浅析PPP模式下综合管廊工程总体造价把控要点

鲍佩琪

（中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津市 300381）

浅析PPP模式下综合管廊工程总体造价把控要点

鲍佩琪

（中国市政工程华北设计研究总院有限公司，天津市 300381）

随着经济的发展，以 PPP模式推进地下综合管廊建设成为现阶段城市市政基础设施建设的热点，但在我国综合管廊工程总体造价的不确定性成为了推进PPP模式在地下综合管廊建设中应用的重大障碍。简单分析PPP模式下综合管廊工程总体造价存在的问题，进一步提出解决方法。

PPP模式；管廊工程；总造价；投资控制；解决措施

0 引言

我国最早采用 PPP模式的项目是1984年以BOT模式建造的深圳沙角B电厂，成为我国尝试实施基础设施公私合作的开端，为我国PPP模式的发展奠定了基础。采PPP模式建设综合管廊，通过引入社会资本的方式，可以利用社会资本资金缓解政府财政压力，解决建设综合管廊的最大难题，同时引入竞争性机制，利用社会资本先进的技术和管理经验，更加高效地提供公共产品和服务；另一方面，为吸引社会资本投资，实现社会资本的合理投资回报，通过探索 PPP模式下综合管廊的收费定价，回收建设投资，可实现综合管廊的可持续建设。

1 PPP模式下建设综合管廊的特点

1.1 政府给予可行性缺口补助

综合管廊作为市政基础设施中的准公共产品，其属性介于公共产品和私人产品之间，具有一定的垄断性、消费上的排他性及外部性，这些特点决定了综合管廊建成后有现金流入，但由于公益性和外部性，其现金流一般较小，无法实现项目自身的收支平衡。在采用PPP模式建设时，仅靠项目自身收益无法回收建设投资，为保证社会资本合理收益，需要政府给予一定的补偿。

1.2 产权始终归政府所有

综合管廊为各类市政管线提供“容身的房间”，确保这些城市“生命线”能够正常运转，由于这些管线所提供的产品在居民日常生活中起着举足轻重的作用，所以其产权应由政府所有，使政府可以对综合管廊进行监督控制，防止社会资本提供的服务不符合要求，损害社会公众的利益。

1.3 政府制定收费价格

综合管廊作为城市基础设施，采用 PPP模式引入社会资本建设时，政府除了保证社会资本的合理利润外，还应保证各入廊管线的入廊费用不能过高，防止管线单位将费用转嫁给最终的用户（社会大众）。政府制定管廊收费时一般应参考各管线直埋时的成本，在此基础上确定入廊费用。

2 PPP模式下综合管廊总成本

建设成本：

根据住建部的数据，地下综合管廊建设平均造价1.2亿元/km，其中廊体及附属设施建设费用8 000万元/km，入廊管线建设费用4 000万元/km。则该路段的建设费用为1.2×1.9=2.28亿元，建设期为1a，折算为现值为C1=21 714万元。

运营维修成本：

根据住建部的数据，建成以后49内，每年投入运营费用1.9×80=152万元。折算成现值C2= 3 659万元。

所以，PPP模式下的综合管廊在扣减其产生的经济效益后，总成本的现值LCC=C1+C2-B=2.54亿元。

因此该地下管廊 PPP项目的物有所值VFM=PSC-LCC=3 555万元。

通过上述的物有所值定量分析，城市地下综合管廊建设，在帮助解决反复开挖路面、管线事故频发等城市问题的同时，通过PPP模式运行，管廊相比传统的地下直埋的运维费用较低，运营期越长，管廊的成本优势越明显。

3 目前 PPP模式下综合管廊工程总体造价存在的弊端

3.1 缺乏相关的法律法规保障

依据我国目前PPP管廊工程的现状，社会资本进入管廊工程投资缺乏完善的法律保障。由于我国没有清晰和完善的关于PPP模式的具体法律条文，使得目前存在股权转让与特许经营管理条例的矛盾。投资收益率没有明确法律规定或指导意见，造成管廊工程不透明，影响其总体造价。

3.2 设计前期规划不全面

从目前来看，各地发包形式各异，采用较多的是将施工图设计单独提出来由政府实施机构进行设计招标（该过程似乎并没有把设计方当做社会资本），真正纳入社会资本招标的是施工和运营管理（其中部分管线工程还不在包件之内），给人总的印象是多头、分散。

3.3 PPP管廊项目价格机制不合理

近年来，PPP模式在我国应用不断探索前进，虽然有效克服了政府部门垄断供给下的一些缺陷，但在运营过程中，价格形成机制存在很大问题。由于公用事业及其基础设施和服务具有非排他性、正外部性、非竞争性及自然垄断等特点，只靠市场无法形成合理的价格，必须由市场和政府共同决定。成本定价法和投资回报率法是两种传统的定价法，存在很大的局限，成本利润率和投资回报率的标准难以确定、信息不对称、风险分担不公平以及价格构成中政府收费和税费混淆，使得政府监管不便，更为涨价创造条件。政府在选择社会资本合作时，通常没有进行公开招标，或者招标时没有明确标准的标底，由承担合作的社会资本进行定价，此时的价格是个别企业成本价格而不是行业的平均成本价格。

