新形势下加强差旅费会议费支出监管的实践与思考———以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

新形势下加强差旅费会议费支出监管的实践与思考
———以甘肃省张掖市为例

●金珧汉

按照中央“八项规定”的要求，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》对国内差旅和会议活动经费管理做出了明确规定。为适应这一新形势的要求，本文以甘肃省张掖市为例，立足地方实际，就如何加强差旅费会议费支出监管从制度建设、制度执行、存在的困难与问题、今后强化监管的措施等方面进行了一些总结与思考。

财政管理 差旅费 会议费支出监管

近年来，甘肃省张掖市认真贯彻中央的一系列工作要求，把差旅费、会议费管理工作作为党政机关财务管理和改革的重要内容，加强领导，认真组织，严格标准，规范程序，强化监管，优化服务，圆满完成了各项工作任务，在推进党政机关支出管理改革、严格控制一般性支出等方面发挥了积极作用。

一、制度建设的探索和实践

2013年9月，张掖市印发了修订完善后的《张掖市市级党政机关会议费管理办法》。2014年11月，又修订完善了《张掖市市级党政机关差旅费管理办法》。完善后的市级差旅费、会议费管理制度，着重从五个方面进行了探索和实践：

一是完整全面，统一规范。在参照衔接中央、省级办法的基础上，将近年来出台的有关差旅费、会议费的规定（如购买公务机票等）一并纳入制度条款，做到规定完整全面，避免制度的“碎片化”；将实际工作中需要规范而原有制度没有规范的情况（如购票、取票和因公需要经批准的退票所支付的手续费等），便于统一规范的，尽量予以明确规定，做到执行中有规可依、统一规范。

二是贴近实际，促进工作。遵循有利于执行公务的原则，立足交通发展出现的新变化，结合实际工作中的需要，力求使具体规定更贴近实际，使制度规定更有利于促进和保障公务的顺利执行。如在可乘坐卧铺条件下乘坐全座席列车，按乘坐等级处级以下工作人员不能乘坐软座，但软座票价又低于卧铺票价，为鼓励及时出行执行公务，完善后规定为可乘坐低于同席卧铺票价的其他席别。

三是配套衔接，强化约束。结合廉政建设和财政改革、监管的需要，将廉洁从政有关差旅费方面的禁止性规定，会计基础规范方面的规定，公务卡强制结算的规定，规范津贴补贴方面的规定，与差旅费管理规定相衔接，提升差旅费管理制度实施后的综合管理效能。如，为贯彻落实规范津贴补贴政策，规定对经报销支付给工作人员出差的伙食补助费、公杂费等，单位应按国家规定设立专门账簿,全面、准确地进行会计核算。再如，会议费管理与政府采购管理相衔接，规定单位租用外部场所开会，应在定点饭店中按照政府采购程序选定。

四是预留空间，增强应变。展望形势发展变化情况，为不出现前后矛盾、规定抵触等问题，部分规定适度预留空间，增强对新变化和实际情况的适应性。如，2014年7月16日，中办、国办印发了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，其中要求“公务交通补贴保障范围要与差旅费保障范围搞好衔接，对边远地区和交通不便地区，要做好远距离公务出行的差旅费保障”。据此，修订中增加了 “对到达出差目的地边远和交通不便乡（镇）、村（社）执行公务的，单位要在防止扩大范围、重复报销、虚报冒领等行为的前提下，根据实际合理做好远距离公务出行的差旅费保障”等内容。

五是积极探索，鼓励节约。如在会议费管理中，规定会议举办单位按照政府采购程序在定点饭店选定服务商，节约会议举办成本。

二、制度执行的探索和实践

市级差旅费、会议费管理制度出台后，主要采取以下措施保障制度的顺利执行：

一是加大宣传，夯实执行基础。2014年专题举办了支出管理政策培训班，年底又利用召开财政决算会议的机会，向市级各党政机关和事业单位财会人员宣讲了修订后的管理制度，要求各单位制定具体实施细则并进一步向公务人员宣讲清楚管理制度，财务人员严格审核把好报销关口，从源头上防止违规行为的发生，夯实制度执行的基础。

二是调整定额，提供经费保障。修订后的开支标准结合张掖市实际，在中央、省级标准以内，与市场价格相衔接，比修订前有所提高，执行后将增加单位实际支出。由于市级财力困难，本着循序渐进、逐步调整到位的原则，为了确保制度执行，在编制2013年部门预算时，对部门预算中的五项费用（办公费、水费、电费、邮电费、差旅费）定额供给标准由人均2080元/年调整为3465元/年；从2014年起，对市直部门单位会议费按照供给分类办法，分别按5000元、4000元、3000元的标准予以供给。单位经费保障水平进一步提高，为制度的顺利执行提供了经费保障。

