江淮分水岭地区生态文明建设路径探讨——以滁州市岭区为例

李晓春，李应青

江淮分水岭地区生态文明建设路径探讨
——以滁州市岭区为例

李晓春，李应青

江淮分水岭地区建立特色鲜明的生态文明模式要把握关键环节，大力实施造林工程，改善农村生态环境，实施企业绿色发展，加强农田灌溉网建设，发展全域旅游，加强示范项目建设，优化考核机制。

江淮分水岭地区；生态文明建设；滁州市岭区

江淮分水岭区域地处安徽中部，具有重要的区位优势，是安徽省承接东部产业转移的重要区域，也是连接皖江城市带与皖北“四化”协调发展先行区的纽带，在安徽省区域经济发展格局中占有重要地位。岭区全域包括合肥、六安、滁州、淮南 4 市所辖14 个县(市、区)，土地总面积2.48万平方公里。其中滁州市岭区包括定远、凤阳、明光、南谯、全椒、来安等区县，土地面积达1.15万平方公里，几乎占江淮分水岭区域总面积的一半。从建设内涵上细分，生态文明建设包括“生态环境建设”、“生态经济建设”、“生态民生建设”，三方面内涵既各自独立，也存在关联和交叉之处。生态文明建设主要是解决经济发展与环境协调的问题，体现习近平总书记反复强调的“只有绿水青山才是金山银山”的思想。基于此，滁州市岭区的生态文明建设需以“生态环境建设”为重点，以“生态经济建设”为抓手，进而逐步完善“生态民生建设”。只有“生态环境”进一步改善，才能再现“绿水青山”。只有“生态经济建设”卓有成效，才能进一步维护生态环境和持续改善生态民生。滁州市岭区腹地丘陵纵横，农村经济发展相对滞后，既面临发展农业生产，提高岭区农民的收入，也面临农业向绿色、生态、文明的发展模式转型。滁州市政府根据《安徽省生态文明体制改革实施方案》、2017年中央一号文件和安徽省委的一号文件精神，在岭区大力推进农业和农村各项工作，开展生态文明建设。研究探讨生态文明建设系统工程中的有效路径，可为江淮分水岭地区的发展提供重要的参考。

1 紧抓关键环节，找准建设短板

1.1 岭区水环境、大气污染依然严峻

随着经济的发展，岭区环境污染、大气污染现象依然严峻。岭区河水资源的过量使用，降低了河流自净能力；市域内的城镇污水处理和管网建设滞后，部分城镇生活污水直排入附近的河流；农业面源和湖库网箱养殖污染，导致河流的污染和湖泊的富营养化趋势不同程度存在。目前，岭区内四类以下水质的水体还占到70%以上，来河、池河、襄河、清流河等支流尚未达到水质规划目标。“十二五”末，滁州市岭区大气的化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物等排放指标达到了环保要求，然而，滁州市一批污染较重的传统产业如水泥、造纸、石英砂、化工、印染、电镀等行业对岭区生态环境还存在很大威胁。城市周边的农村，因为企业生产排放，建筑施工和道路交通扬尘、黄标车和老旧汽车尾气、生活燃煤锅炉排放、餐饮油烟污染等原因，导致空气质量较差。岭区矿山粗放开采，破坏环境的现象还存在。滁州市岭区每年平均可产生秸秆约460万吨，但在利用方式上仍然以肥料化利用(秸秆还田)为主，这虽然能解决短期内秸秆消纳问题，但由于无法产生直接经济效益，难以调动农民科学利用秸秆的积极性，也导致对岭区农村的秸秆禁烧工作处于被动的执行过程中。秸秆禁烧宣传教育、禁烧方案制定、禁烧物资储备等方面执行不够扎实。[2]

