼制度和行政公益诉讼制度，谁可以提起安全生产民事公益诉讼，谁可以提起安全生产行政公益诉讼，提起诉讼的前提条件是什么，是否可以合并公益诉讼，可以提出哪些诉讼请求，公益诉讼和私益诉讼如何衔接等问题，有待于进一步的研究和试点。

编辑 韩 颖