三是强化措施，推进定点管理。一是严肃定点管理制度。修订后的管理办法明确，市级党政机关和参照公务员法管理事业单位举办会议实行定点管理。二是扩大定点饭店规模。目前经政府采购的定点饭店分别比上轮增加13家和8家，2015年通过政府采购继续扩大定点饭店数量，由只覆盖市区扩大到覆盖全部县区，有利于形成充分竞争和满足多样化公务需求。三是增强定点管理意识。通过在纸质媒介上刊登公告，在甘肃政府采购网等网络媒介上发布公告，向各单位印发定点饭店目录，公布定点饭店查询方式和渠道等一系列措施，提高了定点饭店的知晓率，增强了单位和公务人员的定点管理意识。四是强化定点管理措施。在核拨相关支出时，将落实定点管理作为审核内容之一，对落实不力的从安排预算、资金支付上进行相应制约，促使单位遵循定点管理要求。

四是跟踪服务，及时答疑解惑。制度执行过程中，由于理解偏差等原因，实际工作中难免出现各种执行问题。为此，张掖市公布咨询电话，指定专人负责，统一政策口径，及时答复咨询，解释具体问题，确保了制度的顺利执行。

五是全程监控，提升执行效果。将制度执行贯穿于财政预算执行和财政资金运用全过程情况，利用于预算控制和支出管理，促进提升综合监管效能。事前的预算环节，在制定部门预算定额、审核单项会议费开支、核定外出工作相关支出时，都将差旅费、会议费标准作为依据。事中的执行环节，在资金拨付时都将差旅费、会议费制度执行列为审核内容。事后的监督和绩效评价环节，将差旅费、会议费制度执行情况列入重点核查范围。

修订后的差旅费、会议费制度执行以来，通过随机调查部分预算单位的公务人员和财务人员，围绕制度内容是否实用、标准能否满足公务需要、报销管理是否顺畅等主要内容征求意见，均反馈为制度运行正常。

三、差旅费和会议费支出监管中存在的困难与问题

随着管理制度的修订完善，管理得到了明显加强，在依法行政、规范财政资金管理、促进厉行勤俭节约、遏制铺张浪费等方面发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，财政改革的纵深推进，管理中也还存在一些困难和问题，有些是制度层面造成的，需要有新的制度跟进，加强顶层设计；有些是执行层面造成的，需要健全执行机制、监督机制，进一步抓好落实工作。

其一，制度建设方面。一是部分制度之间配套衔接不够。中央八项规定出台以后，各级都先后修订完善了差旅费管理制度。但与差旅费相关的一些制度配套衔接不够，如财政部《关于职工探亲路费的规定》，出台年限较长，与实际变化衔接不够，单位实际执行不一，财政管理难度较大。二是部分政策在改革前后需要进一步明确。如国家工作人员到外地就医路费问题，在医疗制度改革前，曾有规定凡经批准到外地就医病人的往返车、船费（不包括旅馆费和途中伙食补助费），可参照差旅费的规定，在原单位差旅费项下报销，医疗制度改革后政策没有统一明确，给实际执行和监管带来诸多困难。三是对实际工作中的一些特殊情况需要在制度中加以界定和规范。如纪检监察机关、检察机关、公安机关在查办案件中超过规定标准的差旅费开支，应在制度中对认定的标准、报销的依据等做出一些必要的规定，既要保障特殊任务的执行，也要防止借执行特殊任务之名超标准开支等违规行为的发生。四是对向下转嫁差旅费的刚性约束机制尚未建立。

其二，支出标准方面。一是开支标准动态调整机制尚待建立。随着物价的不断变动，造成部分开支标准与市场价格相脱节，不能适应实际工作的需要。二是部分开支标准对地域等因素反映不够。如张掖市肃南裕固族自治县东西长650公里，南北宽200公里，跨度大，里程长，公路等级低，出差耗时长，相应的出差成本高。在制定支出标准时，应考虑必要的地域特点。三是同级别之间容易产生适用标准不一的情形。由于开支标准由各级制定，有可能造成同级别之间执行不同的标准。四是开支标准与公用经费定额标准对接不够。由于地方财力困难，部门预算公用经费定额标准经费供给水平低，与单位实际差旅费支出需求尚有差距，保障能力有待于进一步提高。

其三，定点管理方面。由于财政部门与定点饭店之间只是一种合同关系，双方的权利义务主要依据合同约束，虽然对违约行为有惩罚规定，但部分定点饭店为了经济利益，造成对实际工作中的一些动态情况监管起来难度较大。一是价格调整难控制。特别是总体物价水平上涨的情况下，很难制约定点饭店单方面调整协议价格。二是拒绝服务难控制。特别是旅游旺季和重大节会期间，定点饭店客源充足，拒绝接待协议承诺的会议服务很难制约。三是信息更新难控制。定点饭店疏于对“党政机关出差会议定点饭店查询网”信息更新的管理，空房数、入住情况等信息不能查询，给预订和统计工作产生了影响。

其四，制度执行方面。一是个别单位工作人员在县以下长时间开展工作并食宿的，也还存在不结算、不缴纳伙食费等问题。二是部分单位也还存在对被接待单位和个人免收、少收或者变相报销支付应负担差旅费的情况。三是个别单位依然存在超标准报销住宿费、实报实销市内交通费等违规行为。

