小型农田水利多中心协同治理模式硏究

赵小龙

(营口水文局，辽宁 营口 115003)

小型农田水利多中心协同治理模式硏究

赵小龙

(营口水文局，辽宁 营口 115003)

文章以理论研究和实地调查相结合的方法，对小型农田水利设施的供给全过程中的问题进行了全面调查研究。在充分借鉴国外经验的基础上，结合公共产品理论、公共选择理论以及协同治理理论，构建出小型农田水利的多中心协同治理模式，为小型农田水利设施治理领域提供可以借鉴的有效范式。

农田水利设施；优化治理；协同治理

水是生命之源，农业是立国之本，国家历来十分重视农田水利的建设与发展。由于规模小、分布分散的家庭式生产仍是我国农业生产的主要形式，小型农田水利设施在我国的农业生产中具有重要地位。虽然国家近年来在小型农田水利建设领域投入巨大，但是我国的小型农田水利设施供给仍然面临一系列困境。具体而言，主要存在投入机制不健全、供给模式不合理和配套制度不完善的问题。在此背景下，创新小型农田水利治理模式，实现小型农田水利设施优化治理势在必行[1]。

1 构建小型农田水利多中心协同治理的必要性

1.1 各治理主体独立治理力量不足

小型农田水利设施工程规模虽小，但是却涉及到政府部门、用水户以及用水和供水组织等多方面的利益[2]。面对分布极为分散但是整体需求巨大的小型农田水利设施，任何相关利益主体试图单方面进行治理无疑均显得力量不足，无论是理论上还是实践上都是不可行的。由此可见，要实现小型农田水利设施的优化治理，必须要上述相关方的协同治理。

1.2 小型农田水利设施供给的复杂性

小型农田水利设施涉及的供给主体多，治理难度大，这些部门缺乏交流协作，极易造成推诿和扯皮现象。另一方面，随着农业水利科技的不断发展，小型农田水利设施的建设规模和技术含量也在不断提升。现代小型农田水利设施从供给、规划到建设、投入所涉及的环节不断增多，任何部门都难以承担现代农业水利技术发展的目标要求，这就需要各相关方协作完成治理工作。

1.3 协同治理是现代社会的发展趋向

随着工业化程度的不断加深，我们的社会结构和管理方式也面临着深刻的变革，传统的管理模式已经不能适应现代社会的发展要求。在这种时代背景下，以政府公共部门为主导，多中心广泛参与的治理模式已经被广泛应用于公共事务管理领域。小型农田水利设施是农村地区重要的公共产品，对其进行协同治理，是现代社会发展的必然要求。

2 小型农田水利设施治理的国外经验借鉴

鉴于水利设施对农业发展的重要作用，世界各国均十分重视小型农田水利建设和后期管理，并根据自身的国情特点建立了相应的政策体系。通过对美国、日本、欧盟、印度等世界主要国家和地区在小型农田水利设施建管领域的经验分析，得到如下几方面有益启示。

2.1 强化政府作用，积极吸收社会资本

从世界各国的投融资模式来看，都坚持小型农田水利设施的公共产品属性和公益性特征，认同其在农业生产中的基础地位[3]。因此，各国均将小型农田水利设施建设纳入政府财政投入，充分体现出政府在小型农田水利建设中的主导作用。例如，在美国60%以上的农田水利项目属于政府财政投资，而私人投资比例约为40%。同时，美国还建立了农田水利设施建设与维护的法律体系，保证政府投资或补贴资金的效益发挥。

在政府主导农田水利建设和管理的前提下，世界主要国家都积极吸纳社会资本参与小型农田水利建设，以弥补政府投入的不足。例如，印度政府逐年加大资金补偿力度，引导本国农民积极参与小型农田水利建设。农民自己打井由政府提供贷款，并无偿补助30%，对末级渠系或小型水源、灌区的建设和改造，政府无偿补助50%，这些措施极大增强了该国农民投资农村小型水利工程建设的热情。

