应对“一带一路”建设风险与挑战的财税政策研究

●周 波 韩金晓

应对“一带一路”建设风险与挑战的财税政策研究

●周 波 韩金晓

“一带一路”战略是我国对外开放新格局的重要战略，自提出近四年的时间里，“一带一路”建设发展迅速，既为我国提供了发展机遇的同时也带来了一些风险与挑战。本文以“一带一路”建设提供国际公共产品为出发点，从“一带一路”建设的一般性与特殊性层面进行分析，认为其或面临资金供给难题、沿线国家道德风险、个别国家抵触、人才储备不足这四方面的风险与挑战，故以财税政策为手段，从丰富我国投入资金的来源渠道、加强税制沟通、完善税收协定、推进自贸区财税政策创新、理顺政府间事权与支出责任以及培养引进人才方面为应对其面临的风险与挑战提出全方位的政策建议。

“一带一路”风险与挑战财税政策国际公共产品

一、引言

2013年9月和10月，习近平总书记分别提出“共建丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重要合作倡议，也就是“一带一路”战略被正式提出。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出加快同周边国家和区域基础设施互联互通建设，推进“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”建设，形成全方位开放新格局，正式将“一带一路”战略上升为国家重要战略。2014年，亚洲基础设施投资银行和丝路基金的提出为“一带一路”提供了金融支持，“一带一路”战略开始落地。2015年3月28日，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》公布，标志着“一带一路”战略进入全面落实阶段。2017年5月，随着“一带一路”国际合作高峰论坛的顺利召开，“一带一路”战略取得了实质性的进展。在高峰论坛召开期间，各参与国政府、地方、企业等就一系列合作达成共识，会议召开成果主要涵盖政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通5大类，共76大项、270多具体项目成果。

自“一带一路”战略提出至取得实质性进展近4年的时间里，社会各界对其赞不绝口。外交部部长王毅曾称“一带一路”是迄今为止最受欢迎的国际公共产品；学者界通过对“一带一路”的深入研究，认为“一带一路”战略为我国及世界带来了一系列发展机遇，加快“一带一路”战略的实施，对于消化过剩产能，促进产业转型升级，拓宽我国区域发展格局，深化沿线各国经济繁荣与区域经济合作，加强不同文明融合交流，为全球提供国际公共产品有着深远的意义。但与此同时，随着对“一带一路”战略紧锣密鼓的推进，“一带一路”战略向我国及世界提供发展机遇的同时，也相应地提出了一些风险与挑战。只有深刻而全面地洞察“一带一路”战略带来的风险与挑战，才能防微杜渐，为更好地助力“一带一路”战略实施提供明晰的思路。

目前学者界对“一带一路”战略风险与挑战的研究层出不穷，不同的视角和不同的研究层次往往可以得出不同层面的结论以及化解风险与挑战的对策建议。从国际公共产品供给角度出发是研究“一带一路”战略的重要视角之一，有相关学者对其进行研究，认为“一带一路”提供国际公共产品，旨在为亚欧沿线国家提供公共产品，其面临着美国狐疑与反对的风险（任晓，2015），“一带一路”战略是中国向世界提供的最大的合作共赢的公共物品之一，提供全球公共物品是中国的大国担当，并从五个方面提出增加全球公共物品的供给手段（涂永红、张文春，2015），“一带一路”相关议程始终致力于为全球经济治理供给公共产品，对全球经济治理作出重大贡献（毛艳华，2015）,“一带一路”是我国顺应时代潮流向世界提供的公共产品，建设过程中将面临美国战略考量、深入安全高风险地带、域内国家认同不足、经贸难题众多等问题的挑战，深入分析挑战并及时提出应对政策是提高公共产品的关键（田立加、高英彤，2017）。

为进一步深化对“一带一路”战略提供国际公共产品风险与挑战的认识，本文则从“一带一路”战略提供国际公共产品的一般性与特殊性层面分析其带来的风险与挑战，结合“一带一路”建设的最新进展，深入洞察其带来风险与挑战的方方面面，提出全方位的财税政策，为财税政策应对“一带一路”建设中的风险与挑战指明方向。

