农产品质量安全网格化治理困境与出路

肖湘雄　赵莉莹

摘 要农产品质量安全网格化治理是按照一定标准将农产品属地划分为科学、合理的若干单元网格，建立基于权、责、能、利相容的多元主体机制，形成纵向一体、横向联动、网格到底、全面覆盖的新格局，以推动我国农产品质量安全治理体系和治理能力的现代化，切实有效保障农产品质量安全。主要针对农产品产前、产中、产后质量安全网格化治理存在的困境，从界定农产品质量安全网格化治理内涵、理清网格化治理权责、创新网格化治理服务体系、规范网格化治理服务机制与服务方式、建立合理的网格化治理诚信体系及网格化治理法律法规等方面提出对策。

关键词农产品；质量安全；网格化治理

[中图分类号]D035.29；F304 [文献标识码] A [文章编号]1673-0461（2017）03-0042-04

农产品质量安全是食品安全的第一道屏障及根本保证，关系着一个国家整体的食品安全状况。习近平总书记在中央政治局第23次集体学习时强调“要切实提高农产品质量安全水平，以更大力度抓好农产品质量安全，完善农产品质量安全监管体系，把确保质量安全作为农业转方式、调结构的关键环节，让人民群众吃的安全放心”。[1]国外学者对农产品质量安全的有关问题进行了大量研究。如：Witzke and Hanf、Nelson、Caswell and Padberg等，将农产品分为经验品、搜寻品和信用品三类特征，提出农产品的这些特征容易造成信息不对称，最终导致了农产品质量安全问题的产生。[2]Ritson和Li认为，由于风险信息的不对称性，市场经济几乎无法提供最适宜的安全农产品。[3]国内学者对农产品质量安全的有关问题也进行了大量研究，如：周洁红提出以农产品供应链为出发点，加强对各环节的引导与监督，形成相互监督、相互制约的农产品质量管理机制。[4]王秀清等从信息不对称理论出发，成立了一个涉及农业与食品部门的全国统一机构，进而加强农产品质量安全信号的有效传递。[5]

本文主要对农产品质量安全网格化治理的内涵及其产前、产中、产后治理困境进行分析，并从农产品质量安全网格化治理内涵、网格化治理权责、网格化治理服务体系、网格化治理服务机制、网格化治理服务方式、网格化治理诚信体系、网格化治理法律法规等方面提出完善对策，以加强农产品质量安全治理实效。

一、农产品质量安全网格化治理的内涵

农产品质量安全是指农产品的使用性、可靠性以及内在的价值，包括在生产过程、贮存过程、流通领域以及使用过程中形成的、遗留下的营养物质、危害因子和外在特征因子等，既有规格要求、等级要求、品质要求等，又有对人类和社会环境的危害等级水平上的不同要求。农产品质量安全标准通常是指农产品固有的质量及安全要求标准，以及与农产品质量安全相关的标准。[6]主要分为农业投入品类、安全卫生类、农业资源环境类、农产品品质规格类、动植物防疫检疫类、生产技术规程类、管理规范类、分析测试方法类和名词术语类等九大类。

农产品质量安全网格化治理是运用先进的信息技术和网络手段，建立县、乡、村、社区等四级共治网格，将农产品属地区域按照一定标准划分为科学、合理的若干单元网格。农户、农民专业合作组织、家庭农场、经销商、物流服务商、农资经营商、食用农产品协会、消费者协会、涉农科研机构、政府监管部门、媒体组织、网格监管员等多元主体基于责、权、能、利相容的机制，加强对单元网格内农产品质量安全事件的监督巡查和单元网格间事件的处置协同，建立一种以为民服务为理念，以高度信任为原则，以共同利益为动力，以信息资源的整合为基础平台，以实时有效的评价为推手，以阳光透明的监督为保障，以依法治理为最高准绳的多元主体纵向一体、横向联动、网格到底、全面覆盖的新格局，[7]以推动我国农产品质量安全治理体系与治理能力现代化，切实有效提升保障农产品质量安全水平。

实现农产品质量安全不只是一蔬一果保证人民饮食上的健康，还紧密地联系着我国社会主义和谐社会的建设，对于整个人类社会，更是永葆人类文明持续健康发展的重要条件。农产品质量安全网格化治理是由生产主体、经销主体、消费主体、监管主体、涉农研发机构等组成的多元主体，充分利用科技信息时代的先进技术，建立全面覆盖、纵橫一体、层级分明、科学合理的共治网格。每个单元网格权责分明、相互独立，同时又协同合作，不拘泥于本区域小范围信息采集和利用，避免大范围内工作盲区或工作重叠，合力以实现多元主体共同利益、共建多元主体纵向一体、横向联动、网格到底、全面覆盖的共治机制[7]。