其五，制度监管方面。一是部分单位支出管理方面的内部控制制度尚不健全，审批、报销、核算等制度尚未建立或作用发挥不够。二是虽然《会计法》赋予了单位会计人员相关权利义务，但实际工作中单位会计人员对超标准报销差旅费等违规行为缺乏制约手段，内部会计监督乏力。

四、进一步加强差旅费、会议费支出监管的意见和建议

首先，健全完善制度体系。一是对差旅费管理制度，以及带有国家机关工作人员福利待遇性质，但又与差旅费管理关联的制度进行系统清理，该废止的废止，需完善的加快完善，需明确的政策尽快予以明确。二是区分一般和特殊情况，在制度内容上既要规范普遍现象，也要对特殊现象作出明确界定，避免出现制度上的漏洞，减少执行中的自由裁量。三是紧紧围绕有利于执行公务的原则，遵循以人为本理念，适应经济社会发展变化，建议乘坐同席卧铺的条件由用连续乘坐时间衡量修改为用连续乘坐里程衡量，乘坐软座的条件由按级别修改为按是否低于同席卧铺票价衡量，乘坐飞机以票价是否低于其他交通工具票价为乘坐条件，以增加制度的实用性和人性化。四是对到下级单位出差实行特别管理，建立健全以票报销、跟踪检查等制度，建立刚性约束机制。

其次，有效衔接各类支出标准。一是差旅费开支标准与市场价格有效衔接。建立与物价联动的动态调整机制，开支标准与定点饭店招标价有效衔接，确保用开支标准可在市场中购买到服务，符合实际工作需要。二是开支标准与地域条件等因素有效衔接。考虑差异化因素，充分考虑地域等因素造成的成本高，使开支标准更符合地域实际。三是标准支出测算标准与开支标准有效衔接。将各地开支标准纳入均衡性财力转移支付标准支出的测算依据，体现各地支出上的差异性，对西部地区由于地域等因素增加的行政成本开支在转移支付上有所倾斜。四是开支标准与部门预算公用经费定额标准有效衔接。在转移支付补助力度加大，地方财力增长的同时，不断完善部门预算定额体系，根据财力状况逐步提高差旅费、会议费财政供给定额标准，提高经费保障水平。

再次，严格制度执行管控。一是督促单位建立管理内控机制和实施细则，加强内部约束。二是加强《会计法》执法检查和会计行业监管，提高会计从业人员职业素质，加强对会计从业人员的支持与保护，发挥内部会计监督作用。三是加强外部监督，整合财政、审计、纪检监察等监督资源和力量，共享监督信息和成果，加大对违规行为的查处惩戒力度，形成监督合力，提升整体监督效能。

第四，有效落实定点管理。一是扩大定点饭店覆盖面。在已有定点饭店的基础上，以满足需要为目标，按照数量适当、布局合理、档次适中、价格优惠、公开公平的原则，通过政府采购程序，补充确定一批满足党政机关不同层次需求的定点饭店。二是加强与财政管理各项措施的衔接与配套。在今后招标确定定点饭店时，除现有条件外，将是否布放有POS机、接受公务卡结算等作为资格预审条件；在会议费等专项支出的审核中，积极有效利用定点管理成果；在财政监督中，将定点管理规定遵守情况作为重要内容等，通过各项措施的协调配合，提高财政管理的整体合力。三是强化培训和宣传。适时举办财政部门和各预算单位参加的培训班，充分利用在相关媒体上开展定点管理的政策宣传、向机关单位工作人员群发信息等形式，提高定点管理认知度，让单位和工作人员积极主动遵守定点管理规定。

第五，强化定点饭店监管。一是硬化合同约束。在新一轮的签约中，通过细化完善合同条款或补充协议等方式，将一些新出现和可能出现的情况列入合同，强化合同约束。强化对定点饭店履约情况的监督检查和投诉问题的查处力度，形成有效约束。二是建立健全考核和奖惩机制。加强对定点饭店的考核评估，对履约好的饭店，积极利用财政手段，引导更多的预算单位去购买服务，鼓励饭店不断提高服务质量；对履约差的饭店，依据合同约定，追究违约责任，对其拓展政府购买服务进行限制，直至取消定点饭店资格。积极探索运用履约保证金等经济手段加强约束。三是充分利用信息网络系统加强管理。积极依托“党政机关出差会议定点饭店查询网”，探索与其他商务预订信息平台的互通与共享，推动定点饭店及时更新信息，优化后续跟踪管理与服务，加强统计分析，使信息网络系统功能作用得以发挥出来。四是形成定点饭店正常进退调整机制。建议实行定点饭店备案制，简化程序，缩短时限，为形成定点饭店正常进退调整机制奠定基础。

（作者单位：甘肃省张掖市财政局）

汪峰.强化行政事业单位公用经费支出管理之我见[J].财政监督，2015，(03)．