如何破解村官监管最后一公里？

孙晓波

村官贪腐主要表现为截留、套取、冒领、收钱，并没有多大技术性含量，但由此暴露出的监管漏洞却值得关注。由于缺乏有效监管，“小村官、大腐败”成为中国社会转型期一个值得关注的现象，

对于广阔的农村来说，村级组织、村干部直接面向群众，主要贯彻执行党和政府在农村的各项政策措施，开展公共服务和社会管理，是党和政府联系群众的关键一环。村“两委”干部，俗称“村官”，是党的政策的基层代言人，其工作能力、形象，事关党和政府的形象与公信力。

“小官涉贪”已触目惊心

数据显示，中国约60万的行政村里有数百万农村基层干部。由于缺乏有效监管，加上新型城镇化进程中土地开发带来的巨大利益诱惑，“小村官、大腐败”成为中国社会转型期一个值得关注的现象，敲响了惩治“小官涉贪”、规避监督“灯下黑”的反腐警钟。

据最高人民检察院披露，2013年至2015年11月，涉农扶贫领域职务犯罪全国检察机关共查办35240人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总数的22.3%。与其他领域相比，扶贫领域职务犯罪多发生在乡镇站所和农村基层组织，其中村“两委”负责人是犯罪“重灾区”。

另据媒体报道，2016年以来，河北省纪委已处理贪腐“小官”4797人，其中农村（社区）干部就达3160人，占比高达近7成。

首先，村官贪腐花样众多，手段简单，显示了“苍蝇扑面”的胆大妄为。据分析，村官贪腐主要表现为截留、套取、冒领、收钱，并没有多大技术性含量。但由此暴露出的监管漏洞却值得关注。比如，缺乏监督的“一言堂”，收不入账的“瞒天计”，巧立名目的“乱提留”，层层刮油的“吃回扣”等。

其次，集体资源处置中的腐败触目惊心，导致出现“小官巨贪”。一些村官从村集体的土地、矿产和林业等资源中谋利，贱卖集体资产，肥了个人，坑了集体。比如浙江省永嘉县新桥村原村委会主任余乾寿，在拆迁和安置房项目中，贪贿3000余万元；深圳市龙岗区“村官”周伟思在旧城改造项目中坐地生财，涉嫌受贿5000多万元。

再次，一些村官欺压百姓，横行乡里，与民争利，人治思维顽固，乱作为现象突出。有的村官就是“土皇帝”，不依法不依规，也不讲情理。表现在土地征收和房屋拆迁方面，主要存在野蛮拆迁、暴力拆迁，严重地还导致恶性犯罪。山东平度“3·21”征地纵火案中，村主任涉嫌犯罪，导致村民死伤，引发社会哗然。另外是在低保、补助等社会救助方面，存在任人唯亲、关系低保等问题。

最后有一个现象值得警惕，是一些村官“流氓化”的倾向，严重地还发展成了黑社会组织成员。近年来，河北公安机关连续开展了打击农村地区黑恶势力违法犯罪的专项行动，被打掉的涉黑组织头目中，不乏村支书、村主任等村干部。

河北省定州市泉邱二村原女村主任孟玲芬，组织其丈夫、儿子、弟弟、外甥等家族成员，并纠集社会人员，采用暴力及恐吓手段，进行寻衅滋事、破坏生产经营、滥伐林木、敲诈勒索、非法占用农用地、诈骗、职务侵占等多种违法犯罪活动，逐步形成了以孟玲芬为首的恶势力犯罪团伙。今年8月，定州市人民法院以寻衅滋事、故意毁坏财物、职务侵占等7项罪名，一审判处孟玲芬有期徒刑20年，并处罚金人民币15.5万元。

