甘肃精准扶贫政策的落地研究

王彦平，苏晓玲，刘彦龙

（1.兰州财经大学 财税与公共管理学院；2.兰州财经大学 长青学院，甘肃 兰州 730020）

甘肃精准扶贫政策的落地研究

王彦平1，苏晓玲2，刘彦龙1

（1.兰州财经大学 财税与公共管理学院；2.兰州财经大学 长青学院，甘肃 兰州 730020）

当前，我国正在全面建成小康社会，摆脱贫困是全面建成小康社会的一大难题。甘肃省由于自然条件、产业、人口素质等因素限制，导致甘肃省贫困程度较深。文章从甘肃省发展现状入手，阐述了实施精准扶贫政策的必要性和甘肃省扶贫的主要任务与政策，剖析了甘肃省在精准扶贫过程中存在的问题，并针对这些问题提出了确保扶贫政策有效实施的一些对策，以保证政府政策的落地实施，从而确保扶贫目标如期实现。

甘肃；精准扶贫；全面小康

“精准扶贫”重要思想是习近平总书记在2013年11月到湖南考察时首次提出的，2015年在云南贵州考察时再一次强调扶贫攻坚策略，总书记多次强调要确保我国贫困人口到2020年彻底脱贫。我国已开展了多年的减贫工作，使数亿人口脱下贫困的帽子，剩下的都是难度较大的对象，大多分布在西部地区，其中甘肃省就是重点扶持省份之一。作为衡量政府承担民生福祉责任的一项标准，减少贫困问题也是对政府工作的考量。

一、实施精准扶贫政策的必要性

（一）甘肃发展现状

甘肃省地处我国西部地区，是我国典型的贫困省份之一，全省贫困面积大、贫困人口众多、贫困程度较深。2015年，在甘肃省 86个区（县）中，共有 58个集中连片贫困县，占甘肃省67.44%，其中陇南及民族地区占比较大①《2015年甘肃省集中连片贫困县名单》，http：//www.ynpxrz.com/n1023461c1653.aspx.。主要原因是地处内陆，多高山深沟，交通闭塞，教育水平落后，缺少科学技术。目前省内确定的有6 220个贫困村、97万贫困户、417万贫困人口。全省均开展了新农合工作，参合率为98.3%，没有达到全面覆盖。

根据表1数据资料得知，尽管甘肃省人均收入逐年不断增高，2014全年城镇居民人均可支配收入比2013年增长了9.7%，农村居民人均纯收入增长12.3%，2015年城镇农村可支配收入分别增长了9%和10.5%。但城乡发展极不平衡，差距过大，2013年城镇人均可支配收入是农村的3.7倍，2014年是3.6倍，2015年约是3.4倍，虽有下降趋势，但下降程度微乎其微，这种现象不得不引起重视。究其原因，农民收入来源过于单一化，增速慢，与逐年增长的消费支出比较，说明大部分的收入只能用来维持最基本生活，生活质量不高，因此在农村实施精准扶贫是缩小城乡收入差距，实现精准脱贫的有效途径。