1.2 岭区生态经济建设和绿色生产方式存在短板

滁州市岭区生态脆弱，易涝易旱，影响粮食稳定生产。市政府对农村企业落后产能的处置，对传统农业的绿色改造正方兴未艾，还有很大完善空间。农村企业融资难、征地难、缺乏服务平台和技术平台等发展瓶颈仍然严重。农村生产经营人才缺乏，制约了绿色产业可持续发展。2012年滁州市开始实施森林增长工程以来，累计完成新增造林141.3万亩，森林覆盖率净增7个百分点，但是大部分绿化增长来源于道路的森林长廊工程和城市绿化，来源于美丽乡村建设中的绿化工程面积还不多，以生态绿化建设带动农民增收的效果还不明显。[3]农村生活垃圾处置、生活污水的整治距离美丽乡村的建设目标还有较大差距。生态型企业在整个农业生产中的比重还较低。

1.3 节水农业发展不足和农田灌溉设施不完善

岭区目前输水设施和沟渠少，原先的沟渠年久失修，并且输水灌溉过程中跑、冒、滴、漏现象严重。岭区现行灌溉沟渠大都采用土渠、水泥砖砌体或者塑料U型槽等，由于长期使用、年久失修等原因，常造成土渠坍塌、砌体沟渠接头损坏而漏水。损坏的砌体和U型槽甚至成为蛇、蟹寄居之所；喷滴灌的设施使用方便但成本高，在丘陵山地使用平均成本高达45000元/公顷；大型机井可以保障6公顷农田用水，但是建造大型机井平均成本达10万元以上，超出一般农民的承受范围。而小型机井的使用年限短，且如果机井的水质不好，杂质很容易堵塞水管，农民平均两周就需要更换水管的接头。岭区内岗冲密集的南谯区花山乡、大柳镇等地能旱涝保收的良田几乎都位于山坡坡面，甚至很少见有几百亩连成一片的良田。地势起伏、田亩破碎、沟渠失修、高昂的输水成本制约了岭区腹地农业规模化经营。很多农民围绕小塘小坝周边发展农业生产，遇到干旱季节，小塘小坝则无法保障周边农业生产需求。农民望着大水库的水，却无法将水灌溉到田间地头，岭区内以大中型水库为中心的农田运输灌溉系统没有完善，极大制约了农业向纵深化发展。

1.4 “多规合一”工作还需大力推行

江淮分水岭地区生态文明建设的范围广、类型多、难度大，生态治理对象包括干旱区域治理、水土流失治理、流域生态治理等诸多内容。随着发展，涉及岭区生态文明建设的相关政策也在不断深化和完善，从而政策数量不断增加。目前安徽省政府发布的涉及江淮分水岭地区规划有《江淮分水岭区域发展规划》(2015年)和《安徽省主体功能区规划》(2013年)。发布的生态文明建设相关文件则达十多项。包括《安徽生态省建设总体规划纲要》(2004年)，《生态强省建设实施纲要》(2012年)；《安徽省生态文明体制改革实施方案》(2016年)、《关于扎实推进绿色发展着力打造生态文明建设安徽样板实施方案》(2016年)(以下简称两个《实施方案》)，2017年初，安徽省政府又陆续推出33项涉及民生的系列政策。其中《农村道路畅通工程实施办法》《农村垃圾治理实施办法》《农村生活污水治理实施办法》《小型水利工程改造提升实施办法》《美丽乡村建设工程实施办法》《秸秆综合利用提升工程实施办法》等都与农村生态文明建设密切相关。这些政策构建了生态文明建设的框架体系，丰富了建设内涵，但是在岭区基层还缺少“最后一公里”建设，就是以一个规划统领未来发展。

目前，岭区基层主动制定发展规划的乡镇不多，大多数乡镇还没有抓住本地特点和区位优势制订农业发展规划。因为地形差异，县级政府难以精准规划岭区乡镇发展。此外，岭区各类规划衔接不畅。有的县侧重农业规划，有的县侧重林业和水利规划，有的乡镇则制订了农业示范园区的发展规划等。并且部分乡镇规划制订得不够精准，随着近年安徽省新的发展战略和思想提出后，原先的规划没能及时做出调整等。基层规划不完善直接影响岭区农业发展定位，农业品种选择，旅游业的开发等战略深入实施。[4]