二、“一带一路”建设带来的风险与挑战

“一带一路”战略作为我国通过海陆构建对外经济合作、实现亚太经济一体化的重大战略，是我国向世界提供国际公共产品的最新实践，其具有国际公共产品的一般性与特殊性。“一带一路”建设过程中的风险和挑战与国际公共产品供给面临的风险和挑战在一般性层面上是吻合的，在特殊性层面上又存在一些差异。

20世纪70年代，“国际公共产品”概念由奥尔森提出并使用；20世纪末，一些学者对“国际公共产品”提出相对比较完整的定义，认为其是由几个或全部人群组成，惠及多个国家团体，既包括当代又包括未来数代，或者至少在不妨碍未来数代发展选择的情况下满足目前几代的公共产品。国际公共产品具有一定的非排他性、非竞争性以及外部性，这是其一般性质；不同的供给主体与供给内容赋予其特殊性。

（一）一般性层面：或面临沿线国家建设道德风险

从一般性角度进行分析，由于国际公共产品惠及范围跨越国界，而且具有非排他性与非竞争性，每个国家都希望其他国家付出全部成本，各国受益程度与负担成本受多种因素影响，难以达到合理匹配，从而有一些国家不可避免地充当着国际公共产品中的“免费搭车者”，当越来越多的国家都不克制自己的行为，皆成为“免费搭车者”,国际公共产品的供给就会因此受到影响。

“一带一路”具有国际公共产品的典型属性：非排他性、非竞争性与正的外部性，其供给同样面临着“公共悲剧”与“免费搭车”的问题。“一带一路”建设具有非竞争性和非排他性，“一带一路”建设对相关的参与方没有界定范围，各国和国际、地区组织均可参与，共建成果惠及广泛区域。在坚持共商、共建、共享原则的基础上，政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通成为各参与方共同努力的目标，将“一带一路”建成和平、繁荣、开放、创新、文明之路，这已经成为国际共识、国际规范与国际方案，不排斥任何一个国家参与，也不因任何一个国家的参与而提高边际建设成本，反而会产生“一加一大于二”的效果，也就是说“一带一路”还具有正的外部性。

但是在国际社会上，国家作为独立的行为主体，均遵循“经济人”原则，努力实现自身利益的最大化。“一带一路”沿线国家经济实力悬殊，经济发展差异巨大，如以英法为主的欧洲国家经济发展水平已经进入高层次发展阶段，而以巴基斯坦等国为代表的国家，经济发展进程落后，经济实力较弱，有数据统计“一带一路”沿线国家中低收入国家与低收入国家占参与国家总数30%多，特别是中亚、北非等区域国家基础设施不够完善，加之中东等区域内部局势不稳。在此背景下，各国的负担能力与受益程度也是不同的，加上各国所处的利益集团与“一带一路”建设的利益不一定吻合，而且沿线国家本身会面临政局动荡，最高领导换届等一系列不确定因素，难免出现某些国家为谋求自身利益的实现损害我国利益，从而造成道德风险，影响“一带一路”战略的进一步推进。特别是沿线国家的企业都是以盈利为目标，能否遵循共商、共建、共享的原则并保持较高的信用水平，值得进一步考量。“一带一路”沿线国家大多为发展中国家且在经济政策、贸易政策、企业管理、文化传统方面与我国存在较大差异，在与我国企业开展合作时，我国企业可能会因缺乏对沿线国家合作企业的信息掌控而面临损失。

（二）特殊性层面：中国投入为主式的资金提供方式，向我国经济实力与财力提出挑战

国际公共产品的特殊性使其供给稳定性不足。国际公共产品往往是资金密集、回报周期长的公共产品，其对资金的要求十分高，而且国际公共产品是在国际社会“无政府”状态下提供的，它的提供往往依赖于霸权国家。随着经济的波动，霸权国家可能因自身经济实力或其他变化因素而无法长期有效地提供国际公共产品。另外，霸权国家的利益动机值得进一步考量，在追求自身利益最大化的过程中，难免会对国际公共产品的供给作出一定程度的调整，从而使国际公共产品面临一些不稳定风险与挑战。另外，国际公共产品供给的资金除依赖霸权国家提供，还通过区域联合提供方式筹集。在这种模式下，国际公共产品供给成本通过协商分摊，旨在有效防止和排除国际公共产品因霸权国家的私人利益变化而引起的供给变动，但是由于国家之间的利益诉求、发展动机、负担能力不同，其协商也面临诸多风险与挑战。