表1 甘肃省城乡居民收支情况 单位：元

（二）精准扶贫的重要意义

贫困问题是世界各国政府关注的问题，也是衡量一个政府提供民生福祉质量的标准，同时也是政府的一项重要工作。尤其是最近几年，扶贫工作是我国从中央到地方各级政府都高度重视的重中之重。国家的精准扶贫主要是对贫困地区、贫困居民而言，运用科学有效的手段对贫困对象精准识别、大力帮扶，缩减差距，实现共同富裕。精准扶贫的重要意义尤为突出，主要体现在三个方面：第一，是中国特色社会主义的主要体现。“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消除剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”①1992年邓小平《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》。。当下，我国贫困地区受自然条件等限制，与东部沿海经济发达地区相差甚远。精准扶贫要求确定贫困人口，深入分析致贫原因，集中扶持，确保稳定脱贫，减少分化严重，实现全民共同富裕。国家致力于脱贫攻坚，让困难群众感受到党的关怀，为其排忧除贫，实现公正平等的核心观，充分体现了社会主义制度的优越性。第二，精准扶贫能消灭消费、生产结构的“二元化”。所谓二元化，是贫富两个不同消费和生产体系，这一体系是由于贫富悬殊所造成的。这两套体系的存在，表明了社会结构的不合理，从而制约了生产规模的提高和社会分工效益的提升。第三，是全面建成小康社会的根本需求。“十三五”的重要目标是确保建设小康社会，为中国梦奠定坚实的基础，全面小康就是全中国人民的小康，不能有人掉队。农村则是扶贫的重点，三农工作又是重中之重，要着力解决医、房、学、业、保五方面问题，解决贫困最有效、最迅速的方法就是实施精准扶贫。我国贫困人口实现全部脱贫将具有跨时代的意义，也会成为社会主义制度成功的典范。

二、扶贫的主要任务与政策措施

为了实现2020年全面小康社会的目标，甘肃省出台了“1+17”精准扶贫方案，进一步明确了精准扶贫的任务并提出了相应的政策措施。

（一）《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》中提出了一个目标，就是要到2020年与全国一道全面建成小康社会奋斗目标，这是“1+17”中的“1”，即扶贫的主要任务

进入2016年，全面小康建设进入倒计时。但甘肃省全面小康整体进程还相对滞后。根据相关资料，2013年甘肃省全面小康指数仅为68.57%，比同期全国平均水平低了8.13%，而贫困地区与全省平均水平差距最大的则达到8.94%，尽管2014年甘肃省各市全面小康的指数都不同程度的上涨了约2.1～4.1个百分点，但是甘肃省离全面建成小康社会还有一定的距离。从上述数据可看出甘肃省在全面建成小康社会的阻碍和困难、重点和难点都是贫困地区。贫困地区农民人均纯收入和甘肃省贫困地区平均水平相比只占60%，对贫困地区帮扶成本较高、脱贫难度很大。据此，甘肃省下达了扶贫的主要任务，要在2020年消除绝对贫困，脱贫指标所有贫困县（市、区）都要确保实现，甘肃省要与全国一起建成全面小康社会。

（二）围绕《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》，甘肃省推出了17个配套专项方案，这是“1+17”中的“17”，即扶贫的政策措施

这17个配套专项方案是甘肃省精准扶贫精准脱贫进入加快推进、合力攻坚新阶段的重要政策。在实施的过程中应当把握扶贫攻坚的关键点，把精准扶贫和精准脱贫精密衔接在一起，为甘肃省做好当前和今后一个时期的扶贫开发工作明确具体任务，理清扶贫思路，制定时间计划，经济高效地实施此政策。

截至2016年6月，扶贫财政累计贴息约96亿元，安排担保和风险补偿金54亿元。同时还有818余亿元资金，主要是金融机构累计发放的双联惠农贷款、“双业”贷款、妇女小额担保贷款等，这些资金使125.1万农户得到实惠；贫困村互助资金协会资金总规模达到36.4亿元，累计借款约27亿元，28万农户由此受惠；参保农业保险的农户累计达到1 026.6万户次，支付相关赔款超过17亿元。当前，甘肃省涉及农业、农民、农村贷款余额达到5 806亿元，和2015年相比增速27.3%，高于全国16%。在不到一年的时间内，甘肃省共发放专项贷款398.8亿元用于精准扶贫，使得85.7万户、353.8万贫困人口受到实惠和益处，从而为甘肃省脱贫攻坚提供了强有力的资金支持。

