求真务实主动作为积极开创全面振兴新局面——2016年辽宁省经济形势分析与2017年展望

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

求真务实主动作为积极开创全面振兴新局面
——2016年辽宁省经济形势分析与2017年展望

◎辽宁省人民政府发展研究中心课题组

2016年以来，全省经济形势依然严峻，主要经济指标表现乏力，经济下行压力尤为突出。除了受国外宏观经济环境和国内供给侧结构性改革等客观因素影响，2016年，辽宁省政治生态修复以及做实经济数据等主观因素也成为影响全省重要经济指标下行的主要原因。透过数据表象，理性看待当前经济形势，剖析长期以来经济运行中的潜在矛盾，求真务实、主动作为，以重点问题为突破口，把握好筑底企稳之机，坚定信心、迎难而上，以实际行动践行老工业基地全面振兴战略。

经济形势 分析 预测 辽宁

2016年以来，辽宁省经济形势依然严峻，主要经济指标表现乏力，经济下行压力尤为突出。全社会对东北及辽宁的关注度比以往任何时候都要高。除了受国外宏观经济环境和国内供给侧结构性改革等客观因素影响，2016年辽宁省政治生态修复以及做实经济数据等主观因素也成为影响全省主要经济指标下行的主要原因。未来，是辽宁滚石上山、爬坡过坎的关键阶段，是辽宁全面振兴建成小康社会的重要节点。要保持定力、坚定信心、迎难而上，发挥自强不息的精神做稳做实各项工作，坚持速度服从质量，尽快摆脱发展困境，步入平稳健康发展的轨道，以实际行动践行老工业基地全面振兴战略。

一、当前辽宁省经济形势总体情况

（一）经济增长速度保持低速运行

2016年第一季度（-1.3%）开始，辽宁GDP增长率首次降至负值，上半年GDP增长率为-1.0%，三季度情况更加严峻，GDP增长率为-2.2%。从东北区域上看，自2014年第一季度以来，东北三省经济增速开始低于全国平均水平，但辽宁与吉林、黑龙江两省分化趋势逐渐扩大。进入到2015年，吉林、黑龙江的经济增速开始与全国增速方向趋同，并且吉林在2016年第二季度已经和全国平均水平一致，第三季度已超过全国平均水平。目前，辽宁经济增速呈负值并在全国垫底（见图1）。

图1 2013-2016年各季度全国及东北三省GDP增速

（二）2016年以来经济运行发生的积极变化

1.供给侧结构性改革成效初显。面对经济下行压力，省委省政府在积极落实国发28号文件、中央7号文件、国发62号文件的基础上，及时出台了推进供给侧结构性改革的总体实施方案，出台了三次产业供给侧结构性改革的具体实施方案及工作措施。供给侧结构性改革有了一定的效果。在“三去一降一补”上，辽宁化解钢铁过剩产能602万吨，不仅完成了全年任务，还提前完成了“十三五”的任务；全力推动房地产去库存，截至2016年11月份，全省商品房销售面积3571万平方米，销售额增长2.1%；2016年以来，全省省本级化减政府性债务1122.5亿元，各市化减政府性债务570亿元。发行置换债券2708亿元，节省利息支出140亿元；落实结构性减税、普遍性降费政策，减少涉企各项税费850多亿元；加大精准扶贫，落实财政专项资金6亿元，增长36.6%，27.6万贫困人口实现脱贫，减少贫困村621个。

2.一些实物量指标有所回升。截至2016年10月份，工业用电量在连续23个月负增长之后，连续5个月实现降幅收窄；货物运输量平稳增长全省货运量累计实现17亿吨，同比增长2.3%，较1-9月份提高0.2个百分点。其中公路货运量累计完成14.7亿吨，同比增长3.1%，港口货物吞吐量累计完成9.2亿吨，同比增长2.5%。