2.2 充分发挥农民用水者协会的作用

从世界各国的经验来看，大多数国家的农民用水者协会都在小型农田水利工程供给领域发挥着重要作用。以西班牙为例，该国采取的是中央与地方适当分权，政府部门与民间分工合作的小型农田水利管理模式。其中，政府主要负责农田水利政策的制定和实施监督，一些大型水利工程的建设和管理。该国的用水者协会历史悠久，具有完整的组织机构和运行制度。农民具有较强的参与意识，可以通过用水户协会参与小型水利工程的建设和管理。此外，该国的《水法》也赋予用水者协会相当程度的行政法律权限，拥有水费收取和部分强制性法律权利。再比如，美国拥有发达的灌溉行业协会，协会成员由供水者、用水者以及科研机构组成。灌区行业协会以及下属的灌区董事会可以根据农户的土地情况，确定其用水权、用水量以及用水优先等级[4]。

2.3 加快农田水利领域的立法进程

世界农业发达国家一般都形成了比较完备的农田水利法律体系。例如美国的《垦物法》、西班牙的《水法》以及日本的《土地改良法》都对农田水利工程的建设与管理进行了详细的规定，同时还构建出一套完整、详尽的实施细则。与国外相比，我国在农田水利建设领域的立法建设明显滞后，已经难以适应新时期农田水利建设与管理的实际需要。因此，应积极推进农田水利领域的立法进程，为小型农田水利设施建设和后期管理提供法理依据。

3 小型农田水利的多中心协同治理模式构建

3.1 协同治理三维目标体系的构建

在小型农田水利设施供给的实施阶段，各相关方的利益诉求往往并不一致，因此构建统一的目标体系就成为协同治理的重要基础和先决条件。在目标体系的构建过程中，要本着科学性、系统性以及可操作性的原则，尽力实现各方利益的平衡化和最大化，以充分发挥激励作用，实现协同治理。本次研究尝试构建一种小型农田水利供给全周期、全要素、全人员的目标体系，基于投入、过程和效果三个维度，尝试对小型农田水利设施的供给目标进行进一步细化和分解，其具体内容如表1所示。

表1 三维目标体系的具体内容

3.2 协同治理组织机制的构建

鉴于我国小型农田水利设施供给领域存在的问题，要实现上节中构建的三维目标体系，必须依靠政府、农户、涉农企业的多方参与、多方投入的新型协同供给机制。

3.2.1 明确政府的主导地位

小型农田水利设施是农村地区最重要的公共服务产品，对农业生产和农村地区的经济建设具有重要作用[5]。因此，各级政府应负有小型农田水利建设的主导责任，通过中央政府—地方政府—基层政府之间的相互协作和层级优化，界定各方的利益和职责。

首先，中央政府的作用主要在于政策决策方面，做好小型农田水利设施供给的顶层设计。例如，要努力破除城乡二元结构，依靠工业对农业的反哺，引导人力和资本向小型农田水利建设领域流动。

其次，地方政府应该积极探索小型农田水利设施投入和供给的配套机制。在地方政府财政较为紧张的现实情况下，要采取必要措施拓宽融资渠道。例如，可以通过推进小型水利设施产权改革和相关的税收优惠政策鼓励社会资金进入该领域。

最后，基层政府要做好小型农田水利设施的具体规划和选址工作，认真听取项目服务区农民的需求和意见，将有限的建设资金用到实处。

3.2.2 发挥基层组织的整合作用

在我国城市化进程不断加快的背景下，基层乡村组织的社会功能逐步趋于弱化。在多中心协同治理机制下，有必要对基层组织进行合理重构，以恢复其在小型农田水利供给过程中的积极作用。具体而言，应该做好乡村基层组织的民意表达和监督机制，改革其工作方法和工作程序，为小型农田水利设施的优化供给提供坚实的基层组织保障。

3.2.3 支持农户或用水组织的自治

农户和用水组织是小型农田水利设施的直接使用者和受益者，他们在小型农田水利设施建设和管理中的积极作用应该充分发挥出来。各级政府要借鉴国外经验，营造良好的政策环境和社会氛围，鼓励农户或用水组织自治；在不违背法律和国家政策的前提下，适当对这些自治组织“放权”。农户和用水组织要基于政府的政策支持，根据农业生产的实际需求决定小型农田水利设施的投入、配合政府的规划建设，实现对小型农田水利设施建设和发展的有效参与。

