江苏农业生态环境保护与治理的实践探索

江苏农业生态环境保护与治理研究课题组*

江苏农业生态环境保护与治理的实践探索

江苏农业生态环境保护与治理研究课题组*

一、江苏农业生态环境保护与治理的实践经验

绿色发展基础和前提是农业生态环境的保护和治理。江苏是我国经济较为发达、工业化城镇化起步较早的省份。在经济和社会快速发展过程中，也就早一步碰到农业生态环境污染问题。江苏十分重视这个新情况新问题，在推进江苏生态文明建设中，把农业生态环境保护和治理放在首要位置。特别是本世纪初，江苏省委提出“三集中”（工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向社区集中）要求，加速了农村经济和社会健康发展，也推动了农业生态环境保护和治理工作的有效开展。近几年来，江苏围绕“减量化，再利用”和生产经营体系创新积极进行农业生态环境保护和治理实践，主要在以下几个方面进行了有益探索。

（一）实施化肥农药减量使用行动

化肥农药等化工产品过量使用，是农业主要污染源之一。从2005年开始，江苏逐步树立 “增产施肥、经济施肥、精确施肥、环保施肥”新理念，积极发展测土配方施肥等农业社会化服务，鼓励有机肥资源综合利用，实行有机肥与无机肥相结合，依托新型农业经济主体和专业化服务组织，集中连片调整施肥结构提高肥效，使得化肥使用量逐年有所下降。据省农业部门统计，2013年较2005年全省化肥使用量下降4.1%左右，水稻、小麦氮肥当季利用率较习惯使用分别提高8.7和7.9个百分点。

从2007年起，江苏开始实施农药减量使用行动。一是建立组织、提高素质、增强装备、强化能力，引导发展主要农作物病虫害专业化统防统治服务。2015年江苏统防统治服务覆盖率达57.3%。二是积极推广绿色防控技术，建设省部级绿色防控示范区，通过示范和辐射，2015年全省绿色防控覆盖率已达22%。三是积极开展农企合作，采取农药直供直销、政府采购零差价销售、农药包装废弃物回收方式，发展“植保机构+农药企业+植保专业合作社”等合作服务，推广高效低毒农药，实现农药减量控害。苏州市吴中区推进农药集中配送体系建设，按照全区粮油、蔬菜、茶果等所需农药实行“统一采购、统一标识、统一配送、统一价格、统一补贴、统一管理”要求，为农民提供农药“零差价”销售、农药使用咨询等服务，区财政按实际销售额的28%拨付工作补贴款。“农药集中配送，零差价销售”规范了农药市场，推广了低毒高效农药，从源头上阻断了高毒高残留和假冒伪劣农药销售市场，减少了农户农药使用量和降低了生产成本。所有这些综合治理措施，促使农药用量逐年减少。据农业部门统计，2015年全省农药使用量较2010年下降12.9%。

（二）多形式多途径消化利用农业废弃资源

畜禽粪便和稻麦秸秆等农业废弃资源是农业主要污染源。治理畜禽粪便污染，江苏首先改革畜禽养殖方式，积极发展畜禽养殖规模化，到2013年生猪养殖规模比重已达85%，肉禽、蛋禽分别达93%和96%。在此基础上，通过政府引导、项目扶持，近几年每年投入近2亿元，建设沼气工程、有机肥加工、发酵床生态健康养殖和生物梯级净化处理等项目，提高规模畜禽场粪污综合利用能力。截至目前，全省畜禽粪便综合利用率已达86%。治理秸秆焚烧大气污染，首先是省人大省政府颁布秸秆禁烧令，实行最严格的领导责任制和处罚措施，禁止露天焚烧秸秆。第二是推进秸秆综合利用。一是提高秸秆机械化还田补助标准，从2014年起，省财政秸秆还田标准从每亩10元提高到平均每亩20元。同时，对购买与秸秆还田相关的大马力拖拉机、还田机、旋耕机、深松机等农业机械全部按30%的标准予以补贴。二是项目支持。省建立农业废弃物资源化利用专项资金，对秸秆粉碎固化成型等预处理设施及收储点予以重点支持，对利用秸秆培育食用菌、畜禽养殖等农业项目，省级高效设施农业专项资金予以重点扶持，对秸秆加工企业用电按农业生产电价执行，免收秸秆运输车、船过路过桥过闸费。三是建设体系。逐步建立由政府规划引领、市场运作、企业和合作组织经营、经纪人和农户参与的秸秆收贮体系。淮安市金湖县吸引海投新能源有限公司投资1.3亿元建设秸秆天然气项目，所在乡镇成立一根草现代农业专业合作社，为农户提供农业生产服务和秸秆等废弃物收贮服务，与海投公司相配套，同时金湖县政府在全县设立收贮点10多处并对秸秆收贮运输予以补贴，形成了海投公司每年利用全县80%稻秸秆、20%畜禽粪便沼气化的生产能力。据省农业部门统计，2015年江苏全省秸秆机械化还田4000多万亩，肥料化利用比重占45.4%，能源化利用占21.9%，饲料化利用占5.2%，江苏已初步形成了以秸秆还田肥料化为主，能源化、饲料化、基料化等综合利用新格局。

