全面从严治党的制度化思考

文/禹仁朋 黄建军

全面从严治党的制度化思考

文/禹仁朋 黄建军

党的十八届六中全会提出，继续推进全面从严治党，从思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设等方面全面管党治党。其中，制度建设是全面从严治党的根本保证。

全面从严治党；制度治党；法治

当前我国正处于全面深化改革和社会转型发展的关键时期，为了实现伟大复兴的中国梦，必须进一步推进全面从严治党，其中，制度建设是全面从严治党的根本保障。

一、全面从严治党制度化建设的现实依据

如何推进全面从严治党制度化建设不断向前，铲除不良之风，扼制权力滥用和腐败现象，根本上要靠法规制度。

中国共产党历来重视制度建设。马克思恩格斯在创建第一个共产党小组时，就把制度建设放在首位。毛泽东在领导我国革命和社会主义建设实践时，逐渐形成了党的思想建设、组织建设、作风建设“三位一体”的制度建设格局。改革开放新时期，邓小平指出，如果不重视制度建设，党的各项工作都会遭受严重损失。如今，我国正处于全面深化改革的关键时期，经济增速放缓，反腐败形势依然严峻，面对复杂多变的国内外形势，如何保证党的坚强领导，制度建设显得尤为重要。习近平在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出，要“坚持思想建党和制度治党紧密结合，”[1]（P9）强调理想信念的同时首次把制度建设提升到制度治党的高度，充分表明党对制度建设的高度重视，进一步阐明制度建设是解决当前突出问题的现实需要。

制度建设是提升国家治理能力现代化的必然要求。在我国，国家治理能力就是党综合运用国家制度，管理社会各方面事务的能力。办好中国的事情，关键在党。面对长期执政产生精神懈怠而带来消极腐败和党员队伍不断扩大带来的管党治党压力，[2]中国共产党自身建设和发展显得尤为重要。邓小平曾说：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。[3]（P328）如果说思想建设是管党治党的软约束力，那么制度建设则是管党治党的硬门槛儿，任何党员干部都不可跨过制度的门槛儿。只有不断加强制度建设，才能永葆共产党人的先进性和纯洁性，增强党的战斗力、凝聚力和创造力。

制度建设是党的宗旨使命的必然回归。中国共产党成立96年来，从一个十几人的小党，到如今成为一个拥有8800多万党员的大党，我们相信绝大多数党员干部都能恪尽职守、清正廉洁、全心全意为人民服务，他们内心的崇高信仰与对人民的赤诚足以支撑他们时刻为了党、国家和人民牺牲一切。但是近年来，一部分党员干部产生骄傲自满的情绪，官僚作风日盛，甚至还有少数党员干部违法乱纪，严重损害了党和人民的利益。全面从严治党制度建设从根本上是为了约束和规范党员干部更好地为人民服务，满足人民的利益诉求，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，在人民心目中重塑一个信仰坚定、纪律严明、作风优良、清正廉洁的党的形象。

二、全面从严治党制度化建设的原则

全面从严治党制度建设必须坚持以党章为根本原则。党章，作为管党治党的法规章程，是制度建设最强有力武器。通过党章，我们不仅可以了解马克思主义制度建设的基本原理，而且可以更好地总结党的建设、发展的经验教训，对于加强党的制度建设，推动改革发展事业不断向纵深发展具有深远意义。

制度建设要坚决维护党中央权威。一个国家，一个政党，领导核心至关重要，全党必须自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致。首先，要自觉维护以习近平同志为核心的党中央地位。十八届六中全会已明确将“以习近平同志为核心的党中央”写入全会文件，全面从严治党的制度建设必须切实践行。其次，制度建设要紧抓高级领导干部这个关键少数，强化领导干部依法带头办事的意识，时时处处严要求、作表率。最后，制度建设要强调“四大服从”，突出“四大意识”是保证管党治党、政令通畅和令行禁止的基础。

