地方政府绩效第三方评价模式的实证研究——以甘肃某市区县政府数据为例

左霞

（甘肃政法学院 公共管理学院，甘肃 兰州 730070）

地方政府绩效第三方评价模式的实证研究
——以甘肃某市区县政府数据为例

左霞

（甘肃政法学院 公共管理学院，甘肃 兰州 730070）

政府绩效评价在我国起步较晚，在研究方法上还需要进一步规范，现有的研究侧重于定性研究和规范研究，缺乏定量研究和实证研究。在国内外已有学术研究的基础上，根据我国当前形势，以甘肃某市区县政府绩效现实情况，采用向第三方部门发放问卷的形式，获取一手数据作为研究支持，以因子分析和回归分析相结合的方法，对政府的执政绩效进行了实证研究，试图利用定量分析的方法，来找出影响甘肃某市区县政府绩效的主要因素。

第三方评价；政府绩效；实证分析

一、引言

伴随着公共体系及政策改革的不断深入，政府绩效评估成为管理者、研究者及公共管理参与各方的一种有效管理方式和措施得到了深入的研究和应用。越来越多的国家在理论与实践上将其不断地规范和发展。由于国家陷入财务困境，政府面临信任危机，公共服务等管理理念不断转变，加之各国都在进行深入的行政改革，政府绩效评价逐渐为各国管理者所重视。政府绩效评价是在国家由于财务困境、政府信任危机和公共服务等管理理念的转变和各国采取深入行政改革的大潮背景下逐渐被各国管理者重视的。政府的绩效评价和绩效管理开始于20世纪20年代世界最发达的欧洲国家和美国。在70年代以后西方发达国家基本上都采取了公共部门的改革，此时政府绩效管理就在公共管理与政策改革中起到了非常关键的作用。20世纪80年代中后期，世界各国的政府管理都不同程度地出现了行政效率低下、行政成本过高等影响政府效率的问题，面对这样的挑战，各国政府开始深入思考并加以积极应对，在西方发达的国家中就出现了“政府改革”等不同形式的运动，在受到大公司及企业的经营管理的理论、理念、方法及技术的影响后，绩效评估就应运而生，成为政府改革的重要工具。通过近半个世纪西方国家的改革与实践来分析，政府绩效评估的引入对于提高政府的行政效率及缩减行政成本起到了非常有意义的作用。

通过不断的学习与研究，我国在政府绩效评价方面取得了长足的进步，如吴建南等利用德尔菲调查法，对政府绩效评估的体系确立、标准、参与者和效果等四个方面进行了深入的研究，并提出了未来创新方法与发展趋势[1]；彭国甫对政府绩效评价中的评估的性质、评估的功能和评估的主体等基本问题和政府绩效评估创新等进行了深入研究[2]；秦国民介绍了西方政府绩效评估的新趋势，他指出评价重心位移，评价主体日益多元化和评价方法日趋科学化成为新的趋势[3]；包国宪等对政府绩效评价中的三权问题、政府绩效治理、管理学科体系构建及评价的理论与实践进行了深入研究[4-7]；蓝志勇和胡税根对政府绩效评价的发展及理论进行了综述，指出了绩效评价的发展脉络和当前绩效评价研究的理论及实践现状[8]；何文盛、廖玲玲等对地方政府绩效评估的可持续性问题进行了深入的研究，并给出了一系列地方政府绩效评估可持续性发展的建议[9]；在政府绩效评估的价值取向方面，马宝成认为，政府绩效评估主要以经济的增长和行政的公平、社会的民主与法制这两对变量为研究对象[10]。

二、中国地方政府绩效评价的第三方模式——“甘肃模式”