（三）因地制宜推进农业规模经营

江苏以家庭农场为主，村办集体农场、农业生产合作社等多种形式的农业规模经营发展较快。据省农业部门统计，目前，江苏土地流转面积已近3000万亩，占农户承包面积近60%。在农户对土地依赖程度高的地方，“联耕联种” “代耕代种”等农业生产“全托管”统一服务型规模经营模式也呈现良好发展势头。从实践看，这两种不同形式的规模经营，都对保护农业生态环境、治理农业面源污染产生十分积极的影响。在课题调查中，我们将75户普通农户和35户规模户进行比较，2015年规模户化肥使用量比普通农户减少17.8%，农药使用量减少16%，所有的规模户都数量不等地使用有机肥。对于农药包装物，规模户都能妥善处置，而97%的散户乱扔乱丢。另据南通市农业委员会调查，2015年“全托管”服务组织化肥使用量减少18%，农药使用量减少33%，农业喷射次数减少40%。事实表明，农业规模户和“全托管”等服务组织不仅是新型的农业经营主体，同样也是农业生态环境保护和治理的新型主体，它们对农业生态环境保护和治理，既有能力，也有动力，对保护和治理农业生态环境将会产生十分积极的影响。

（四）全面开展村庄环境整治行动和美丽乡村建设试点

村庄居住环境和农业生态环境密不可分。良好的农业生态环境必须由良好的村庄居住环境作保障。从2011年开始，江苏全面实施以村庄环境整治行动为重点的“美好城乡建设行动”。村庄整治重点是整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染、农业废弃物、河道沟塘。同时每年安排2亿元省级专项经费开展农村新社区（后改美丽乡村）建设试点。至2015年底，江苏省级和县（市）级财政以及村集体经济组织累计投入200多亿元，疏浚河塘、建设污水处理和垃圾收集处理等设施，绿化农民居住环境等，基本完成近20万个自然村环境整治任务和建成1300多个省级美丽乡村。整治过的村庄脏乱差情况有明显改观。特别是整治标准高的近4000个一、二类村庄和美丽乡村，路洁、水净、河清、岸绿，村内绿化、亮化，环境优美，成为新农村建设的典范，同时也成为农业生态环境保护和治理的典范。

（五）积极推进农业发展方式的转变

近几年来，江苏特别重视推广稻渔、稻虾共作等耕作模式，引导支持循环农业的发展和一二三产业的融合，积极发展休闲农业、观光农业。盐城市大丰区恒北村，过去是有名的农业穷村，前几年将全村万亩土地建成万亩早酥梨园，依托梨园发展旅游经济和进行早酥梨深度加工，实行一二三产业融合，2015年村集体年收入达1.23亿元，农民人均年收入达 3万元。苏州太仓市东林村2010年创办村办农场，种植2000亩稻麦，养殖3万头羊 ，经营一个稻麦加工厂，发展循环农业，生产出的“金仓湖”富硒大米经过加工包装，每斤销售价10元，村办农场实行一二三产业融合，纯收益每年都超200万元，农场职工年收入超3万元。尤其是近年来江苏通过农耕文化的挖掘、保护、利用，形成了一批集文化传承、休闲观光、乡村旅游等于一体的典型，创建全国休闲农业和乡村旅游县和示范点37个，中国最美休闲乡村11个，并出现一批自驾游基地，度假休闲特色农宿、乡村精品酒店，亲子研学农庄、主题果园等新业态，2015年休闲观光农业综合收入达300亿元左右。这些生态现代农业典型范例的出现，不仅大大拓展了农业资源功能，农业资源由过去单一的保温饱向“养胃” “养颜” “养眼”“养肺”多功能拓展，而且对实现农业投入品减量、农业废弃物再利用、保护和治理农业生态环境起到十分积极的影响。

二、农业生态环境保护与治理的目标与思路

江苏省农业生态环境保护与治理仍然任重道远，必须以“节约优先、保护优先、改革优先，”为基本原则，以绿色发展理念为指导，立足转变农业发展方式，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，培育农业生态环境保护和治理的新型主体，大力推广种养结合、农牧循环、生态友好的高效生态农业发展模式，建立政府统领、市场驱动、民众和企业积极参与的新机制。遵循“减量化、再利用、资源化”原则，强化规划和技术措施，实施化肥农药零增长行动，拓展畜禽粪便综合利用途径，提高秸秆综合利用水平，有序开展农村环境综合治理，走产出高效、产品安全、资源节约、环境优美的农业资源永续利用的发展道路，努力将江苏打造为生态循环农业强省。