三、精准扶贫问题中面临的挑战

（一）自然环境的制约因素

甘肃省位于西部地区，地处黄土高原，山脉交错，大部分地区干旱少雨，土地贫瘠，植被难以生长，影响了农业和养殖业的发展，而且大约90%的国土面积是国家限制开发和禁止开发的区域，耕地种植面积严重不足。脆弱的生态、自然灾害频发是贫困落后的主要原因，也是返贫的根源。其中位于甘肃中部的黄土高原是水土流失最严重的地区，这里的贫困区大部分存在水资源严重匮乏的问题。同时甘肃省处于内陆，版图属于狭长的带状，不利的地形导致交通闭塞。大部分物资运输只能依赖于铁路，其主要生产低端大宗产品，原料产品难以运输到省内，自有产品也难以运送省外各地，铁路发展欠缺加上运费高，所以在出口、进口和内销都因此受到很大影响。旅游资源不足，且景点过于分散，加上交通的不便捷，致使本该有一定优势的旅游业也发展不起来。此外，贫困地区山高路远，消息闭塞，人们习惯于封闭守常，不易接受新的文化，满足于小安求稳，市场、竞争、效益观念低，在教育方面缺乏师资，同时也缺少科学技术支撑。因此，地域限制、自然环境成为制约该地区发展的最大瓶颈，是扶贫工作的首要难题。

（二）扶贫的精准性欠缺

精准扶贫重在精准也难在精准。贫困现象是难以界定的一种现象，精准扶贫的精准涵盖了扶贫对象的精准、项目安排的精准、资金使用的精准、措施到位的精准、因村派人的精准、脱贫效果的精准等6个方面。传统扶贫工作方法，在实施过程中，存在对贫困群体详细情况不明确，扶贫资金和项目针对性不强等诸多弊端。从甘肃农户的贫困因素的调查得知，小而分散的生产方式是基础原因，重大疾病、子女上学、婚丧嫁娶、天灾人祸是农民致贫的主要原因。由于导致贫困因素的复杂性，给精准扶贫的各个环节工作提出了难题。

2014年起国家大力为贫困村、贫困户建档立卡，甘肃省按程序甄别，核实扶贫对象的情况，但从实际情况出发，社会扶贫数据仍继续沿用自身的数据信息。在建档、立卡时，将农村低保户和五保户等救助人口纳入范围，但民政和扶贫的部分信息并不共享、工作不协调，导致部分新救助对象超出建档立卡范围，导致符合贫困条件的人口没有纳入扶贫的范围。农村危房改造，就体现了这一特点，没能充分利用数据系统，致使低保、医保、危房改造等政策无法真正聚焦到贫困人口。同时持续贫困人口普查机制不健全，脱贫和返贫是个动态的变化过程，但目前贫困人口的监测仅仅是建档立卡的人数，没有及时把一些脱贫人口从数据中删除，因各种灾害、意外从而导致再次贫困的人口也没有及时添加到数据库中，一些扶贫群体的数据都是地方干部大概估算出来的，导致具体情况不明晰，人财物使用不到位，使其无法得到政策的帮扶，这使得在精准对象上出现了偏差，扶贫效果不佳。