从特殊性角度分析，由于2008年的金融危机与2009年爆发的欧债危机削弱了西方霸权国家对国际公共产品的供给能力，国际公共产品的提供便成为亟需解决的问题。“一带一路”是在新的世界格局下由我国主导倡议提供的，突破了霸权国家供给的模式，侧重于以中国投入为主式的区域联合提供方式，凸显出我国作为负责任大国的作用与地位，但与此同时，考虑到“一带一路”建设多是提供以基础设施为主的经济类公共产品，我国在“一带一路”建设中提供了大量的资金，承担了主要建设成本，这对我国的经济实力与财力提出了挑战。

“一带一路”建设需要大量的资金投入，为加强金融合作，促进资金融通，我国已同参与各国以及国际组织建立了多元化的融资渠道：推动金融机构运营人民币海外基金业务；与亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、欧洲复兴开发银行等6家多边开发机构签署相关领域合作的谅解备忘录并联合多边开发银行设立多边开发融资合作中心；我国国家开发银行、进出口银行、中国人民银行分别同沿线国家部门及国际组织签署共同投资的文件，从多个角度疏通了“一带一路”建设的融资渠道，为其建设汇集了大量的资金支持，但是我国在“一带一路”战略中资金投入仍是巨量的。

自“一带一路”战略提出以来，我国将出资400亿美元成立的丝路基金于2014年底正式启动；我国已认缴297.804亿美元的亚投行在2015年12月正式成立；我国在2017年5月召开的“一带一路”国际合作高峰论坛上又进一步为丝路基金增资1000亿元人民币；除此之外，我国又投资4000亿元人民币和2500亿元等值人民币专项贷款促进资金融通，投资620亿元人民币和20亿美元深化民心相通；同时，我国支持沿线国家实施多个爱心援助项目，向沿线国家提供多个难民援助项目，设立针对难民的奖学金，为多位难民提供受教育机会并资助多名难民参与各类具有国际影响力与区域影响力的赛事等。总的来看，暂时不考虑资金的时间价值，我国在“一带一路”建设的资金支出大致将达到8120亿元人民币与717.804亿美元。按照2017年7月第一天银行间外汇市场人民币汇率中间价：1美元兑人民币6.7793元人民币，717.804亿美元大致相当于4866.209亿元人民币，合计支出资金为12986.209亿元人民币。与此同时，从我国经济实力与财政能力的角度进行分析，据最新数据统计，2017年一季度GDP为180683亿元人民币，其中第一产业增加值占其比例大致为4.8%，而我国目前在“一带一路”建设中支出资金就占其比例约为7.2%；2016年全国一般公共预算收入为159604.97亿元人民币，我国在“一带一路”建设中支出资金约为其8.1%。虽然“一带一路”建设是一项具有战略性的工程，但是也属于资金密集、经济回报周期长的投资工程。从数据来看，我国在“一带一路”建设中的资金贡献力度是相当之大的，这也对我国的整体经济实力和财力提出了挑战，特别是在我国现在还处于经济新常态时期，整体进行供给侧结构性改革的背景下，经济增速放缓，财力吃紧，如此巨大的资金输出带来的挑战是严峻的。

（三）或面临个别国家抵触

“一带一路”建设覆盖范围较广，涉及多个领域与地区，对我国乃至世界都是至关重要的战略，其带来的经济效益、政治影响、文化融合都将是空前的。从长远来看，我国作为“一带一路”的主力军，也将获益良多，难免会引起美国与俄罗斯等国家的抵触。虽然“一带一路”建设是文明之路、发展之路、共赢之路的建设，并以共商、共建、共享理念为建设基础，但是由于国家之间利益诉求、价值理念、思维方式、文化传统等存在差异，个别国家对“一带一路”建设动机存在质疑进而对“一带一路”建设进行抵触。美国有个别观点认为“一带一路”主要起到阻滞美国中东贸易和能源通道的作用，试图划分美国在陆地和海上空间权利，还有观点认为中国在改变世界秩序，打算创立中国主导的亚洲秩序，俄罗斯则有个别观点认为“一带一路”会削弱其政治与经济影响力。在不同的利益动机下，一些国家难免会以不同方式与手段对“一带一路”建设进行抵触，拉动一些参与国家打破协定损害中国的利益，这也是我国需要防范的风险与挑战的重要内容之一。