3.一些效益指标筑底企稳。2016年1-11月份，全省一般公共预算收入实现2052.2亿元，累计实现增长3.4%。其中：各项税收收入1595.0亿元，增长3.9%；各项非税收入457.3亿元，增长1.6%。PPI在连续51个月负增长后，2016年9月首次出现上涨（0.9%），10月继续保持正增长，增长1.8%，11月份增长3.4%。

4.人民生活较为稳定。从物价上看，2016年首季居民消费价格指数上涨1.7%，上半年上涨1.7%、第三季度上涨1.5%，11月份上涨1.6%，基本较为平稳，居民家庭购买消费商品及服务的压力不大；从就业上看，2016年全省城镇新增就业42.1万人，超额完成全年计划指标；从收入上看，2016年首季城镇、农村居民人均可支配收入分别增长6.9%、8.0%，上半年分别增长6.0%、7.0%，第三季度增幅均为5.8%、6.7%，虽然涨幅有所下降，但城乡居民收入增速始终高于同期生产总值增速，居民收入水平保持稳定增长。

二、当前经济形势面临的压力与挑战

（一）工业经济增长依然乏力

2016年1-10月份，全省规模以上工业企业完成工业增加值同比下降15.5%，降幅较1-9月份扩大了4.4个百分点，低于全国平均水平（6.0%）21.5个百分点。多数地区工业增加值降幅进一步扩大，1-10月份，工业增加值累计增幅只有大连保持了6.6%的正增长，正向拉动全省工业。除铁岭和抚顺累计降幅有所收窄外，其他城市降幅均不同程度扩大。

2016年1-10月份，工业产品销售率98.3%，与上年同期持平；全省规上企业实现主营业务收入21309.9亿元，同比下降24.5%，降幅较1-9月份下降1.3个百分点；实现利税1841.1亿元，同比下降21.2%；实现利润623.7亿元，同比下降31.8%。值得欣慰的是工业生产者出厂价格指数的降幅在2016年初（-5.8%）到10月份（-2.4%）不断收窄。数据表明，工业经济增长压力依然很大且增长乏力。

（二）省内各地区经济分化态势严重

从2016年1-9月份数据来看，GDP增速保持正增长的仅有三个城市，分别是大连（5.8%）、盘锦（0.5%）和营口（0.3%），其余各市均为负增长，且最低值阜新（-11.4%）与最高值大连相差17.2个百分点；规模以上工业增加值仅有大连（6.6%）和盘锦（1.0%）为正增长，最低值阜新（-28.5）跟最高值大连相差35.1个百分点；出口总额差距明显，尤其是最低值铁岭（-75.6%）和最高值盘锦（21.8%）相差高达97.4个百分点；工业用电量增速最低值抚顺（-29.2%）和最高值营口（10.8%）相差40个百分点，固定资产增速全省均为负增长，最低值抚顺（-78.8%）和最高值葫芦岛（-9.1%）相差87.9个百分点。可以看出，沈阳、大连、营口、盘锦，经济相对于辽西北地区发展较好。省内各地市经济发展水平存在着较大的差异，地区间经济发展不平衡问题较为突出（见图2）。

图2 2016年第三季度辽宁省各市主要经济数据对比

（三）民生保障压力仍然存在

随着经济下行压力不断加大，对就业的滞后影响不容忽视。一是供给侧结构性改革去产能的要求，全省资源型城市和钢铁冶炼产能过剩城市，将产生大量人员安置问题。二是伴随着企业利润率的降低，重化工业企业停产半停产增多，将会带来直接或间接的降薪和裁员现象，下岗分流人员的社会再就业问题增加。三是《人民日报》数据显示，2017年大学毕业生人数将再创新高，潜在大学生就业的问题也是一个不小的挑战。

养老保险基金缺口依然很大，支付风险仍然存在。抚养比持续降低，远低于全国2.88∶1的平均水平；到2020年，全省要确保81万贫困人口、1791个贫困村、15个贫困县全部脱贫销号。脱贫解困任务非常艰巨。