（三）资金使用效益不足

在我国传统的扶贫资源配置中，扶贫资金主要来源于政府公共财政支出，财政专项扶贫资金是精准扶贫精准脱贫过程中资金的主要来源，甘肃省从“十二五”以来加大对财政专项扶贫资金投入的数量。五年总投入 243.8亿元，是“十一五”期间国家财政投入的专项扶贫资金的3.05倍；金融机构对贫困地区贷款余额 3 310亿元，是“十一五”末期的3.29倍，而且在58个贫困县实现政策性融资担保机构全覆盖，在贫困乡镇实现金融服务网点全覆盖①《甘肃今年将整合省级涉农资金568亿用于脱贫攻坚》，http：//finance.people.com.cn/n1/2016/0116/c1004-28060333.html.。尽管甘肃省财政专向扶贫资金一直以来是增长趋势，但是离精准扶贫的要求仍有差距。一方面是因为专项扶贫资金的发放比例不合理，30%用于基础设施建设，70%进行产业扶贫，但是有些地区产业基础有一定规模，有些地区产业基础薄弱，所以财政资金发挥的作用也不尽相同，要因地制宜，结合当地实际发展状况开设资金投入比重；另一方面，资金不足与留滞共存，扶贫资金十万以上要进行政府招标流程，时间过长，存在时差性，未能及时解决贫困问题，造成资金缺乏，同时又有存在未批准的资金停滞，无法合理有效使用。贫困地区缺乏融资平台，资金筹集渠道相对发达地区来说过于狭窄、筹资成本较高，担保体系欠缺，有些地方金融机构不执行颁布的金融扶贫政策，导致贫困地区资金的使用效益不足。而且存在着资金未真正落实的现象，2016年甘肃省内巡查组发现武威地区扶贫资金落实不到位，财务资料不符合规范、财政扶贫项目实施不严密、招标把关不严、政府采购程序不完善，扶贫户评定标准不严格、扶贫对象精准度不高等方面的问题75个。由此可见，基层政府在扶贫资金的使用上仍然问题很多，违规发放资金，或者资金发放效率不高都将影响着扶贫工作的进展，甚至影响到政府在群众中的形象。

（四）扶贫长效机制不健全

要想精准扶贫，只有真正构建和不断完善脱贫长效机制才是成功关键，而甘肃省在扶贫长效机制的构建和完善工作上仍有不足。具体体现在以下三点：第一，揠苗助长、欲速则不达。例如在精准扶贫的专项资金使用、城镇化建设、产业发展等输血造血的一系列措施，出发点虽然很好，但未能达到精准扶贫预期的目标，究其原因是政府的出发点和农户的想法很难达到一致。农民由于自身的局限性，眼界窄，看问题只看到局部，只盯着眼前利益，无法理解和跟上政府的战略思维。从政府角度，一些领导干部也只关注短期效益，不注重建立长效机制，运动似的工作方式影响了扶贫的效果。第二，形式主义严重。精准扶贫在制度设计中具有理想主义，在实际操作中具有很大的难度。在现实执行过程中，受助对象看不懂政府意图，理解困难，影响了扶贫的效率。第三，朝令夕改、无所适从。上下级在对于精准扶贫的理解上有着明显出入，政策的落实程度和检查不到位，指挥者的笼统指导使基层干部浪费了大量的人力、物力和财力，走了不少弯路和回头路。且朝令夕改，缺乏政策的稳定性，也不利于构建扶贫长效机制。

（五）产业发展不能适应市场变化

变化最快的莫过于市场，尤其是在市场经济的带动下，一个产业的萌芽、崛起、高潮、衰落的周期无疑被加快了很多。因为市场经济会放大人民的欲望和人性，当得知一个产业能赚钱时，便会在亚当斯密那只“看不见的手”的挥动下，蜂拥而入地进入该产业。这无疑会加快这个产业的创新，随着产业的一个个创新点的诞生，产业也必然会随之快速变化。例如这些年手机快速的更新换代，最后导致质变，从大哥大到手机，再从手机到智能手机。而相对落后的甘肃，贫困地区人民的教育程度普遍不高，很难跟上市场的变化，创新更是无从说起。此外，在城乡二元结构下，农村人口流动性大，农民工人数增多，农村缺乏劳动力，开发式扶贫项目的组织难度在加大。在农业生产的资源环境意识不断提升和市场风险全球化的条件下，人们对农产品的消费结构发生变化，从而导致普通农产品的利润空间不断缩小，而经营难度却不断加大，因此难以发展主要产业。