随着改革开放的不断深入，中国开始逐渐步入市场经济时代，此时在公共管理领域也在实行一种叫做目标责任制的制度，其主要是以绩效考核做为政府内部管理的一个重要方法。在随后的实践中这种由上而下的考核方法，日益显现出其局限性，如政府部门只关注上级机关，只在意领导在意的事及做事方式等。虽然那时也提出了为人民服务的概念，但最终此类考核方式一定会导致公共管理部门不可能将人民的利益做为自己工作的目标。大约在2004年7月，人力资源部中国政府绩效评估研究组研究出了一系列适合中国地方政府绩效评估的量化指标。该指标体系无论是从技术上还是理论层面，都是对以往中国地方政府绩效评估方式的极大改善，在指标体系上不仅重视职能评估，而且考虑了效果和潜力的评估，也将公共服务、廉洁状况等群众关心的问题纳入到评估指标之中。但是因为组织实施的主体仍为地方政府本身，也就使得以上措施依旧无法脱离政府主导下的政府绩效评估的所有弊端。由政府主导的绩效评估不可避免地会以完善内部控制做为主要的管理目的，甚至有时只为应付上级领导们的相关要求。虽然为应付民众的要求，指标体系的设计可以加入一些公众关心的重要问题并加以分析利用，但从制度层面上依然没有能彻底改变内部评测内部的规矩。正如著名公共管理领域学者毛寿龙指出的那样，在考核各级政府绩效方面，应该让民意成为最重要的考核指标。在这样的基础上，毛寿龙教授认为第三方独立评估方法的出现能使政府从行政主导方式向服务型政府转变，同时也拓展了政府绩效评估的方法与途径，也是政府部门有效了解人民群众需求的重要方式。

随着对政府绩效评价理论研究的不断深入，及对实践较为成功的发达国家政府绩效评价方式的学习和借鉴，我国已经形成了很多非常有特色的政府绩效评价模式，比如山东的青岛模式、福建的福建模式、浙江的杭州模式等等。在众多的政府绩效评价模式中，第三方评价因其在人员构成、理论支撑和技术支持等方面的优势以及与政府无隶属关系和利益关系的独立性等特点，在政府绩效评价中扮演了越来越重要的角色。其中，具有代表性的是兰州大学中国地方政府绩效评价中心创立的“甘肃模式”（指标体系见图1）。

图1 第三方评价地方政府的指标体系及结构

由第三方独立机构来评价政府绩效具有重大的意义，第三方评价政府绩效方式不仅使评价体系和方法更为方便操作，还可从更大的视角来观察政府绩效的高低，用更具有积极性的主体去评价政府的绩效，采用更为科学的方法去衡量及测度政府工作成果，可以有效防止政府绩效评价陷入总是自我评价不出问题的困境[11]。更有意义的是，通过引入第三方评价政府的方式，可以让政府意识到政权来自人民，政府具有服务的职责，让其认识到科学发展和一心为民的政绩观的重要性，这样就可以让政府工作人员认识到将对上级领导负责和对人民群众负责有机地结合到一起来的重要性。

然而，正如倪星、付亚东等指出的那样，政府绩效评价在我国政府部门出现的很晚，有关研究还有很大的完善余地，特别是在研究方法方面有很大的提高空间。比如现在的很多政府绩效评价的研究基本都是以定性分析为主，并没有进行大量的数据分析，多为主观判断，对定量分析的方法没有给予极大的重视[12]。又如彭国甫等经对文献统计和整理后指出，在我国政府绩效评价的研究中定性分析占总体研究的大约为95%左右，而定量分析及实证研究大约只有5%左右[13]。

因此，本文运用提取主成分的因子分析与多元回归分析相结合的方法，在国内外已有学术研究的基础上，根据我国当前形势，以甘肃省某市区县政府绩效评价数据为基础进行实证研究，采用向第三方部门发放问卷的形式，获取第一手数据作为研究支持，来找出影响甘肃某市区县政府绩效的主要因素。

三、变量定义与研究假设

（一）定义变量

1.因变量为绩效评价的最终结果。本文以综合评分的方式作为模型的基础，从每一个指标开始，逐项按照不同指标层次来加权计算，最终汇总得出各项的综合得分。其计算的数学公式为：

其中Perfor代表公共管理部门的绩效总分，QP1为地方市场经济主体参与方如企业、公司等评价地方政府部门的绩效分数，QP2为上级政府部门评价下级政府部门的绩效分数，QP3为相关领域的专家学者评价地方政府绩效分数，Wi（i=1，2，3）为权重，其中∑Wi=1。

2.自变量。因为各评价参与对地方政府的绩效进行评价时是直接对具体指标进行给出打分数的，因此，一级指标的分数是由二级指标所得分数利用统计学中因子得分矩阵偶合到的。具体变量定义如表1所示。