3.3 构建协同治理的投入机制

3.3.1 发挥制度创新的驱动作用

在小型水利工程建设和管理实践中，要着力推进体制机制的创新，破除小型农田水利设施建设与管理领域的陈旧性制度障碍[6]。在做好小型农田水利设施供给的前提下，积极引导相关配套制度的建设与改革。例如农业的经营方式、结构调整以社会综合治理等相关领域的制度创新。通过制度创新，不断驱动小型农田水利供给领域的投入。

3.3.2 发挥政府财政资金的主体地位

小型农田水利设施的公共属性决定了政府必须是有效的投资主体，而我国农村经济相对落后的具体国情也决定了加大对小型农田水利设施投入是政府不可推卸的责任。当前，我国小型农田水利设施建设和管理中的政府财政资金包括各级财政的专项资金和补贴以及各部门的项目资金。鉴于项目资金稳定性较差，建议将小型农田水利建设和管理资金纳入各级政府的财政预算，并逐步形成稳定、适度的规模。

3.3.3 增强农户的投入意识

农户是小型农田水利设施的最终用户和主要受益者，理应承担起相应的投入与管理责任[7]。各级政府可以借鉴印度的成熟经验，结合我国的国情和本地实际，充分利用政策和货币措施，降低投资人的投资风险。这样不仅可以降低政府的财政压力，还能够为农民创造一定的就业机会。

3.3.4 引入市场化投资主体

为了进一步提高小型农田水利设施供给的有效性，政府可以通过政策引导适当引进市场化投资主体，构建起覆盖政府、农户与民间资本的小型农田水利设施市场供给机制[8]。例如，可以借鉴美国的经验，通过税收优惠措施吸引市场主体参与小型农田水利开发和后期管理。例如，可以在招标过程中，将水利设施建设权与管护责任进行捆绑招标，彻底解决水利设施的建后管理问题，保证这些小型农田水利设施的持续、正常运行。

4 结 语

我国是农业大国，小型农田水利设施是关乎农业发展和农民增收的重要公共服务产品。尽管我国在不断加大小型农田水利设施领域的投资力度，但是其建设与管理仍然困难重重。针对小型农田水利设施供给过程中面临的主要问题，本文构建了小型农田水利设施的多中心协同治理模式，对小型农田水利设施的优化治理提供有益借鉴。当然，小型农田水利设施建设与管理涉及范围广，内涵极为复杂，本文提出的框架思想还需要依据具体的管理实践进行进一步深化研究。

[1] 郭珍,曾福生.农业基础设施供给的多中心协同机制研究[J].河海大学学报(哲学社会科学版),2016(2):48-53，90.

[2] 黄征.农村小型农田水利设施管护困境及突破策略——基于苏南二镇的实地调查[J].中国农村水利水电，2016(3):84-87.

[3] 佚名.国外小型农田水利建设、管理经验及借鉴[J].河南水利与南水北调,2011(23):34-36.

[4] 马衍伟.国外运用税收政策推进农村水利基础设施建设的成功经验[J].水利发展研究,2008(1):62-67.

[5] 王爱国.加快改革创新强化建设管理开创农村水利改革发展新局面[J].中国水利,2015(24):20-22.

[6] 柴盈,曾云敏.管理制度对我国农田水利政府投资效率的影响——基于我国山东省和台湾省的比较分析[J].农业经济问题,2012(2):56-64，111.

[7] 任贵州.农户参与农田水利设施管护的问题及其治理——基于苏南420家农户的实地调查[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2016(3):59-64.

[8] 袁俊林.市场化改革、组织载体与资金供给——小型农田水利设施管护问题研究综述[J].水利发展研究,2015(10):73-77，81.

The search for the cooperative management model of multi center small water conservancy

ZHAO Xiaolong

(YingkouHydrologyBureau,Yingkou115003,China)

In this paper, the problem of the supply of small irrigation and water conservancy facilities in the whole process was investigated by the method of theoretical research and field survey. On the basis of foreign experience, it combined with the theory of public goods, public choice theory and collaborative governance theory, and constructed the collaborative governance model of multi center small water conservancy. Effective paradigm could be used for small irrigation and water conservancy facilities management field.

irrigation and water conservancy facilities; optimal control; collaborative management

赵小龙(1980-)，男，辽宁朝阳人，工程师，主要从事水文水资源勘测、整编、管理工作。E-mail:CBA100A@163.com。

F323.213；D035

A

2096-0506(2017)01-0051-04