（四）人才储备不足，面临人才紧缺风险

除此之外，我国人才储备不足，面临人才紧缺的风险。“一带一路”建设对相关专业的人才质量兼数量提出较高要求，特别是涉及国际合作方面的税务事宜。随着“一带一路”战略的推行，我国企业“走出去”的步伐在加快，制定税收协定的参与国也越来越多，对国际税收情报的需求剧增，这些都需要有专业人员对其进行对接，方能实现“一带一路”战略有条不紊地实施。

三、助力“一带一路”建设化解风险、迎接挑战的财税政策建议

为更好地推进“一带一路”战略的实施，应对建设过程中的风险与挑战，加强对财税政策重要性的认识以及完善现行财税体制显得尤为重要。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》直接“指出财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，这充分地显示出财税体制对于我国治理现代化中的重要定位，同时也为财税政策助力“一带一路”建设化解风险、战胜挑战指明了方向。具体财税政策需从以下几个方面发力：

（一）丰富我国投入资金的来源渠道，战胜挑战

我国主导推进的“一带一路”建设作为一项资金密集、经济回报周期长的国际公共产品，需要大量的资金投入，而我国又是主要的资金投入国，雄厚的经济实力是保障“一带一路”建设顺利进行的前提，较强的财政能力是“一带一路”建设保驾护航的重要保障。

1、增强我国本身经济实力与财政能力。我国在新常态背景下经济增速放缓，需要制定一系列的政策措施，以提高有效供给和中高端供给，提高供给体系的适应性与灵活性，充分挖掘激活被无效占用的资源，提高全要素生产率，实现当下的供需均衡，充分释放经济活力，而这恰好是财税政策发力的重点。

从以税收为主体的财政收入角度来说，完善税收收入，加快推进房地产税立法程序，实行综合与分类相结合的个人所得税税制，整顿清理非税收入，减少行政事业性收费；从财政支出来说，增加财政投融资支出，财政资金重点投向智能制造、高端装备等制造业转型升级的关键领域，重点增强我国的科技创新水平，对高新技术企业通过各种税收优惠进行鼓励引导，减少对僵化企业的财政补贴，积极引导僵尸企业破产清算，僵化的国有企业进行改组，同时要加大对民生项目的支持力度，增加科教文卫的支出，培养创新型人才，以有助于发展知识密集型企业，提高全要素生产率；从发行公债来说，要稳步发行地方债，化解地方债务风险，从而为整个政府进行“一带一路”的投资提供足够的财力支持，当然发行公债是要有限度的，特别是对于地方政府来说。

2、合理运用政府与社会资本合作（PPP）模式。“一带一路”战略对资金的需求单靠政府直接投资是无法满足的，需要进一步激发民间投资的活力，将社会资本引导到“一带一路”建设的基础设施项目中去。通过政府与社会资本发挥各自的优势，实现政府与私人部门的互利共赢，进一步实现“一带一路”战略参与国之间的互利共赢。具体实施过程中需要注意以下三个方面：制定相关法律和法规保障私人部门利益、完善风险分担机制和协调好参与方利益。政府需要简政放权，处理好政府部门与私人部门的角色定位问题，消除进入壁垒，营造规范公平的竞争环境，以拓宽融资渠道，减少财政支出，更好地发挥财政支出在“一带一路”建设中的杠杆作用。