三、制约当前经济发展的因素分析

当前全国经济由高速转变为中高速，这是“新常态”现象，但辽宁出现负增长，有人说是滑出“合理区间”“塌方式下降”，亦或“新东北现象”，我们认为，除了受国外宏观经济环境和国内供给侧结构性改革等客观因素影响，2016年全省政治生态修复以及做实经济数据等主观因素也成为影响全省主要经济指标下行的原因。透过数据表象，理性看待当前经济形势，剖析长期以来经济运行中的潜在矛盾，是制定有破解性措施的前提，以下几组矛盾性因素值得思考。

（一）创新研发瓶颈没有解决，新旧动力的不对称性

目前，传统制造业大规模扩张的时代即将结束，未来产业的发展模式必将是向中高端迈进。一方面是产业价值链的提升；另一方面是产品附加值的提升。伴随而来的就是产业发展模式从铺摊子转化到上台阶。唯有产业的升级和创新才能实现“上台阶”。改革开放以来，我们逐步解决了能源瓶颈、交通瓶颈，下一步重点要解决的瓶颈问题是研发和创新。一直以来，这也是包括辽宁在内的老工业基地普遍存在的制约因素。高度依赖低端加工组装，缺乏技术创新和高附加值品牌的产业体系已经越来越不适应竞争环境的变化。如不加快提升研发能力，部分已有的技术路线和生产能力将面临被淘汰的风险。

传统动力正在衰减，新的动力正在增长。从传统的生产要素端看高强度投入，由于人口红利的消失、资源供需形势变化、生态环境硬约束等原因，投入条件发生了变化，动力在衰减，而且新动力包括新技术、新产品、新产业、新服务、新业态等新经济模式在辽宁体量还很小，新产业在规模上远不能对冲老产业减少的规模。尽管这些方面数字的增长率很高，但像房地产、钢铁、汽车等能够将经济推向高速增长的大支柱新产业尚未形成，还是远远替代不了传统产业对经济的支撑力。因此，要正确面对新旧动力的不对称性。

（二）转型升级进程缓慢，稳增长与调结构路径选择

从短期看，稳增长与调结构之间存在矛盾。供给侧结构性改革中，去产能会影响地方的GDP和财政收入，尤其对辽宁大部分城市来讲，传统资源型行业和产能过剩行业是地方经济增长的重要支撑，去产能不仅会影响经济发展数据指标，也有可能带来社会不稳定风险；去杠杆也会带来金融领域和房地产行业一些风险显性化。受主客观等多方因素制约，结构调整实质性进展较为艰难。但从长期看，稳增长与调结构是一致的，结构调整是经济可持续增长的重要动力和保障，去产能、去杠杆有助于结构优化和经济的长期健康发展。对这些企业进行“清盘”，既可以释放出土地、信贷、人才等稀缺资源，也可让职工在纳入社保、接受培训后尽快走上新岗位，实现就业稳定。

（三）市场活力不足，政府与市场发挥作用主次分明

党的十八大以来，政府和市场关系在不断理顺，政府直接配置资源、管得过多过细以及职能错位、越位、缺位、不到位等问题得到了缓解。但与市场完全对接、充满内在活力的新体制和新机制尚未形成，目前在政府权力运行和市场作用发挥之间仍存在许多模糊地带，市场活力释放不足。如在一些P P P项目招标上，一些地方和金融机构没有完全按照市场优胜劣汰的选择标准，而是以规模“重大轻小”，身份“重公轻私”，地域“先内后外”标准进行选择，在投资核准、财税政策以及土地使用上，一些企业遭受不公平待遇。虽然《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》明确提出“对非公有制企业和其他所有企业一视同仁，实施同等待遇”，但由于长期以来的利益关系制约，政府的手还是不能完全放开，造成政策的“偏向性”，抵消了民企和小微企业的投资热情。