制度建设必须与时俱进。世界上没有一种制度设计是万能的，全面从严治党的制度建设也不例外。首先，制度建设要不断研究新情况，解决新问题。制度建设应当紧随社会的发展而不断完善，当今面临更加复杂形势的新变化，在党的十八届六中全会上通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，在继承旧准则的主要原则和规定的同时，结合实际对具体规定进行了创新，对于现阶段规范党员干部行为将发挥更大的作用。其次，制度建设必须坚持人民立场。人民立场是中国共产党的根本政治立场，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志，人民的满意度是检验各项工作的根本。再次，制度建设既要统一又要具体。统一是指制度建设要有统一的标准，不可因人而异，阳奉阴违；具体是指制度建设要具体可操作，对党员干部的职责、作风、行为各方面进行明确规定，哪些能做，哪些不能做，哪些必须要做，一目了然。

三、全面从严治党制度化建设的路径探索

全面从严治党要求我们必须将依法治国与制度化建设紧密结合，从依法治国的根本理念出发，探索全面从严治党的制度化建设。

●立法者——科学制定管党治党制度体系

亚里士多德有一句名言，“法治必须是良法之治”，制度体系的构建离不开配套完备的法律法规。改革开放至今，党中央已经发布了几百件党内法规文件，初步形成了以党章为核心的党内法规制度体系。十八大以来，党中央更是颁布了大量更具体、更具针对性、操作性更强的党内法规。然而，我们应该看到，党内法规制度化建设任务依然繁重，与形成成熟稳定的制度体系还有很大的差距。

第一，要加强立法工作，弥补制度缺失，修复制度链条。良好的顶层设计是保障各项工作顺利开展的基础，法不在多，而在于精准管用。目前，党内制度建设仍存在着缺乏总体规划，法规滞后性突出，体系不够健全，法规之间不衔接、不协调，实体性法规和程序性法规混乱等问题。一个完整的制度体系应当包括实体性制度、程序性制度和保障性制度三部分。然而当前我们党内法规制度仅仅停留在条例章程上，缺少程序性规定和保障性措施，这就需要通过国家最高权力机关和党政机关联合推进立法工作不断向前。

第二，科学立法要力求公正与效率并行。一方面当前的党内法规弹性空间大，没有完全覆盖党员干部不可触及的禁区，或者是惩罚力度不够，违法犯罪的代价远低于犯罪所得，让部分心存侥幸的党员干部投机取巧、钻空子；另一方面一些规章缺乏干部群众认同基础，执行细则过于教条，很多党员干部因为害怕“做错事”而不做事，为官不敢为，影响了国家机关的正常运行，导致社会效率低下。而一部好的法律应将政绩标准与激励机制相结合，明确规定党员干部这种“无所为”的行为本身就是“决不允许”的。

●执法者——坚决执行和切实落实管党治党制度

当党员干部不能自觉遵守党内法规制度时，制度的约束力最终将落实到强制执行上，使制度成为硬约束而不是“稻草人”，真正做到用制度管权、管事、管人。

第一，强化党内执法者的主体责任。中国共产党各级纪律检查委员会是我们党组织内部的执法机关，党的十八大以来，中共中央纪律监察委员会公正无私，铁腕反腐，“拍苍蝇”“打老虎”，展现了全面从严治党的坚定意志和必胜决心。然而基层纪检机关在工作中仍存在许多问题。一方面执法不严，反映在我国几千年的人情社会，“只要不过分”“睁一只眼、闭一只眼”是部分基层纪检机关的执法常态。另一方面执行过度，滥用职权。在全面反腐的高压线下，纪检机关很容易产生“宁杀错不放过”、草木皆兵的急躁情绪。因此，一方面亟需通过专门立法具体明确纪检机关责任，对执行不严或执行过度的失责行为进行惩治；另一方面要进一步增强纪检机关的独立性，切断利益链条，让纪委更加有力地维护党纪党规，更加有效地发挥党内执法者的作用。

第二，建立规范的党内执法程序。要做到一分部署，九分落实。一方面要注重党内执法程序的可操作性。当前，我国的党内法规制度原则性规定较多，但可操作性较差，许多法规条例无法真正执行，即便按照流程和程序执行，也往往陷入“钱穆制度陷阱”的恶性循环。在这种情况下，法律工具主义盛行，部分纪检机关随意执行规章制度，对自己有利的就用，不利的就不用，严重损害党内法规制度的权威性，出现了人治大于法治的现象。如何让执行程序明确清晰？我们不仅要原则性的定质，而且要具体化的定量，明确规定怎样的违法行为应受怎样的惩罚，做到全方位无死角。另一方面要力求程序公正。程序公正是相对于实体公正而言的，实体公正追求结果的公正性，程序公正追求制度执行过程中操作规则的公正性。在实际执行过程中，即使实体结果都是一样的，采取随意的、有失公正的执行程序必定会影响党内法规制度的权威，制度的可持续性将无法为继。