二、农产品质量安全网格化治理的困境

（一）产前信息闭塞与源头污染

农产品的种收与国家政策密切相关，又因市场的瞬息万变，农户们需要对市场进行了解，对政策领悟到位，需要第一时间掌握新消息，才能避免盲目生产，从而真正获得经济利益最大化。但由于我国农户们的起步层次较低，获取信息渠道较窄，获取时间滞后，并且我国农户很大一部分是分散式地做业，信息交流受到不小的阻碍。因此，农产品的生产计划不能及时调整到位，农户们的收益得不到稳定保障，农产品质量必然大打折扣，甚至产生霉变、腐烂等情况，让人痛心。

农户们普遍存在对农产品的专业知识以及相关法律知识欠缺的现象，一方面，随着科学技术的发展，应运而生的转基因产品，在一开始就因为农户们的知识缺乏而导致了与原来目的背道而驰的结果，而且有些有毒物质与生俱来，农户们因为缺乏专业知识以及与农业相关的法律知识的指导，在农产品培育的同时无知地种下了有害农产品，也因此铸成了无意识违法犯罪的苦果；另一方面，因生产前农户们对土壤、空气等农产品生产条件的不了解，而导致了农产品产量低下、质量不高，甚至产出了畸形的不健康果实。这些危害农户并不知道，这就使得最基础的农产品产前阶段就埋下了不安全的隐患。

（二）产中农药化肥污染与培育技术缺失

降低生产成本、提高经济收益是农户们在农产品培育过程中考虑的第一要素，然而还有一些需要考虑的因素，没有受到农户们的足够重视。例如许多必要的农产品培育工作如防虫除害、浇灌技术、成长监测等都给农产品质量安全带来风险。

高毒低效的农药化肥一直以来都是农产品质量安全的最大天敌，但它所带来的收益诱惑实在太大，农户们为了节约成本保障数量，不惜大剂量播撒农药化肥，其中还包括很多质量不过关的农药化肥。另外，在农药化肥的使用剂量上也没有科学的指导，导致了农药残留量过高，消费者食用后对健康安全产生危害。尽管随着科技进步，目前我国在农药化肥的使用上更加科学规范，但仍然不能完全保证农产品的质量安全。

在农产品培育灌溉和检测的过程中，由于科学化程度低，技术的缺失，造成的旱或涝的培育环境都不适宜农作物的生长，农作物没有良好的生长环境，所培育的农产品质量大打折扣。同时，农作物在生产过程中缺乏成长监测系统作为解决农作物生长问题的依托，农作物所出现的异常状况得不到及时解决，培育经验更是得不到进一步研究，从而导致农产品质量难以保障，培育技术得不到发展。

（三）产后储藏、运输与加工环节的高风险

农产品需要经过多个环节，农户们才能获得期望的经济效益。在这些环节中，每一个阶段对农产品质量来说都是有风险的。

储藏不当在农产品发挥其交易价值之前，就很可能会降低农产品本身的价值，农户们使用不恰当的储藏方法使得大量农产品霉变甚至腐烂从而造成浪费，有些农户舍不得弃之而低价卖出，经过不法商贩加工后再销售给消费者，危害消费者健康。

运输污染在农产品的运输过程中常有发生，运输环境不安全，保险措施不到位，运输工具与农产品不兼容，对农产品造成撞伤甚至导致农产品直接无法出售食用。另外一个不可忽视的影响因素就是在运输途中的不确定性风险，如天气原因、交通因素等，都会造成农产品质量不安全。

加工污染是农产品质量安全的最后一道风险关卡，我国农产品加工企业中，中小企业居多，生产、加工、经营条件简陋是中小企业特点，小作坊黑加工点频频曝光却屡禁不止，加工环境不达标，雇佣廉价劳动力，卫生意识不强，微生物污染等问题层出不穷，可以說加工污染是最可抗却也最严重的农产品质量安全风险问题。