是“官”又不是“官”的监管漏洞

十八大以来，中央加大了反腐力度，尤其是打老虎卓有成效。然而打苍蝇仍显得困难重重，但由于苍蝇时时在群众身边，群众意见很大，这其中村官的影响更大。

村官一手掌握着国家的政策与资源，一手牢牢把握村民的利益与分配。如果运用不好，就会出现大问题。村官的贪腐问题，危害之大，负面效应不可小觑，不能不引起高度重视。

一是导致公共资产、财产流失，尤其是集体资产流失严重。二是直接败坏党和政府在群众中的形象和公信力，严重动摇党的执政基础。三是有损政策信誉，严重影响党和政府政策法律在基层的落地，执行力严重打折。四是引发社会不稳定、不安定因素，使得群体事件和上访现象突出，一些地方屡屡出现因拆迁、环境等问题引发的上访事件，背后往往都可能存在贪腐问题。

关于村官贪腐现象的产生，主要原因有三：第一，一些村官素质堪忧，缺乏坚定的共产主义信仰，缺乏起码的法律、人文素养，不少村官仍然信仰人治管理、封建专制那一套，思想观念落后。

第二，部门监管存在很大问题。村官既是“官”，因为承接着上级政府的各项工作职能；又不是“官”，没有官员体制的特征。一些职能部门在监管方面还没有完全到位。比如对拨到村里的政策性资金、项目，缺乏有效的监管措施；比如对村级集体资源的处置，有关部门存在着不作为的问题。还有在村里组织拆迁的过程中，有的部门睁一只眼闭一只眼，只关注拆迁的结果，不关注过程是否合法。

第三，村民自治存在一定缺陷。村民自治是有法律遵循的，村官也是由村民选举产生。但是在自我管理、自我监督方面，却存在一定缺陷，在真正的运行过程中，村民缺乏有效的参与平台和制度保障，使得一些地方村官权力很大。

关键在于破解村官监管短板

解决村官贪腐的突出问题，关键在于破解监管短板。

首先在“公开”方面做文章。一要创新政策宣传的细节方式。目前涉农政策繁多，各种新闻媒体反复宣传，已经在群众中形成一定影响。但是在宣传细节方面做得很不够，也就是说，针对某一个村或者某一个乡镇的涉农政策、项目、资金，还宣传得不够。

在这个问题上，要把具体的政策资金、项目计划通过一定渠道，直接送达到每一名群众，让村官没有暗箱操作的空间。这一点非常重要。

二要建立晒账机制，让村民参与村里的财务监督。常德市澧县上福村坚持“晒账”十多年，通过定期公开财务票据、召开村民财务公示大会等方式，给了群众一个明白，还了干部一个清白，不仅村里财务清清白白，而且还激发了村民参与村庄建设的热情。湖南卫视曾专门报道了这一“晒账”现象，并被评为湖南省十大法治事件。

所以，财务公开不能只是公布几张报表，而是要实实在在地定期公开财务的各种票据，每一分钱都要给村民作出说明。

其次要在“参与”方面做文章。遏制村官的贪腐，关键要发动村民监督，让村民有权监督。一些地方村里成立的监事会，就是一个很好的举措。监事会成员由村民选举产生，只对村民负责，主要承担财务审核、监督的作用，没有监事会的签字，所有票据不能报销。

同时，要建立村民参与制度，比如在集体资源处置过程中，要吸纳一定范围内的村民参与决策、参与监督，这要成为一种制度。

再次要在“监督”方面做文章，这个监督主要是职能部门的监督，尤其是纪检方面的监督。要考虑做大做实做强乡镇纪委，配齐配强专门纪检人员，强化执纪监督职能。另外还要强化审计的职能，加大对村级帐务的审计。与此同时，应该充分鼓励舆论监督，加大对村级政策落实、资产处置、村民权益方面的舆论监督。

最后是在“改革”方面做文章。主要涉及到几个方面的改革，一个是项目、补助等资金拨付方面的改革，应增加透明度、直接支付力度和审计监督力度。再一个是集体资源处置方面的改革，应增加由全体村民讨论决定的程序。还有一个是土地征拆方面的改革，应着重从“阳光拆迁”方面入手，增加拆迁补偿的透明度。

除了这些，还要加强对村级干部的党风廉政教育和法治教育，着力提升其廉洁意识和纪律观念，提高农村干部的法治观念和底线思维，引导其走出“村干部非國家公职、捞取好处不算贪腐”的认知误区。

（作者单位：常德市委政法委员会）