第三，加强对执法过程的监督。为了确保党章党规党纪在全党有效执行，必须加强权力运行过程中的监督，使党内监督没有禁区，没有例外。首先，着力构建全方位、无死角的监督体系。信任不能代替监督，要联合多部门监督，建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。其次，加强对党员干部的日常管理，完善管理党员干部配套机制。改变以往党员干部只要不违法就没人管、不追究，“违纪只是小节、违法才去处理”，其结果成了“要么是好同志，要么是阶下囚”。[4]最后，保持政务信息的公开透明。阳光是最好的防腐剂，除了国家机密，各级党组织政务信息及时公开，接受人民质询，保障人民大众的监督权、参与权、知情权、表达权。

●守法者——严格遵守管党治党制度

制定公正科学的制度体系是进行全面从严治党制度化建设的基础，如何确保制度化建设落到实处？优良之法得到民众普遍遵守是前提。全面从严治党的制度化建设从侧重惩治到惩防并举，意味着制度化建设的落实必须以广大党员干部自觉遵守为前提。

第一，党纪国法面前人人平等。全面从严治党的党纪法规应覆盖全部的党员、干部和各级党组织，绝对没有例外和特殊。对于高级领导干部这个关键少数，必须自觉以身作则，树立法治意识，模范遵守党章党规，严守党的政治纪律和政治规矩，坚持率先垂范、以上率下，为全党全社会作出示范。对于行政机关人员而言，要认真谨慎地行使国家职权，绝不滥用职权，真正成为人民的公仆；对于执法机关人员而言，更要按照法律规章严格执法，对违法犯罪行为绝不姑息。尤其是负责党内执法的纪检机关，不仅要履行党内执法职责，更要严格要求自己，决不可知法犯法，损害党的威严。

第二，制度建设与思想建设要紧密结合。美国法学家哈罗德·J.伯尔曼曾指出“没有信仰的法律将退化成为僵死的教条，而没有法律的信仰将蜕变成为狂信”，深刻地阐述了思想与制度之间的辩证关系。党的十八大以来，法治观念深入人心，通过思想建党与制度治党紧密结合，全面从严治党的氛围正在形成。一方面，通过思想培育崇高的共产主义信仰，让党员干部转变观念，发自内心地为人民服务，而不仅仅是迫于制度的压力和约束。另一方面，通过制度建设，约束那些思想不纯正、偏离了党的路线的党员干部遵守制度。

第三，制度建设旨在惩前毖后、治病救人，真正体现对党员的关心爱护和严格要求，靠制度管党，把制度挺在前面，让红脸出汗成为常态，而滑向深渊，违纪违法只能是极个别，营造风清气正的政治氛围。[5]

制度化建设是全面从严治党的根本保证，只有从依法治国的根本理念出发，将制度化建设与思想建设紧密结合起来，完善立法、守法、执法的各个制度建设的链条，编织严密的制度网，才能在当前治党管党的复杂形势下立于不败之地，才能为全面建成小康社会和社会转型升级提供可靠保障，才能早日实现中华民族伟大复兴的中国梦。

[1]习近平．在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话[M]．北京：人民出版社，2014．

[2]桑学成，王同昌．全面从严治党的难点与着力点[J]．中国井冈山干部学院学报，2015，（04）．

[3]邓小平文选(第二卷)[M]．北京：人民出版社，1994．

[4]王岐山．坚持高标准，守住底线，推进全面从严治党制度创新［N］．人民日报，2015-10-23．

[5]王岐山．用好监督执纪“四种形态”[EB/OL]．http：//politics．people．com．cn/n/2015/0926/c1024-2763793 1．html．2016-12-29．

禹仁朋 ，中共江苏省委党校硕士研究生 ，研究方向：执政党建设；

黄建军，中共江苏省委党校党的建设理论与实践创新研究院特约研究员，副教授，研究方向：执政党建设。

责任编辑姜杰

D262．6

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．011

国家社会科学基金一般项目《中国共产党推进国家治理现代化的实践探索与理论提炼研究（16BDJ015）》研究成果。