3.4 政府监管力度把握不准

目前，我国是市场机制的过渡时期，市场准入控制不足，使得管廊项目参与经营的社会资本数量过多、竞争混乱、服务水平参差不齐。由于政府的监管力度不够或者由于腐败现象滋生，使得政府部门对公共服务价格和服务监管不足，导致乱收费和高收费，致使某些私营部门获取大额利润，最终损害公众利益。与此同时，在一些公共服务领域，政府在投资方面的监管过多，造成权力寻租活动猖獗，经济活动成本被人为加大，而政府各部门和各层级之间职责界定及分工的模糊使得在项目上的监管活动较为混乱，增加了社会资本投资的风险。

3.5 融资困难

就目前中国的情况而言，基础设施与社会公共服务领域投资规模大、期限长，使PPP项目对中长期融资需求强烈。但是金融机构对提供中长期贷款兴致不高，特别是随着利率市场化的深入，金融机构对中长期贷款的风险进行规避，不愿意为PPP项目提供中长期融资。虽然金融机构有兴趣参与 PPP项目建设，但由于 PPP项目风险大、周期长，因此对于PPP项目的中长期融资约束条件更多，导致PPP项目融资难问题进一步凸显。

4 工程造价控制的有效方法

4.1 完善相关的法律法规

综合管廊作为国外发达地区城市现代化的象征，是解决城市管网问题的必然选择，其经济效益在我国也得到普遍认可，政府应通过规划将传统直埋管线逐渐改建成综合管廊。综合管廊由于前期投资巨大，管线单位不愿入廊，此时政府应出台强制性法规，要求符合入廊要求的管线单位必须入廊，同时在建有综合管廊的区域，不得挖路敷设管线。通过这种强制性手段，才能使尽可能多的管线入廊，保证建设的综合管廊发挥其最大效益。

4.2 建立整个地区地下管网系统实现统一规划

综合管廊由于投资巨大，涉及管线单位众多，建设复杂，一旦建成不易轻易变更，且综合管廊的建设占用地下空间，必须与城市整体规划相结合，建立整个地区的管网规划系统，逐步将可以入廊的管线全部入廊。同时综合管廊的建设与地下空间开发相结合，例如与地铁、地下停车场结合建设，可以减少道路的重复开挖，节约建设成本。

4.3 制定合理的收费价格机制确保各方利益

综合管廊作为准经营性基础设施，具有较强的正外部性，单靠使用者付费不能回收投资，对社会资本没有吸引力，这时需要政府通过可行性缺口补助等方式给予社会资本一定的补偿，保证其投资综合管廊项目有利可图。同时综合管廊最终提供的产品关系社会大众的日常生活，其价格的制定关系到千家万户。政府制定合理的收费价格机制，保证管廊工程要价适中，做到真正惠及百姓。

4.4 采用适宜的发包方式保证实现总价控制

就 PPP项目对社会资本的合作要求而言，它需要有足够的能力提供设计、建造、运营及融资等全方位服务，这一特征较好地匹配了工程总承包的发包要素，只是在此基础上添加一项融资功能。综合管廊作为一个内部包含诸多管线并具有连续生产运营特点的线性工程设施，具有普通工业设施建设过程中的土建、设备及大宗材料采购、安装、调试等全套工程内容，极具实行总承包的要件。所以如果在完成项目的初步设计后进行社会资本招标，那么综合管廊工程是非常适合采用工程总承包+融资形式发包的建设项目，果真如此实施的话，则可以综合管廊初步设计概算价为参照，实行总价包死，利用公开竞标程序选择社会资本方。总价包死的工程总承包合同为实现综合管廊投资控制提供了基本法律保障。

4.5 公开公平的管廊竞标流程

管廊竞标必须透明公开，竞争要公平诚实，事后的施工建设必须有严格的监管核查。从而选择最具实力的投资人，激励投资人拿出最好的工程效率，以最低投资，达到最优的工程效益，通过竞争提高效率。

4.6 把握恰当的政府采购时机

政府应协调各部门在综合管廊建设前期进行充分调研综合管廊的设计使用年限至少为50 a，且管廊建设涉及多个管线部门，所以在管廊建设前期应结合该地区的实际情况，与各管线单位协调，确定入廊管线的种类、管廊规模及各管线入廊的建设需求。同时应充分了解各管线的在传统直埋模式下的建设成本，为管线入廊的收费提供参考。

5 结语

在政策推动下，各地城市地下综合管廊工程如雨后春笋般地开工建设。综合管廊已经成为城市发展的必然选择，既可以促进城市的经济的发展，又利于改善民生。因此，我们要把控好PPP模式下管廊工程的总体造价，进一步促进管廊工程的发展。

TU990.3

B

1009-7716（2017）04-0244-03

10.16799/j.cnki.csdqyfh.2017.04.072

2017-02-10

鲍佩琪（1983-），女，江苏常熟人，工程师，从事市政工程造价工作。