1.5 科技创新驱动对岭区农村发展带动弱

近年来，滁州市岭区农业企业科技创新的主体作用还较弱，本土农业企业成长慢，生产型农业企业缺乏精加工和科技研发的情况还没有根本改变，整个岭区缺少标志性的创新型农业项目和企业。虽然近年来，滁州市引进数个涉及农业和农村发展的大项目，但是这些企业所需的高端农产品原料几乎都依赖于外地购买，对本地农业发展的贡献度非常低。此外，岭区农村科技投入不足，鼓励农业企业创新的机制尚未健全。滁州市科技投入经费虽然每年递增，但是农业科技投入无论是财政投入还是自筹经费都非常有限。岭区内涉农的高校、科研院所较少，农业科技对农村经济发展的推动能力还很弱。

岭区半数以上的青壮年劳动力都外出务工，留守农民大多是老人和儿童，空心村较普遍。虽然农民对学习农业知识兴趣大、热情高，但是留守农民年龄偏大，在掌握现代化的农业技能上有较大困难，制约了新型农业技术的推广和应用。岭区发展乡村旅游业、农产品加工业还缺乏懂技术、熟悉市场经营的青年农民。其次，在空心村现状下，农民不容易集中、农业培训需求的多样性、农业专家的数量不足加剧了现代农业产业化知识培训难度。滁州市多次从外地聘请农业技术专家举办培训班满足农民的技术需求，但是岭区腹地很多农业种养殖项目规模不大，凡遇到问题都邀请专家现场指导，不经济也不可行。

1.6 缺乏科学的考核监督体系

目前的相关文件中，只有安徽省去年出台的两个《实施方案》明确了生态文明建设所需要的数十项考核指标，但是仍然没有建立生态文明建设考核办法和体系。有些考核指标对于基层政府而言，数据获取难度较大，有些考核指标可能并不适用于岭区农村的发展。各项考核指标的选取和占比也需要根据岭区不同的地理环境而进一步调整，以使得生态文明建设考核监督体系更加公平、公正、合理。

2 精准施策，完善建设路径

岭区要加快生态文明建设，不仅要坚持新发展理念，深入贯彻国家和省相关文件精神，还要因地制宜，在提升生态文明建设的内在驱动力上下功夫。

2.1 大力实施造林工程

通过绿化工程构建绿色生态屏障，既是保障岭区未来农业发展的需要，也是生态功能区(自然保护区)建设、水生生态综合治理、生态湿地保护的前提条件。要进一步贯彻绿色林业工程，推动岭区各县国有林场的体制改革，潜心谋划林业发展，增加岭区造林增绿面积。滁州市岭区5年来新建了586.9公里省级森林长廊示范段。按示范标准，道路森林工程要按照适地、适树、适种源的原则，以乡土景观树种为主，多树种结合，注重物种间的合理搭配，做到四季有绿、三季有花，突显景观特色。同时，加大岭区村庄的绿化工程，鼓励农民房前屋后栽植景观树、经济林木，奖励农民荒山造林、坡耕地造林。要对重点矿区营造生态屏障工程，对矿区道路、周边山体及废弃矿坑进行绿化，同时建设防护林带。要坚持把生态立市、绿色惠民与生态林业、民生林业有机结合，大力实施产业造林，促进农村种植业结构调整，大力培育家庭林场、专业合作社等新型经营主体，以章广镇万亩枫园为标杆，逐步开发岭区森林旅游业。

2.2 改善农村生态环境

“十三五”期间，滁州市要建成“饮水安全，空气清洁，生产生活环境良好，生态环境优美”的建设目标。到2020年，全区域空气质量进一步好转，这需要严格执行工业废气排放，减少汽车尾气，禁止秸秆焚烧等环保政策。

要大力实施《滁州市一体化推进农村垃圾污水厕所专项整治，加快改善农村人居环境工作方案》，全面开展农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，改善岭区农村人居环境。根据规划到2020年，岭区生活垃圾无害化处理率达到75%以上，岭区村镇的生活污水集中处理率要达到45%，规模化畜禽养殖场(小区)配套建设粪污处理设施比例力争达到85%，农膜回收率达到85%，农村工业危险废物无害化利用处置率达到95%，秸秆利用率达90%。乡镇政府驻地和省级美丽乡村中心村的生活污水治理设施全覆盖，完成上述生态改善任务需要加强以下工作。