四、有效的对策确保扶贫政策如期实现

（一）改善教育与思想观念

改变教育思想和观念势在必行。随着科技、文化的发展，落后的教育观念和思想正在被社会所淘汰，而甘肃省相对落后的教育和思想观念无疑阻碍了扶贫政策的如期实现，这具体体现在以下四点：（1）农民的自我发展能力不强，造成扶贫行为的短期性和扶贫资源的浪费。低保政策容易养懒汉，因为低保传递的是“现钱”，比一般的劳动、创业就业来得快，容易造成救助对象“救助依赖”，所以健全低保政策，合理界定帮扶对象，才能有效缓解和杜绝这种现象，鼓励群众依靠政策，抓住机遇，自主创业。（2）狠抓教育，更新思想观念，意识支配行动，要提高技术在经济发展中的比重，提高人们的素质，从而能够有创新能力，发展创新型产业，带动甘肃经济发展，从而拉动贫困人口就业。（3）努力做到广义扶贫，即扶富、扶志、扶德、扶福、扶智多个方面。要提高收入，彻底脱贫的同时，改变“等、靠、要”的懒惰思想。要引导农民正确的财富观、幸福观，要明确财富不是衡量幸福的唯一标准，要通过提高能力和素质，勤劳致富，科学致富。（4）改变将扶贫工作全部责任推给政府的观念。2015年，李克强总理在《政府工作报告》中强调：“要优化整合扶贫资源，实行精准扶贫，引导社会力量参与扶贫事业。”①李克强总理《政府工作报告》，2015年3月。长期以来，人们观念中将扶贫救助的责任全部归咎于政府。就目前我国的特殊国情，贫困范围广，程度深，现代政府职能范围的扩大，政府不可能成为“全能”包干一切。要把政府和市场配置资源的功效同时发挥出来，一方面，从公共财政资源角度看，政府配置财政扶贫资源，另一方面，市场整合各种非政府力量，有效配置社会扶贫资源。两种机制互相补充，破解扶贫资源瞄准贫困目标人群。所以，在资源整合的前提下，科学地利用各种资源，政府和市场相结合，弥补政府扶贫工作中的疏漏或难以顾及的地方，使扶贫工作点、面结合，不留空白。

（二）准确界定扶贫对象，提高扶贫精准度

在现在的扶贫对象的界定上难度比较大，由于人数多，范围大，认定难，工作量大，容易出现扶贫的“偏差”。如果扶贫对象识别不真实，在受助对象的内部，会有一部分人不该扶持而被扶持，真正该受扶贫的没有被纳入扶贫体系，这会引起整个社会对扶贫政策的不满情绪。因此准确界定贫困对象也是扶贫工作的难点，直接影响着扶贫的效果。对此，建议可以从以下两点入手：第一，坚持农村最低生活保障制度，坚持最低需求保障制度。第二，在具体实施过程中，应该给老人、儿童这些没有劳动能力的人更多更大的的权重，强化与家庭内老人、儿童状况的关联，避免简单地按家庭人口计算低保金。对于那些有劳动能力的“低保户”，应减少或取消其低保额度，转而给予公益性岗位工作的扶持，政府、企业及社会团体帮他们寻找、提供就业岗位，根据帮扶对象的自身条件，自身所长，让他们参加到公共服务工作或者公益性工作中去。这样，既让他们解决了就业的困境，让劳动力不闲置，同时也可以弥补公共服务中的漏洞或不足，为政府分忧。要提高扶贫的时效性，有些贫困人员已经脱贫，但是由于时效审核不到位，导致扶贫资金的持续性发放，这无疑会对扶贫资金的效用造成影响。

（三）强化基础设施与公共服务

为进一步推进甘肃省精准扶贫精准脱贫工作，积极落实扶贫政策，帮助贫困户有计划、有条件脱贫。一方面，甘肃省可以结合基本省情，安排专项项目资金、吸收社会资金投入等办法，整合统筹安排各类资源，以扶贫精准脱贫行动为主线，加强城乡基础设施建设，从改善公路、通信、医疗卫生、学校等基本设施的建设入手，推进和加强贫困地区基础设施建设。要使农村面貌和农民的生产生活条件得到明显改善，就要消除设计不科学、质量不达标的基础设施建设。要加强农村公共服务，加快低保户与贫困人员与社会的接触和融合，获取人际和技能上两方面的锻炼，从而获得再就业能力。另一方面也减少了政府对社会工作的财政投入，从而加大扶贫资金的利用效率。