三、农产品质量安全网格化治理的出路

（一）充分认识农产品质量安全网格化治理的内涵

我国农产品质量安全治理工作，还处于一个不成熟的阶段，农产品质量安全治理的重要性还没有在农户、消费者及政府部门中得到普遍而深刻的认识。农户们大都属于分散性生产经营，成规模的只有少数。根深蒂固的传统生产观念，只顾低成本高效益而在生产过程中缺乏科学性，忽视安全的问题层出不穷，尽管每年曝光处置种种农产品质量安全问题的事件时有发生，不法分子依旧不以为然。对此，政府各级农业部门应该加大农产品质量安全生产的宣传力度，借助数据平台用数据说话，让生产经营者直面健康与危险指数，指引人们走科学生产经营道路，普及农产品质量安全网格化治理的必要性和重要性，深化农户们的安全意识，从源头上消除农产品质量安全问题的风险。作为消费者来说，对于农产品质量安全事件应抱着绝不姑息的态度，拿起法律的武器，利用社会舆论和信息传播，引起社会关注，直到不法商贩和政府相关部门给出满意的答复，给农产品质量安全事件的制造者和解决者施加压力。而我们的政府部门则应该将农产品质量安全网格化治理工作摆在更加突出位置，统一部署总体工作，逐一落实具体工作，定期汇总数据、分析数据，研究治理形式，及时发现问题并有针对性的解决，在日常工作中做到自觉加强农产品质量安全治理。

（二）科学划分农产品质量安全网格化治理的权责

农产品质量安全网格化的治理涉及农业、水产、工商等多方的系统化工作，需要来自于各个部门的不同分工合力实现。各级各部门在工作中会出现管理分散，责任不明，常有重复地带和模糊地带，导致工作效率低，且各项资源浪费严重等问题。属地管理正是网格化管理的关键，其分解的最终目的也就是为了能够很好地将职务和责任分工落实到各级各部、落实到人，全面覆盖消灭盲区，科学地对每个部门每项工作进行网格划分，密切配合又相互独立，确保工作的无缝衔接，管理方便、分工到位又权责明确。将工作部门和人员专门化，专人专事，提高工作效率和工作准确度。一旦在工作中出现突发事件，做到从大局出发分工协作，加强网格间的衔接互助，消除信息孤岛实现资源共享，通力合作，多视角、多领域、全方位推进农产品质量安全治理工作。无论是在日常的农业发展工作中，还是在任意农产品质量安全事件中，网格化治理，对于工作部门和人员来说都将成为一条新的约束线，无形之中加强责任意识，规范工作程序。另外，网格服务团队的构建也为农产品质量安全治理带来新思路，最大限度整合各类资源，综合利用服务农产品质量的监管，对农产品的质量安全治理机制的运行进行多方面地、高效精准地、高标准地、科学合理地保驾护航。

（三）积极转变农产品质量安全网格化治理服务方式

在这样一个瞬息万变的社会中，随着大数据和网格管理的加入，政府农业部门的服务方式也应与之相适应，协同数据化和网格化以提升服务质量，积极地转变农产品质量安全网格化治理服务方式。农产品质量安全治理机制的建设与管理是政府部门必须承担起的责任与义务，要提供高质量的服务，一方面需要由被动服务转向主动服务。大数据环境下的网格化治理机制将农产品的相关信息置于主动收集的状态，采用数据分析方法，采集归纳有效信息，配合网格化分工，进行信息匹配，这可以有针对性地根据各部门的需要有效整合信息数据，及时利用到工作中解决问题。另一方面则是由事后处理转向预警防治。等到事件发生再行解决是常态下的治理，而依靠大数据的广泛性和持久性搜集而来的具参考性的信息进行预测分析，及时采取防范措施，制定预警方案，尽量避免问题真正发生。当问题的发生不可避免时，也可以依靠网格划分迅速锁定问题，在最大程度上将问题事件的发生遏制在萌芽状态，不等问题更大面积地爆发。在农产品质量安全网格化治理工作中，政府农业部门起着重要的引导作用，服务方式很直观地展示了我国对农产品质量安全治理的态度，农业部门从自身服务开始转变，这从根本上加速了农产品质量安全网格化治理的步伐。