（四）要素生产率提升不足，资源配置不均衡

长期以来，受计划经济影响，辽宁对传统产业发展较为重视、投入较大，要素资源分配有倾斜，但大多数传统行业只在做大而没有变强，大量的土地、资本、人才等稀缺资源并没有产生高的配置效率。如在通用设备制造领域，辽宁的数控机床产业规模虽位居国内第一，但加工精度和可靠性指标与国际先进水平差距明显，德国、日本最高加工精度是辽宁最高精度的5倍，且精度保持年限多于辽宁7年以上，无故障时间是辽宁的3.5倍。高技术产业由于资源集聚不够，规模一直没有做大。从高技术产业从业人员占全国比重变化看，辽宁2011-2014年从业人员占比呈下降趋势，2014年较2011年下降0.13个百分点，而同期中西部地区大部分省份从业人员却呈现出增长态势，安徽、江西、河南、湖北、湖南、重庆分别增长0.6、0.3、1.8、0.5、0.4、0.9个百分点；从主营业务收入占全国比重变化看，辽宁同样呈现出下降趋势，而经济形势下行压力同样较大的山西、吉林，2011-2014年高技术产业主营业务收入占比却呈现上升趋势（山西、吉林均上升0.3个百分点）。

四、当前需要重点关注的几个问题

（一）营商环境的改善问题

主要表现为：一是顶层设计较为完善，但具体的实施细则以及针对各类软环境建设的主体人员，尤其是一线执法人员缺乏简单有效的操作手册。二是专业化培训少，尤其体现在简政放权过程中，大部分基层工作人员，由于权力下放数量多、速度快，短时间内缺少必要的专业知识和能力来接权。三是监督渠道不健全，反映问题的渠道单一，导致问题反馈不及时，群众满意度差。四是激励约束机制不健全，对在软环境建设中取得成绩和表现较差的单位、个人，激励和惩罚的力度不够，导致整体工作推进较为缓慢。五是先进技术手段采用不足，一些通过互联网和智能技术可以高效审批和监管的手续，仍采用线下和人工操作，与南方很多城市形成了鲜明对比，给投资者造成了效率低下的印象。

（二）国企改革的包袱问题

辽宁在国企改革中面临首要问题是甩包袱，之所以推进这么多年仍未取得实质性进展，主要原因：一是包袱重。据了解，仅就解决地方国有企业厂办大集体问题，就需要高达300-500亿元左右的改革成本，这还不包括剥离“三供一业”，离退休职工社会化管理以及处理空壳企业等成本支出费用。二是包袱杂。接包袱的利益主体难协调，上下级政府在下放包袱和接收包袱上，由于财权、事权不匹配，各方利益协调难度较大。三是包袱属于历史遗留问题，解决此类问题难出政绩且容易引发大量社会矛盾，现有政绩评价考核机制下，由于惧怕承担责任，个别地方卸包袱的积极性不高。

（三）地方财政压力问题

受固定资产投资大幅下滑、存量住宅商品房面积仍需两年的去化周期、房地产、建筑及采矿等行业税收持续下滑等因素影响，各地财政收入压力依然较大，突出表现在两个方面：一是政府债务压力。虽然省委、省政府出台了关于防范和化解政府债务风险的21号文件，通过综合施策大幅降低了当期支付风险和偿债利息支出，但从中长期看，全省债务风险依然很大。二是养老金缺口压力。随着全省养老抚养比逐渐缩小（2015年为1.8∶1，预计“十三五”期末将达到1.4∶1），养老金支出压力凸显，预计从2016年起，辽宁省未来几年养老金每年缺口将分别达到337亿元、412亿元、501亿元、598亿元和698亿元，总计缺口2546亿元，相当于全省一年的财政收入。