（二）研究假设的提出

自兰州大学开展第三方评价政府绩效以来，第三方评价倍受关注，全国多家媒体都对“甘肃模式”做了报道和评论。与此同时，学术界也对这一模式进行了不断的完善，学术界对第三方评价一直在不断地进行完善，如郑方辉以第三方立场，利用层次分析法对广东省市、县两级政府绩效问题进行了实证研究[14]；吴建南、马伟等设计了第三方政府绩效评价的数据收集方案与国内大学排名数据收集方面的有关情况[15]；陈东、孙加献等论述了“顾客导向”第三方政府绩效评价对我国政府管理创新的现实意义,并提出在实施时应把握的几个方面[16]。但上述相关文献并没有对第三方政府绩效评价进行实证性检验，因此基于实证理论分析所得到的评价指标及方法，相对缺乏实证检验的数据支持。为此，综上本文提出如下假设并进行实证检验：

表1 定义变量

假设1：地方政府绩效和经济运行、投资环境、市场监管和公共服务等指标成正相关，这些指标代表着地方政府的职能履行情况；

假设2：地方政府绩效与行政许可、行政审批和行政监督成正相关，这些指标对地方政府依法行政的推进有着正向影响；

假设3：管理效率对地主政府绩效管理有正向作用，其中以组织效率和服务效率为代表的指标表现明显；

假设4：地方政府绩效与廉政建设和工作作风为代表的廉政勤政成正相关，这些指标也是人民大众最为关心的工作作风方面的量化；

假设5：地方政府绩效和政府创新成正相关，其中分指标观念创新、制度创新和管理创新为衡量政府创新能力的主要方面；

假设6：地方政府绩效与经济运行、公共服务和廉政建设存在一定程度的交互效应。

四、研究设计

（一）数据来源

本文选择2015年度甘肃某市区县政府作为样本数据收集和分析的对象，并发放和回收调查问卷。在每次开展评价活动之前，选派三个小组分赴不同市区县，按照事先随机抽取的企业、事业单位、专家、政府人员评价主体组织人员，现场发放调查问卷，当场填写和回收，保证了评价信息的真实性和很高的回收率。研究中共发放调查问卷1 157份，收回有效问卷968份，问卷有效率为83.7%。

（二）描述性统计

根据统计分析，评价市区县政府综合绩效各指标数据的方差、标准差均很小，且偏度系数、峰度系数及相应的标准误差也很小，说明基本上各指标在平均数附近呈近似正态分布，离散程度不高；极差较大，经对原始数据进行检查发现是因为存在个别离群值所致，根据相关规则剔除了离群值。因此，根据统计原则可以认为本次采取的分析数据是有效的，统计结果见表2。

表2 描述性统计分析

（三）实证分析

1.信度、效度及因子分析。本文信度分析采用Alpha系数和Split-half折半信度来检验问卷信度。问卷二级指标的α系数分别为：0.875，0.797，0.836，0.741，0.851。所有指标的折半信度才大于0.7，由表4统计结果显示各因素的α系数也都大于0.700，可以认为此次问卷设计有很高信度。

表3 各变量之间及与总体政府绩效的相关系数

效度检验采用内部一致性效度，表3显示各变量之间的相关系数在0.08～0.632之间，主要集中在0.4左右；各变量与问卷总体绩效的相关系数在0.384～0.713之间，并均高于该变量与其它变量之间的相关系数。根据Tuker教授的标准，一般一个良好的问卷设计要求在维度与测验总分方面的相关系数大约在0.30～0.80之间，而各个维度间的相关系数应该在0.10～0.60之间[17]。因此，按Tuker给出的标准，本问卷设计的各指标之间有较低的相关性，而各指标与问卷总体绩效结果间有着较高程度的相关性。这充分显示了各数据之间具有较强的内敛效性。通过对数据里的信度与效度分析，可以得出观测指标能较好反映问卷所要调查的内容，问卷设计质量较高。

表4 信度检验和因子分析

为了验证样本是否适合做因子分析，本文采用巴特利特球形检验法（Bartlett's Test of Sphericity）和 KMO（Kaise-Meyer-Olkin）进行检验。取样适当性的KMO检验值大于0.5，Bartlett球度检验的显著性水平小于0.001。因此可以认为对政府绩效评价的二级指标适合进行因子分析，并采取主成分法（Principal Components）提取因子。

2.模型建立。本文根据表3各变量间的相关系数，避免变量间的较高的相关性引起回归方程的共线性和各变量对政府绩效的影响后提出四个模型，回归方程分别为：

其中，Performance表示政府绩效，α为回归常数项，β为回归系数，Inter为交互效应项，ε为随机干挠项。表5给出了当政府绩效作为被解释变量，其他各变量和交互效应项作为解释变量时的回归结果，表6为检验回归模型多重共线性的方差膨胀因子表。