（二）加强税制沟通，继续完善税收协定，提升税收信用，化解道德风险

1、加强税制沟通，完善税收制度，提高我国企业在“一带一路”建设中的国际竞争力。首先，完善企业所得税税制沟通。“一带一路”建设过程主要是各国之间企业的沟通合作，涉及最多的还是税务方面的事项，集中反映在企业所得税。我国企业对外投资的项目主要集中于基础设施的建设上，对于“一带一路”建设中重要的基础设施建设服务考虑给予适当的税收优惠，加大对基础设施建设相关行业的扶持力度，以带动国内对该行业的投资，促进该行业转型升级，接轨国际领先水平。所得税税收优惠可以体现在扩大税前扣除范围，降低税率，加大对相关基础设施建设高新科技产品研究开发费用的加计扣除力度，落实并加大对境外所得税的抵免力度等方面，最终目的就是增加其留存利润，降低其税收负担，提升国际竞争水平，带动“一带一路”战略实施。

其次，完善关税税制。在“一带一路”建设过程中，我国海关总署已经与多国海关部门签署海关合作文件，就深化沿线海关合作达成共识，由此可见，关税在“一带一路”建设中深化贸易畅通方面发挥了一定的作用。但是我国关税由于税率适用范围过于粗糙给一些企业逃避缴纳关税制造了机会，加上国外对中国制定较高关税，阻碍贸易畅通，还有待进一步完善。完善措施主要从细化税率适用范围，增进贸易畅通两方面考虑，对于企业利用关税税率结构漏洞以降低企业实际关税税率的行为给予严厉查处，加大处罚力度，增加逃避缴纳税款的机会成本，同时做好境内外关税的政策沟通，消除贸易壁垒，深化贸易畅通。

再次，完善增值税出口退税制度。随着“一带一路”战略的推进，一些企业进一步扩大海外市场规模，需要将大量机器设备在境内购买并由境内运至境外，其中涉及在境内购买设备的增值税出口退税。针对企业对外投资和对外承包工程出口货物的情况，及时完善对外承包工程出口货物退（免）税税收政策，对企业来说是确保资金正常周转的关键，也是推动我国企业“走出去”的重要动力，从而利于我国整体经济实力的提升。

最后，完善环保税税制。环保税确定于2018年1月1日起开征，这对我国企业未来发展指引了方向，对加快我国企业转变发展理念，增强节能环保意识，深化产业转型升级有着重要的意义，但是目前仍处于起步阶段，尚不成熟，在制定实施细则时需要结合“一带一路”建设的实际，对接国际绿色税制，提升国际竞争实力，以消除东道国对我国企业的区别对待。适度加强对环保税的征收力度，同时注重环保税的结构性调整作用。对于整体注重节能减排的企业从低征收环保税，并增加税收优惠措施；对于发展条件落后、环保观念缺失的企业从高征收环保税，从而使我国企业尽早改变经济粗放式发展。

2、继续完善税收协定，提升双方或多方税收信用。税收协定旨在为企业摆脱双边或多边重复征税的困扰，妥善解决涉税争议，明晰税收环境，提升双方或多方的税收信用，是涉税国企业之间进行的最有效、最关键、最直接的税制沟通交流。截至2017年4月底，我国与54个“一带一路”沿线国家建立了双边税收合作机制，但是随着我国企业“走出去”的进程不断加快，投资力度不断增强，投资范围不断扩大，我国企业面临的沿线国家企业道德风险会更加复杂，为破解这种风险，我国需要根据对外开放的新形势、新格局和新情况，继续谈签、修正税收协定，提高境内外企业的税收信用。

首先是税收协定的制定是基于大量且准确的国际税收情报的，而国际税收情报的搜集与整理涉及沿线国家的国别税制研究，需要专门的人才进行跟踪更新，保证税收情报更新的频率与准确性，最大程度地降低企业因税制不清、协议不明而发生损失的概率。其次，税收协定制定后还需要被合理有效地使用，因此需要增加财政性教育支出，强化与周边国家专业人才培养方面的合作，培养并引进相关税务方面的高尖端人才，为纳税人提供专家咨询、定制咨询、预约咨询等服务，同时对原有税务人员进行集中培训，才能有效地将税收政策与企业决策对接起来，为企业发展披荆斩棘，为我国企业提供良好的国际税收环境。