一是岭区各地要开展学习来安、全椒垃圾分类示范的经验，推行PPP合作模式，解决农村垃圾治理融资问题，县、镇、群众按比例分别承担费用。要制定各县农村垃圾治理奖补办法和垃圾治理作业标准。[5]加快定远、凤阳的生活垃圾焚烧发电厂建设。逐步推行“雨污分流”，优先推进环境敏感区域、规模较大的规划布点村庄和新建村庄建设生活污水处理设施；指导村级组织、村民参与设施运行维护，充分利用“互联网+”技术，建立污水数字化运行维护服务管控平台，降低运维成本。岭区今年有87个乡镇配建污水处理厂将建成投运，可为今后的建设积累更多经验。

二是推广定远县农村厕所改造试点工作经验。岭区今年底要完成91个乡镇政府驻地和180个省级美丽乡村中心村的厕所改造，到2020年完成375个中心村和1586自然村，12万常住农户卫生厕所改造任务。岭区的重点饮用水源地保护区内的自然村，全面采用水冲式厕所，并集中收集处置、达标排放；其他地区则推广使用三格化粪池等卫生厕所。

三是加强对秸秆的科学利用。今年午季秸秆还田面积达到350万亩，仍需要积极探索多种对秸秆的科学利用方式。滁州市已经建成7处秸秆固化成型燃料生产点；采购的700台户用生物质气化炉已发放到农户；凤阳县秸秆沼气集中供气试点项目投产后，年产甲烷36万立方米，其中10万立方米用于200个农户一年生活用气，26万立方米用于沼气发电。这些有益的探索将进一步推动秸秆利用的科学化水平。

2.3 实施企业绿色发展

要在产业发展中强化绿色发展理念，凝聚绿色发展共识。五年来，虽然市政府先后投入2350万元，对龙头企业、农业物联网、农村电商、家庭农场、农民合作社、“菜篮子”基地建设等项目进行重点扶持，但是相比岭区农村发展的需求而言，财政投资扶持的缺口仍然很大。岭区农村作为欠发达地区，集聚发展要素的能力较弱，不宜采取平均用力、全面推进的战略取向，应找准突破口、选准着力点，在一些重点领域率先突破。要以领军农业企业为主体，以重大核心项目为抓手，以技术和人才为支撑，培育一批农业产业集团。要为农村中小企业、农村合作组织提供创意、设计、研发、小试、中试基地，帮助解决融资难、征地难、缺乏服务平台和技术平台等发展瓶颈。要充分发挥互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，加快农村电子商务发展，促进农村企业发展，推动农业升级和农民增收。要根据《安徽省电子商务进农村全覆盖建设规范和工作指引》加强电商公共服务中心建设，完善乡村电商网点体系布局，畅通农村电子商务物流配送的渠道，破解农产品网络销售的难题。

要加强实施农业品牌战略，例如在“丰乐两优3905”优质的水稻品种推广中，技术人员对来安县798个家庭农场、510个专业合作社以及1000余位种粮大户进行上门指导，引导种粮主体尝试新兴优良品种的种植，带动农民标准化、规模化种粮。[6]此外，还要对生产过程中使用的肥料、农药等进行规范和引导，积极推广高效低毒低残留农药，提高病虫防治效果；通过品牌战略的实施，有效保障了岭区农产品质量和生态环境安全。

要加强农村经营环境的制度改革。目前滁州市农村集体资产股份权能改革在全国领先；土地承包经营权确权登记颁证试点任务、农村土地承包经营权抵押贷款、政府购买农业公益性服务机制创新、“五证合一、一照一码”改革、投资项目“多评合一”改革等项改革进展全省领先。这些改革为实施企业绿色发展提供了制度保障。

要加大对农村科技企业的投入。长期以来，滁州市研发经费支出很低，约占地区生产总值的0.5%。虽然今年滁州市用于支持科技发展的项目资金达到9000多万元，但是能够用于岭区农村企业科技升级的资金很少。今后要鼓励和扶持一批农村科技龙头企业，提高农村产业科技含量，进一步促进农村产业的结构调整。