实现以上目标，必须坚持“四个统筹兼顾”。

（一）必须坚持产量和产能统筹兼顾。要正确认识和处理产量和产能的辩证关系。当前，粮食多，库存多，农民卖粮难。这“二多一难”，只是反映我国粮食生产规模小，质量差，成本高，既竞争不过进口的粮食等主要农产品，更难以开拓国外市场。坚持产量和产能的统筹兼顾，旨在农业资源的保护和治理基础上，提升农业资源产能，提高农产品的产量和质量，提升其市场竞争力，走产出高效，产品安全，资源永续利用，能参与国际市场竞争力的现代农业发展道路。

（二）必须坚持经济效益和生态效益的统筹兼顾。经济效益和生态效益关系实质是发展和保护的关系。发展是硬道理，只有通过发展，将绿水青山变为金山银山，农民得到实实在在的实惠，生活水平和生活质量得到明显提高，才能切身体会保护农业生态环境好处和必要，才能增强保护和治理农业生态环境的自觉性和积极性。盐城市大丰区恒北村，就是因为村民既能享受“金山银山”之实惠，又能享受“青山绿水”之福祉，因而个个都成为农业生态环境保护和治理的践行者和监督者。有这样一个厚实的群众基础，山会更青，水会更秀，环境会更美。在发展中保护，在保护中发展，同样是硬道理。

（三）必须坚持技术创新与体制创新统筹兼顾。两手抓，两手都要硬。一手抓农业科技创新，重点突破农业废弃物处理和农机装备、生态农业领域中的关键技术，为农民特别是农业生态环境保护与治理新型主体提供有效的、经济实用便于推广运用的技术手段；一手抓农业适度规模经营发展、农业社会化服务体系的建设，创新现代农业产业体系、生产体系、经营体系，为农业生态环境保护和治理培育有素养、有能力、有积极性的实施载体，使先进技术、设施和装备有用武之地。

（四）必须坚持市场驱动和政府主导统筹兼顾。保护和治理农业生态环境，具有公益性和经营性双重性，在保护和治理过程中要引进市场机制，积极鼓励企业投资，将保护和治理农业生态环境作为一个大有发展前途的新兴产业来经营；同时，政府要规划引导，利用项目和用地政策扶持，切实帮助企业解决经营中的困难，建立健全政府统领、市场驱动、企业和民众参与的新机制，让企业合法盈利，让农业生态环境得以保护。

三、农业生态环境保护与治理的措施和对策

（一）调优布局，优化农业生产结构

水稻是江苏城乡居民的口粮，水稻田具备天然生态湿地功能。从省级层面农业生产布局看，必须稳定水稻生产，种足种好3300万亩水稻，确保江苏人碗里面装“江苏粮”，同时保留一大片生态湿地。为缓解长期以来土地复种指数过高的压力，涵养地力，要酌情调压复种指数，根据市场需求调整小麦、经济作物、玉米播种面积，推广一茬稻一茬绿肥、一茬稻一茬青饲料或休耕等耕作模式。从县（市、区）层面看，要按照“种养结合，以地定畜禽”的要求，科学规划农业生产和畜禽养殖布局，养殖畜禽总量、规模和区域与农业生产，特别是水稻生产布局相匹配，保证以充足的消纳土地将处理后的畜禽废弃物就近还田利用，以养促种，提高水稻品质，降低生产成本，优化土壤结构。

（二）完善体系，提高秸秆和畜禽粪便综合利用水平

目前，江苏秸秆还田是主要利用形式、利用途径比较单一。要加大研发推广新技术力度并强化实施引导，支持更多社会资金投资创办秸秆综合利用企业，努力构建“自然村有堆放点，行政村有收储站，乡镇有收储中心和利用企业，县有规模化利用龙头企业”的多层面收储利用体系，提高秸秆“能源化、资源化、饲料化、肥料化”综合利用水平。要分别情况，因地制宜采取不同方式治理畜禽粪便污染问题，有条件的地区，在合理规划的基础上，继续积极发展规模养殖；条件尚不具备的地方，可以区域为范围规划建设畜禽粪便处理中心。当前，要加大投入力度，着力解决畜禽养殖业污染治理基础设施不足，建设标准偏低、技术手段不多等问题,提高治理污染能力和水平。同时要解决重建设轻治理问题，加强对规模养殖企业负责人员教育培训，提高他们环保责任意识，制定养殖场达标排放标准和责任追究制度，建管并重，提高畜禽粪便综合利用水平。