（四）改革推进速度还需加快

十八届三中全会以后，全面深化改革、推进体制机制创新已成为全省的共识，省委省政府根据改革创新的总体思路、目标任务以及重点领域，分解成8个方面、22项重点任务和实施要求，在体制创新、科技创新、商事制度改革、市场活力释放以及其他多个方面取得了进展，但从推进落实的速度看还有待于进一步加快。主要表现在：一是顶层设计与具体实施还不是十分协调。上级忙着发文件、下级忙着学文件，偏重于文件的学习和方案的制定，“都是领导小组成员都可以管，一旦组织实施都可以不管”“领导成员多、具体部门少”，操作精准性不够，任务落实跟踪考核不足，政策制定的事前考证和完成工作的事后评估不到位，导致各项改革措施落地不响、生根缺土。二是部门间工作衔接还有待完善。调研中了解到，目前政府在简政放权、放管结合方面做了很多工作，但企业受益感不是很明显，审批手续繁琐、时间长的问题依然存在，个别部门接权存在“接不住”问题，几个人承担了原先10多个部门的审批工作，对承接业务不熟练、政策把握不够准，导致办事效率较低。部分领域简政放权工作受相关法律法规修改滞后影响，如建筑招投标整个过程需要28天，耗时较长、影响施工进度，但因国家法规有明确的时限要求，地方政府在简政操作上较为困难。

五、未来趋势判断

从国际经济形势看，根据国际货币基金组织等机构的研判，俄罗斯、巴西等部分新兴经济体已出现摆脱衰退迹象，预计这些国家来年将出现恢复性增长，但受美元加息、英国脱欧、美德法等大国大选、意大利宪法改革公投、中东、东欧以及亚太地缘政治局势紧张等不稳定因素的影响，对2017年世界经济增长的预期值为3.4%，略好于上年，国际经济环境总体处于稳中偏差态势。

从国内经济形势看，进入新常态以来，稳增长措施不断发力，将使得固定资产投资增速维持在目前水平，消费需求受部分耐用品消费拐点、居民收入增速放缓以及消费外流等影响，将保持稳中略降，外贸进出口受世界经济增长疲软、国内要素成本和环境成本约束增强，仍将维持低迷状态。但随着供给侧结构性改革红利的不断释放和新型城镇化的不断推进，人力资本和科技创新对经济增长的贡献也在逐步提高。根据国家信息中心的预测，2017年全国经济有可能实现6.5%的增长目标，总体经济运行将呈现平稳态势。

从省内经济形势看，2016年经济运行已出现一些积极信号，如部分客观反映经济实际运行情况的实物量指标，公路货运量、港口货物吞吐量、工业用电量增速均在第三季度由负转正，财政收入连续三个月实现正增长，PPI结束了连续51个月负增长；同时企业层面也出现了一些趋势性变化，如前三季度，辽宁机床数控化率提高到75.7%，工业机器人产量增长44.7%，部分高新技术企业产值实现大幅增长。随着全省政治生态的逐渐修复，供给侧结构性改革的力度将加大，体制机制的活力进一步释放，在2016年加大做实经济数据的基础上，2017年经济有望实现阶段性触底，但受国内外复杂形势以及自身体制机制和结构性弊端影响，辽宁经济发展困境仍然存在，经济仍保持低速运行。

六、对策建议

在当前形势下，是继续在总需求政策上加力，通过增加投资拉动实现短期增长，还是坚持在供给侧改革上发力，宁可短期牺牲一点速度，换取中长期可持续增长？这对于老工业基地的全面振兴和辽宁经济的宏观走势有重要的影响。我们认为，经济繁荣的时候是不容易下决心调结构、转换增长动力的，而恰恰是在经济下行压力足够大时，才会下决心，全省各级领导干部都要有“久久为功，功成不必在我”的心态，以坚定不移推进供给侧结构性改革、加快过剩严重的产能有效“出清”为治本之策，抓住此次经济下行带来的结构调整和动力转换的机会。总的来说，要通过市场化改革办法来提高生产要素配置效率，包括劳动、土地、资本，提高生产率使得要素能够流动，能够优化配置来提高潜在增长能力。将创新立足于解决实体经济转型升级过程中所面临的技术障碍，加快科研成果产业化。充分发挥政策解读的作用，提升政府与市场的沟通能力。具体来讲有以下几点建议。