2.4 加强农田灌溉网建设

一要高度重视农田灌溉网建设，这不仅取决于分水岭地区地理环境，也是岭区农村各项改革的先决条件。要建设抗旱灌溉设施，大规模实施农业节水工程。要继续实施大中型灌排骨干工程续建配套与节水改造，同步完善田间节水设施。

二要加强土地整治。土地整治有利于合理布局岭区灌溉沟渠，有利于提高灌溉沟渠的建设效率和经济效益，避免沟渠重复建设。在土地整治基础上，以十年左右时间建设以大中型水库为中心的农田灌溉网络体系，彻底解决岭区农业发展的用水难题。

三要加强新技术的推广应用。例如，大力推广低压管灌、喷灌、微灌等高效节水灌溉技术，加大水肥一体化等农艺节水推广力度。尝试采用膜下滴灌系统，采用一次性地面支管和毛管，地下管道部分投资地面灌一般在2万元/公顷，井灌在1.6万元/公顷。地面部分每年更新，1公顷农田要500元钱左右。鼓励农户采用地下泉水等天然资源，利用泉水的地势压差解决小范围的农田灌溉。

为了探索完善小型水利工程建管机制，2014年岭区定远县被列为全国三个试点县之一。该县创新采用“泵站串塘”小水利建设模式，即“一个泵站+压力管道+数个塘坝+几个水库”的珍珠串链式，建设资金政府投资三分之二，个人出资三分之一，并向个人发放小水利工程所有权证、使用权证和管护责任书。该模式降低了个人投资，明确了管养主体，让水利建得成，用得好。现在部分农民与政府合资建设水站，串起农村大中小塘坝，服务近万亩农田，有效降低了岭区农村用水成本。这些管理机制与技术上的创新实践，岭区各地都可以结合实际，推广采用。[7]

2.5 发展全域旅游

根据滁州市《关于将旅游业培育成为重要支柱产业的意见》和滁州市《大力发展休闲农业的实施意见》，计划到2020年，滁州市将实现接待国内外游客总量3800万人次，年旅游总收入350亿元，其中岭区农村旅游业将是滁州旅游的重要组成部分。以农家乐、采摘体验、乡村垂钓等活动方式将农区变景区、田园变公园、劳动变运动、农品变商品、农房变客房，休闲农业和乡村旅游将直接带动了岭区农村经济发展。基于此，岭区各县要制定旅游发展整体规划，要因地制宜，依托原有的青山绿水、田园风光、乡土文化等资源，相应开发休闲农庄、乡村酒店和民宿、自驾露营、户外运动等产品，支持农民发展农(林、牧、渔)家乐，支持休闲农业合作社的发展，不断丰富休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等产业类型，形成以休闲农业为核心的一二三产业融合发展集群。对于具有历史记忆、地域特点、民族风情的特色村镇，要注重乡村生态环境和文化遗存保护，着力打造一批农业主题公园、森林养生基地、摄影和运动垂钓基地等，建设休闲农业和乡村全域旅游相结合的乡村休闲综合体。

要持续打造“四色”旅游，即以小岗村、定远藕塘为代表的红色产品，四座国家森林公园为代表的绿色产品，女山湖、碧云湖为代表的蓝色产品，明文化遗存、琅琊山名胜古迹为代表的古色产品，并根据旅游业发展，着力改善休闲农业村庄的景观道路、供水供气、宽带、停车场、餐饮住宿、乡村展览馆和演艺场所等设施，兴建特色餐饮、特色民宿、购物、娱乐等配套服务设施。推进旅游扶贫，通过“景区+贫困村”、“旅行社+农户”等扶贫共建，推进旅游特色扶贫。此外，争取岭区全椒县、南谯区率先创建成功国家全域旅游示范区，进一步丰富岭区全域旅游的各项功能和提升旅游的知名度。