表5 多元回归分析结果

五、统计分析

（1）为确定回归分析模型的有效性，我们对各变量进行共线性检验，主要是采用检测自变量的方差膨胀因子VIF的方法进行检验，从4个模型的方差膨胀因子来看最大数值为1.956，远小于 10这个关键点，因此，可以认为各回归分析模型不存在显著的共线性问题。另外，根据检验残差的正态性，发现也满足残差正态性的要求。

（2）由表5可得出，各模型的整体有效性而言，F检验值分别为 549.563，427.132，269.584，129.298，P值都为0.000，说明在1%置信水平下显著，各模型中因变量与自变量有着显著的线性关系。因此，各回归分析模型具有一定的统计学意义。另外，根据调整后的判定系数可知，各分析模型的拟合度很高，说明拟合效果非常好。

（3）根据回归分析模型1和3数据结果显示，经济运行、投资环境、市场监管和公共服务与地方政府绩效成显著的正相关，且在1%置信检验水平下显著，所以，假设1通过检验。组织效率、服务效率和地方政府绩效成正相关，但是在5%水平下并不显著，假设3没有通过置信检验，很大的可能原因是甘肃仍然处于欠发达地区，相应的文化、公共管理者的思想意识和经济环境还是比较落后，致使地方政府管理效率较低。

（4）根据回归分析模型2与4的统计结果，廉政建设、工作作风和地方政府绩效存在着显著正相关关系，并通过了1%水平下的置信检验，所以，假设4通过检验；同时观念创新、制度创新和管理创新与地方政府绩效也存在显著的正相关性，并在5%置信水平下通过检验，故假设5通过检验。

（5）根据回归分析模型2-4可知，原假设2中的行政许可、行政审批和地方政府绩效具有一定的正相关性，但是在5%置信水平下并不显著，所以，没有通过检验，但行政监督在1%水平下通过检验。另外，政府绩效与经济运行、公共服务、廉政建设组成的综合变量成显著的正相关性，并通过了1%水平的置信检验，因此，可以说明它们之间存在显著的交互效应。

六、研究结论

第三方评价政府绩效突破了以往评价主体的单一性，使得评价结果更加客观真实。由于评价模式的提升使得我国第三方组织承担的政府绩效评价项目越来越多，且发展迅速。但是，因为绩效评价的结果对评价指标具有很强的依赖性，使得评价指标在整个评价过程中显得十分重要。本研究通过利用因子分析与回归分析相结合的方法对第三方评价政府绩效进行了实证研究，试图利用实证的方法找出影响政府绩效的主要原因，并对各指标进行了检验，主要研究结论如下：

（1）就整体而言，政府绩效与评价指标体系之间存在正相关关系，即各指标对政府绩效具有一定程度上的积极影响。其中，对政府绩效贡献最大的是廉政建设，因为一个政府在人民中的印象与政府是否廉政是密不可分的。只有廉洁的政府才能赢得各评价主体的信赖，也是开展其他工作的基础和前提，这与研究假设、现实情况相一致。

（2）这次评价的另一个目的是为改善非公有制企业投资环境，由于当前的投资环境并不是很理想，因此，回归结果没有通过投资环境这个指标。管理效率和行政许可统计结果也不显著，可能是由于甘肃处于经济、文化相对落后的地区，因此，各方管理效率相对较低，且行政审批的观念依然比较重。所以，改善投资环境，提高政府管理效率是我们当前需进一步完善之处。

（3）研究分析还发现政府绩效与经济运行、公共服务、廉政建成存在显著的交互效应，说明当这三项指标完成得很好时，对整个政府绩效有一定综合放大的作用。另外，研究还表明政府绩效评价的研究不应当只简单地停留在理论探讨和指标的理论设计，应该在社会实践的基础上不断地完善各指标及评价方法。

另外，对政府绩效评价的研究不应只停留在理论探讨层面，而应在社会实践的基础上不断完善指标体系设计及评价方法。一个好的政府绩效评价体系不仅能够真实反应政府绩效，还应该使评价结果经得起理论和实践的检验，从而真正达到更好的指导政府工作的目的。

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（责任编辑：D 校对：L）

C931.2

A

1004-2768（2017）02-0063-05

2016-12-05

甘肃政法学院2014年度青年项目成果（GZF2014XQNLW14）

左霞（1981-），女，甘肃陇南人，甘肃政法学院公共管理学院讲师，研究方向：公共治理。