（三）推进自贸区建设，创新财税政策，传播合作共赢理念

自贸区平台的全方位搭建，形成了我国高层次的对外开放新格局，深化了贸易畅通，从而消减“一带一路”建设过程中的文化误解、贸易壁垒和经济抵触。财税政策在自贸区的建设中发挥着至关重要的作用，特别是税收政策，通过提高自贸区税收政策的开放度与国际竞争力，降低外国企业在境内投资所得的预提所得税税率，允许企业分期缴纳企业所得税，加大出口贸易区出口退税的优惠力度，在关税与非关税壁垒方面制定一定特殊税收优惠政策。通过加大对自贸区的税收政策优化建设，必将加强我国与“一带一路”各国的利益交流，传播开放合作、和谐包容、互利共赢的理念，消除误解，化解个别国家对“一带一路”建设的抵触风险。

（四）处理并协调政府之间的事权与支出责任

1、处理并协调国际政府之间的事权与支出责任。一般而言，事权与支出责任相协调一直是对我国中央和地方政府提出来的要求。随着“一带一路”建设的推进，已有100多个国家参与到“一带一路”建设中，笔者认为从提供国际公共产品的成本与收益进行分析，在不断密切政策沟通、促进设施联通、实现贸易畅通、促进资金融通、深化民心相通的前提下，以法律、规范、政策为基础，进一步理清各参与国政府和国际组织的事权与支出责任是非常有必要的，即承担事务的分配与融资比例的分配。毋庸置疑的是，我国会承担较多的事权与支出责任，但是在此基础上，注重公平与效率，可以使“一带一路”的提供更加合理有效。

2、处理并协调中央政府和地方政府之间事权与支出责任。为推进“一带一路”建设，各地区将充分发挥本身优势积极对接“一带一路”建设进程，实施更加积极主动的开放战略。加强各地区间互动合作，合理划分政府间事权与支出责任是财税政策发挥作用的前提。目前来看，我国远未达到财政均等化水平，各地区存在着财力上的差异，如何实现财政资金使用效率的最大化成为难题。在推动“一带一路”战略实施过程中，必然要求有财政资金的投入，一些地区由于本身财力较弱无法提供相应的财政资金，其中便涉及中央政府对地方政府的扶持力度问题。合理划分中央政府与地方政府的事权与支出责任，同时兼顾公平、合理、有效的扶持目的，这需要对投资项目进行综合的考量，分清轻重缓急。在跨区域的事项上，中央政府与地方政府共同出资，“一带一路”战略下，中央政府可适当承担较多的支出责任；涉及国家整体利益的项目则要求作为中央政府事权，中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担；对于跨区域且对其他地区影响较大的项目，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

3、处理好地方政府之间的事权与支出责任。“一带一路”建设中很多项目要求某一个区域、某一片城市群共同合作承接发展项目，这其中便涉及多个地方政府间合理划分事权与支出责任的问题。如建立中欧通道铁路运输、口岸通关协调机制，打造“中欧班列”品牌，建设沟通境内外、连接东中西的运输通道。建立运输通道需要大量资金投入，由于其运输通道属于回报周期长的公共物品而且涉及多个区域，此时应协调各方的利益，根据收益与量能负担原则进行分担事权与支出责任，财力较为雄厚的地区需适度承担较多的支出责任，同时中央政府应该对其进行鼓励并通过其他途径对其进行适当补偿。

(五)增加财政性教育支出，培养引进国际税收高端人才

专业人才是应对“一带一路”建设风险与挑战的重要支撑，完善并不断丰富财税政策咨询，制定双边或多边税收协定，搜集国际税收情报，妥善有效解读并利用税收协定解决涉税事宜等都对专业税收人才提出较高层次的要求。增加财政性教育支出，增加对高校相关专业如财税类、外语类、信息技术类专业的经费投入力度，对全国专业人才选拔类竞赛的投入力度，对国外高端人才的引进投入力度和对相关行业财务人员培训投入力度是十分有必要的。在“一带一路”战略下加强专业人员培养时要注意对东南亚、南亚、西亚、中东欧等地区的税制培训，在税务人员招录时可以考虑将对“一带一路”沿线国家的语言掌握能力作为考核标准。■

（本文为教育部人文社会科学研究项目“我国参与区域性国际公共产品供给研究”〈项目批准号：17YJAGJW 001〉阶段性成果）

（作者单位：东北财经大学）

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