2.6 加强示范项目建设

要充分发挥岭区已有的国家级和省级绿色生态示范项目的引领作用，并支持其他有条件的地区申报国家、省级生态文明各类示范项目。加强建立岭区市、县生态文明示范区创建工作和引领作用，并对生态乡镇给予政策支持和财政奖励。岭区目前有省级生态文明建设示范县一个，要力争“十三五”末，岭区70%的县(市)达到省级生态县建设指标。要加大省级森林城市、省级森林城镇、省级森林村庄的创建，使省级生态乡镇和生态村在农民人均收入、农村饮用水卫生合格率、农作物秸秆利用率、生活垃圾集中处理率等多项指标成为岭区农村发展的标杆。

2.7 优化考核机制

要高度重考核机制的合理和有效，构建生态文明建设评价指标体系，将生态考核与各级政府的政绩考核和评价联系起来，改变经济考核“硬”而生态考核“软”的局面，要强化生态文明建设责任并建立分类管理的政绩考核机制，把“GDP”政绩和生态文明建设政绩有机结合起来，增强生态监管问责有效性和警示性。[8]

建立完善生态文明建设工作考核指标体系。生态文明指标设计应体现科学性和可操作性，权威性性和典型性，导向性与前瞻性。在指标的选取中，环境与生态健康的指标、经济发展与环境协调的指标应占主导地位。建议在省级层面建立指标库，从选择性角度可分为三类：基本指标(适用于任何考核区域的基本指标，占比60%)、选择性指标(适用于特定区域，如丘陵、山地、湿地、水域等区域，占比30%)、特色指标(各地可根据当地特色申报，占比10%)。设立基本指标，是对岭区各地考核的硬性指标，各地还可以依据实情，从指标库中选择“选择性”指标，以及申报特色指标。特色指标经报批之后纳入考核体系。整个指标体系三年一个调整周期，可以对选择性指标和特色指标进行调整。

[1] 程华.浙江省生态文明建设评价指标体系研究[D] .硕士学位论文，浙江理工大学，2016.

[2] 李明.构建生态与发展互相促进的良性格局——安徽滁州建设“环滁皆美”家园的实践和思考[N].光明日报，2016-8-10.

[3] 胡磊.增绿与增收相结合美丽滁州实现绿色崛起[EB/OL]人民网-安徽频道.http://ah.people.com.cn/n2/2017/0307/c358266-29818334.html 2017-03-07.

[4] 李晓春,李应青.江淮分水岭地区农业治理中的几个突出问题研究——基于滁州市岭区的考察[J].安徽农业大学学报，2017(5).

[5] 李邦军.滁州市将实施生活垃圾强制分类[EB/OL]滁州市政府网站.http://www.chuzhou.gov.cn/2654378/39523610.html2017-08-11.

[6] 许旭.来安县实施农业品牌战略[N].安徽日报，2016-06-15.

[7] 孙振.安徽定远县探索小型农田水利建管机制改革 旱田喝上了“增产水”[N]. 人民日报，2017-2-26.

[8] 张会恒.安徽生态文明建设的现状与对策[N].安徽日报，2016-9-12.

[9] 曹蕾.区域生态文明建设评价指标体系及建模研究[D]．博士学位论文，华东师范大学，2014.

DiscussionontheEcologicalCivilizationConstructionPathsinJianghuaiWatershedRegion—TakeChuzhouCityasanExample

Li Xiaochun, Li Yingqing

Key links should be focused in the following aspects including establishing distinctive ecological civilization mode in Jianghuai watershed region, vigorously implementing the afforestation project, improving the rural ecological environment, implementing enterprise green development, strengthening irrigation network construction, developing the global tourism, enhancing the construction of demonstration project, and optimizing evaluation mechanism.

Jianghuai watershed region; ecological civilization construction; path; discussion

D633

A

1673-1794(2017)05-0001-05

李晓春，滁州学院科技处助理研究员，硕士；李应青，滁州学院学报编辑部副编审(安徽 滁州 239000)。

安徽省高校人文社科重点研究基地江淮分水岭生态环境与区域发展研究中心项目:生态文明视域下江淮分水岭综合治理研究(SK2015B22)；安徽省高校人文社科重点研究基地江淮分水岭生态环境与区域发展研究中心重点项目:宋元以降江淮分水岭地区多元共治研究(SK2017A0420)

2017-06-09

责任编辑：刘海涛