（四）建立健全扶贫长效机制

精准扶贫机制是指扶贫体系内各构成要素之间相互作用、相互关联以及相互制衡的动态关系及其功能，是指在精准扶贫过程之中引导、调配、促动扶贫行动持续有序发展的组合模式、管理制度以及调控措施的总称。精准扶贫机制的目标是消除贫困，是将扶贫工作中的各种要素有机结合，相互作用的过程。其内容包括识别机制、帮扶机制、管理机制、保障机制以及考核机制。在扶贫工作中，完善的体制是条条底线的保护网，如何建立长期有效、健全的体制，可以化解各种复杂的贫困因素。对于机制和制度之间，要让灵活的机制将各种扶贫要素协调起来，协调各种扶贫制度的全面有效实施。譬如，健全的社会救助制度可以应对先天不足造成的贫困，让受助者享受到基本生活待遇，解决的是燃眉之急；对于因为学生上学造成的贫苦，可以建立健全专项贫困生帮扶制度，专款专用，杜绝出现因为受教育造成家庭严重的负担，影响贫困生不能顺利完成学业；对于因病造成的贫困，政府和相关部门应该建立健全重大疾病的医保和医疗救助制度，给此类家庭解决好后顾之忧并给予配套保障措施。因此，理顺扶贫机制和制度的关系，建立健全扶贫的长效机制，让各种机制相互配合、共同运作是各种扶贫制度落实的保证。

（五）适应市场变化，发挥龙头企业对经济发展的促进作用

龙头企业在农业产业化过程中发挥着重要的作用，是农业产业化的经营主体。按照“政府扶持、自主发展、扩大规模、提升质量”的发展思路，坚持把龙头企业发展与区域经济发展以及实施农民增收工程相结合，初步形成由政府引导、龙头企业负责引领、合作组织开发、产业大户带动的各方都动起来的这种良好农业产业化发展格局。此外也应强化引导，扶持龙头企业。通过农业产业化经营机制和财税优惠等措施，为企业发展提供积极的政策支持和有力的资金保障。龙头企业也要不断强化品牌意识，增强市场竞争力，积极调整产品结构，适应市场需求，从而大力推动龙头企业产业化，为贫困地区的人们提供就业机会，增加农民收入,实现脱贫计划起巨大的推动作用。

综合来看，贫困是不可回避的社会现象，扶贫工作，任重道远。在肯定精准扶贫前期取得的成绩时，必须科学扶贫，持续扶贫直至消除贫困、改善民生。为实现全面建成小康社会的伟大目标，而努力奋进。

[1]刘敏.社会资本与多元化贫困治理——来自逢街的研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[2]王国勇，2015.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].区域经济·农村经济（9）：32.

[3]宋振峰.精准扶贫的甘肃创新[N].甘肃日报，2015-08-18.

[4]杜萍.精准扶贫的路径探索[N].经济日报，2015-04-16.

[5]中共甘肃省委甘肃省人民政府关于扎实推进精准扶贫工作的意见[N].甘肃日报，2015-06-12.

（责任编辑：C 校对：L）

F124.7

A

1004-2768（2017）02-0117-04

2016-12-14

2016年度甘肃省社科规划项目（YB051）；2016年度兰州财经大学校级科研重点项目（Lzufe201607）

王彦平（1978-），男，甘肃武都人，兰州财经大学财税与公共管理学院讲师，研究方向：税收理论与政策；苏晓玲（1978-），女，甘肃武威人，兰州财经大学长青学院讲师，研究方向：财务理论与实务；刘彦龙（1992-），男，甘肃临洮人，兰州财经大学财税与公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共财政与公共经济。