（三）设立基金，发展粮食规模经营

创新农业经营体制，发展适度规模经营，培育职业农民，是发展生态现代农业的关键所在，其中粮食规模经营重要性和意义不言而喻。鉴于粮食规模经营发展现状和存在问题，除加强对规模经营户专业培训，提高他们综合经营循环利用能力和对自然风险、市场风险心理承受能力，还必须创新财政支农方式，实行特殊政策。拟将原来粮食生产三项直补资金和财政支持粮食生产专项资金以及农田整治专项资金等按比例切块设立粮食生产规模经营发展基金，用于支持适度规模的家庭农场、合作社和村办农场。从事粮食生产的家庭农场经营规模应控制在100亩-300亩，超过300亩的原则上不予补贴，采取倒逼机制引导家庭农场适度规模经营。发展基金按田亩直补到场社，并建立严格的操作规范，加强对资金使用的监管，保证支持资金落实到位，发挥政策预期效应。

（四）突出重点，切实加强农业社会服务化体系建设

治理化肥、农药、农业废弃物等面源污染，农业服务必须抓好两个重点。一是要加强县乡基层农业服务组织建设，做好精确施肥、科学用药等涉及千家万户的基础性农业服务，努力提高测土配方施肥、病虫害预测预防和统防统治等服务覆盖面，将农业投入品减量化行动落到实处。为此，要充实乡镇农业农经服务站人员，提高他们待遇，安排必要的工作经费，建立农业服务经费投入长效机制和服务人员岗位责任制、工作考核制度。二是要加快农业科技成果转化平台建设和机制建设，促进科技成果转化收益合理分配，提高农业科技人员和企业参与的积极性，运用市场机制加速农业生态环境保护和治理实用技术的推广和使用。

(五)整合资金，有序推进农村农业生态文明建设

保护和治理农业生态环境必须与新农村建设紧密结合。要坚持尽力而为、量力而行编制村庄综合整治和美丽乡村建设试点中长期规划，分年度实施。要坚持村庄建设规划、土地利用规划、产业发展规划三结合，引导农民适度集中居住。为保证新农村建设中长期规划实施，有必要整合筹集资金建立农村和农业生态文明建设专项基金。整合筹集的范围包括乡村道路、河塘整治、农村绿化、农村改水、污水处理、农村能源、一事一议筹资奖补、集体经济发展奖补等财政专项资金，农民适度集中居住和土地整治增加土地置换的资金，综合整治和美丽乡村建设项目区内农民一事一议筹资筹劳。以上财政专项资金坚持点面结合，按比例切块纳入专项基金。整合主体是县（市、区）人民政府，资金主要用于村级道路建设、绿化、改厕、污水处理、河塘清淤、保洁设施等基础设施和环境工程建设。要以村为单位，把保洁和道路、绿化、河道等管护几位一体，实行整治、建设、管护并重，发挥整治建设长效功能。

（六）拓展功能，大力发展融合经济和乡村旅游经济

实践表明，发展循环融合经济和乡村观光旅游经济，是实施“减量化、再利用、资源化”行之有效的途径。要以家庭农场、村办集体农场、农业生产合作社为主要抓手，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。在产业融合经济发展过程中，要建立利益联结机制，完善产业融合服务，通过一二三产各过程所得利润叠加使农业经营主体增加经济收入，科研人员和农业服务组织从中通过经营服务和技术服务得到相应的回报。要围绕发展融合经济、现代生态农业实施建立政策支持体系，对这些新兴产业予以资金、土地、税收等多方面的支持和优惠。要梳理一批生物多样性丰富，生态与文化景观独特的村庄，挖掘农业生态、农耕文化、民间技艺、乡风民俗等优势资源，打造一批休闲观光农业产品，拓展农业资源的生态功效。

（七）建管并重，加强农业生态环境保护和治理法制建设

要从源头严防、过程严管、后果严惩三个方面研究制定农业生态环境保护和治理法律法规，加强法制建设。环境立法要明确保护治理义务和责任在政府、企业、公民之间的合理分配，对政府权力进行合理限制，立法要注重可操作性和协调性，不仅便于施行和执法，而且法与法之间无“空隙”，不让“钻空子”。要实行最严格的生态环境保护地方首长负责制和责任追究制度以及部门岗位责任制，从根本上解决有法不依，执法不严问题。要加强全民生态文明意识教育，提高农民对农业生态环境保护意识，使其成为农业生态环境保护践行者和监督者。

*课题组成员：潘长胜 孙国贵 黄 挺 沈建华 刘俊逸 姚 迪