（四）切实完善农产品质量安全网格化治理机制

要想适应当下社会发展的特点且发挥出其最大效用，一个完善的农产品质量安全治理机制，还需要标准化的生产、信息资源的统筹以及考核评价的激励。农产品质量安全的根本其实还在于农业的标准化。正是因为参差不齐的质量标准，相关主体冲突不断等矛盾而共同造成了农产品质量治理工作举步维艰的局面，政府部门应出台相关政策标准使农业生产有据可依，为农产品质量安全提供保障。数据信息在任何一个领域中的作用都是不可忽视的，整个农产品行业应建立一个庞大的数据库，网格下各部门实现资源共享。并将各个分划好的网格下产生的数据进行整合分类，将有用信息分拨给需要的网格，以降低信息检索的复杂性，提高资源使用率，为农产品质量安全治理工作指明方向。如在产后可以利用大数据技术对农产品产地、时间、销售途径等进行统计归纳，及时编排唯一的编码，让不合格的产品无处遁形和企图以假乱真的行为无从下手，减少潜在的质量隐患。一定的考核评价激励政策也是不可或缺的，制定标准的考核评价制度，对农业生产者、农业部门和农产品经营者进行定期或不定期的考核评价，将结果归纳进数据库系统，对不合格者进行相应惩治并记录在案以儆效尤，对考核优秀者给予精神或物质奖励以激旁人，这种方式无疑是助力农产品质量安全治理机制健康运行和发展的一大推手。

（五）构建农产品质量安全网格化治理诚信体系和质检体系

大数据所带来的信息便利将大大推进诚信体系的建设。依照诚信体系相关规定对生产企业进行诚信等级评定，通过建立属于企业的诚信档案，对企业的诚信度施压等方式来增强企业及行业的自律。在农产品质量安全网格化治理中，评定机关与评定对象是需要网格划分的，评定机关还應秉公执法，严格实施考评，并依据考评结果对企业施以相应的工作指导、行为纠正，对考评结果出现问题甚至有违法犯罪行为的降低信用等级并计入其信用档案，依法进行处置惩罚以督促企业整改。每一次新的评定程序开始前，应将网格重新划分，以避免收受贿赂、徇私舞弊等现象的发生，同时也为质检工作提供信息参考。

目前全国各级农产品质检技术手段还比较落后，并不能及时提供依据，标准更新速度缓慢，使农产品质检工作带有盲目性，使得质检结果准确性大打折扣，对诚信考核的检验自然无法实现。尤其一些发展落后的边远地区，由于基础设施缺乏、质检项目数量少等原因，形成了农产品质量安全监管障碍。为此，政府需加大投入，提供政策支持，在条件允许的地方建立统一的质检机构，并进行权责的网格划分，保证网格区域内的农产品质检到位，并将检测信息结果及时共享，联系诚信考核结果对比，实现信息化管理，提高农产品质量安全的监管水平。

（六）建立健全农产品质量安全网格化治理的法律法规

法律法规从来都是最有力量的保障，让人心生敬畏而远离违法犯罪。自2006年11月起我国开始施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》让农产品质量安全监管有法可依，对我国农产品质量安全治理意义深远。但我国农产品质量安全的管理和规范还存在许多问题急需解决，法律法规体系的不断完善是必经之路。利用法律对治理工作的网格划分进行规范，做到依法依规划分，不空缺不重复，将工作有序、全面地展开，也利用网格划分充分发挥法律的威慑力，将法律专门化，不再只空而广地一概而论，从而做到细致而有针对性地约束或解决每个网格区域内的问题。此外，执法队伍建设也不可忽视，要提高执法队伍人员专业素质、道德素质水平，引导正确的执法观念，端正执法态度，严肃执法行为，坚持做到依法行政，执法必严，违法必究，减少和避免收受贿赂、找关系走后门、暴利执法等不良现象的产生。相关部门还应针对违法现象，及时总结原因对症下药，随着社会发展和事件发展，不断完善法律法规，让不法分子无空可钻，做农产品质量安全治理工作最坚强的后盾。

[参考文献]

[1] 习近平.牢固树立切实落实安全发展理念 确保广大人民群众生命财产安全[N].人民日报，2015-05-31（01）.

[2] J.A. Caswell，D.I. Padberg.Toward a More Comprehensive Theory of Food Labels[J].American Journal of Agricultural Economics，1992，74（2）：460-468.

[3] Ritson C，Li W.The Economics of Food Safety[J].Nutrition and Food Science，1998，98（5）：253-259.

[4] 周洁红，钱峰燕，马成武.食品安全管理问题研究与进展[J].农业经济问题，2004（4）：26-29，39.

[5] 王秀清，孙云峰.我国食品市场上的质量信号问题[J].中国农村经济，2002（5）：27-32.

[6] 费威.农产品质量安全标准对最优决策的影响分析——以龙头企业设定的私人质量安全标准为视角[J].哈尔滨商业大学学报（社会科学版），2014（3）：29-37.

[7] 肖湘雄，彭舜，葛志华.论食用农产品质量安全的社会共治[J].武陵学刊，2016（2）：47-51.