（一）进一步优化投资营商环境

以软环境办为责任主体，组织相关职能部门系统梳理优化营商环境的一系列政策法规，制定针对各类一线执法、审批人员的工作操作手册，提高工作效率、提升服务水平；充分发挥党校、行政学院以及经济管理干部学院等党政干部教育培训机构的功能和作用，根据优化营商环境的各项要求和标准，设定相应的课程体系，组织相关人员定期进行培训学习；建立科学合理的激励惩罚机制，广泛开展监督，严肃执法环境，坚决整饬行政审批与行政执法方面胡作为、乱作为、不作为现象；充分运用高科技手段，开展网上工程、智能工程，最大限度减少人工操作和线下操作空间，提高行政执法透明度，提升政府服务效率水平；建立第三方评估机制，依托专业的评估机构，对软环境建设中顶层设计、具体做法、整顿效果等各类问题进行科学合理评价，不断完善软环境建设的运行机制，提高运行效率和水平。

（二）强有力推进国企改革

要加快贯彻落实《国务院关于深入推进新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》实施方案，制定全面深化国有企业改革的实施细则，推动厂办大集体改革取得实质性进展；尽快选定开展首批混合所有制改革试点的10-20家企业，鼓励推出力度较大、以管理层和员工持股为主的混合所有制改革，对于部分试点企业（经营效益一般、股价较高的企业）可以加大管理层、员工持股的优惠力度；尝试在部分企业内部推行双创制，即通过鼓励部门和个人创新来推动企业整体创新，类似于海尔的企业管理模式，改变大型企业大而全的管理结构，提高自主创新的积极性；按照市场化和法制化原则，加快兼并重组并实施债转股，在兼并重组过程中要科学合理评估企业价值，不能简单以企业总资产和净资产来衡量，要综合参考市场价值、品牌价值以及长远价值来评估定位。

（三）以积极有效的措施缓解地方财政压力

各地所面临债务压力，既要利用P P P项目置换债务和债务展期的短期手段，又要建立化解债务负担的长效机制，既要控制当期风险，又要避免远期压力反弹。要在省化解债务工作领导小组的领导和协调下，督促和指导各市、各部门以及各相关单位加快落实《防范和化解政府债务风险若干意见》的各项规定，将政府债务风险化解工作纳入各地区、各部门的实绩考核指标体系中；进一步加强政府债务限额管理，通过人大立法出台相关管理办法，严格控制新增债务；通过招标或者重奖方式鼓励各部门、各单位献计献策，在组建企业集团、推进P P P项目和资产证券化方面制定更多务实管用的办法。下一步，除了加大养老基金征缴力度、强化基金支出管理等内部管理外，建议与东北其他省份联合向中央申请要求养老金全国统筹，为东北新一轮振兴卸掉包袱。

（四）加速推进改革进程

全面深化改革的关键是顶层设计落实为具体行动。坚持定性评估与定量评估相结合，客观评价改革成果。对于社会治理或者不以货币计算损益的改革事项，侧重于定性评估，同时强化群众满意度测评，对于涉及政府资金投入较大、需要以货币计算损益的改革事项，侧重于定量评估，进行科学的成本收益分析，无论是定性还是定量评估，都要加强实际调研，尤其是非官方的走访调查，应作为贯穿评估工作的主要采取手段。要通过各级各类干部培训机构以及深改组、专项改革小组组织专题培训，对各级领导干部和从事改革的人员进行轮训，进一步强化改革自觉、弥补能力不足、消除本领恐慌，提升从事改革工作的能力和水平。对于跨领域、全局性重大改革事项应由深改领导小组直接承担甄别确定、方案论证、审议审批以及成效评估等职能，消除不同部门在改革落实过程中的各类不协调问题，加快改革措施落地。

（课题负责人：朱军

课题组组长：戴丹丹

课题组成员：张海笔孙东玥

课题执笔人：戴丹丹张海笔孙东玥）

责任编辑：宋爽