新常态下少数民族流动人口服务管理工作的若干思考

郭媛　张利国

摘 要：习近平总书记在中央民族工作会议上讲的“五个并存”，是民族工作的新常态。沈阳市是国家民委批准的第四批城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市。通过总结沈阳市的经验做法，反思存在的主要困难与问题，提出在新常态下应加强少数民族流动人口服务管理顶层制度设计、创新服务管理工作载体、全方位及深层次开展服务管理工作和健全少数民族流动人口服务管理保障体系等建议。

关键词：新常态；少数民族流动人口；服务；管理

中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2017）04-0091-03

随着城市化的快速发展，我国已进入各民族跨区域大流动的活跃期。据统计，目前内地城市少数民族人口已超过3 000万人，其中少数民族流动人口约1 000万人，大部分为进城务工、学习[1]。与之相伴的是，城市民族关系呈现新的发展态势，城市民族工作呈现新的阶段性特征。国家民委主任王正伟指出，民族工作的“新常态”就是习近平总书记在中央民族工作会议上讲的“五个并存”，“这‘五个并存，精辟概括了新形势下的民族工作阶段性特征，精确勾画了现阶段我国民族工作的历史方位。把握了‘五个并存的‘新常态，也就把握了民族工作的‘大形势。”[2]沈阳是一个多民族散杂居的特大城市，2014年沈阳市少数民族流动人口为28万人，覆盖全部55个民族成分，少数民族人口数量和比例位于副省级城市前列。2013年，沈阳市被国家民委确定为第四批城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点城市，也是东北地区唯一入选城市。认真总结沈阳的经验做法，反思存在的主要困难与问题，研究解决之策，不仅对沈阳也对全国推进城市少数民族流动人口服务与管理工作具有积极的意义。

一、基本情况

除具备大多数城市少数民族流动人口的共性特征外，沈阳市少数民族流动人口还呈现以下特点（数据来源于沈阳市民族宗教事务委员）：

第一，数量增长由迅速上升趋于稳定。2008—2010年沈阳市少数民族人口分别为64.7万人、66.6万人、70.5万人；少数民族流动人口所占比例分别是8.9%、9.6%、11.8%。但2010年以后，数量由迅速上升的趋势逐渐趋于稳定。

第二，民族成分齐全。目前，沈阳市少数民族流动人口涵盖全部55个少数民族。其中，满族、蒙古族、朝鲜族、回族和锡伯族等5个世居少数民族占少数民族总人口的90%以上，其他民族合计占少数民族流动人口的9.26%。

第三，输出地域相对集中。沈阳市少数民族流动人口来源主要有三个部分：一是辽宁省内其他市县，约占少数民族流动人口总数的78%；二是吉林、黑龙江、内蒙古三省区，约占14%；三是新疆、宁夏、青海等西北地区，约占8%左右。而来自安徽、福建、宁夏、浙江、江苏、广东、上海、陕西、江西、山西、海南等11省（直辖市、自治区）的少数民族人口均不超过200人。

第四，年龄构成以青壮年为主。少数民族流动人口以青壮年为主，处于就业黄金期。16～55周岁的占少数民族流动人口的78.87%，16周岁以下的占16.68%，55周岁以上约占4.45%。

第五，就业形式以灵活就业为主。根据沈阳市民委提供的数据，沈阳市少数民族流动人口中，固定职业就业人数、灵活就业人数、无业人数比例分别占13.5%、70.8%和15.7%。 他们主要从事民族土特产品销售、民族餐饮、商业娱乐等职业，就业形式较为单一，职业构成同质性较高，经济收入不稳定。

二、主要经验做法

（一）建立健全少数民族流动人口服务管理组织网络体系

1.加强组织领导机构建设。为提高试点工作的科学化和规范化，沈阳市印发了《关于成立沈阳市城市少数民族流动人口服务管理体系建设试点工作联系联席会议制度的通知》，成立了由市政府分管领导牵头，市委宣传部、统战部、市民委等19个部门及各区县（市）政府分管领导为成员的领导机构，负责试点工作的贯彻落实、综合协调和督促检查。

2.扎实推进社区民族工作。为切实发挥社区的基础性作用，一是在社区积极推进“七项制度建设”，努力做到“四个必访”。二是指导32个民族团结进步模范社区设立“民族之家”或“少数民族流动人口接待站”“少数民族一家亲服务站”。对辖区少数民族流动人口实行动态管理，并在困难救助、法律援助、爱心助学、便民服务等方面提供贴心服务。

3.推动民族工作社会化、多元化。2014年，沈阳市以来自西北的少数民族流动人口为重点，推动成立兰州清真拉面协会。西塔街道主动加强与驻区商会、企业的联系，依托70多家商会会员企业为少数民族流动人口提供就業岗位。

（二）完善少数民族流动人口服务管理工作体系

1.搭建全方位立体化服务平台。沈阳市建立了市、街道、社区三级服务网络平台。沈阳市联合市人社局、司法局、人才就业服务局，分别在劳动就业、法律援助、职业培训等办事窗口设立多个少数民族服务窗口，指导各区县（市）在政务服务大厅或相关职能部门设立以上窗口。2014年，编印出版汉语版《沈阳市少数民族流动人员服务手册》。

2.深入开展民族团结进步创建工作。从2006年起，沈阳市将每年9月确定为全市“民族团结进步宣传月”，组织开展创建活动和评比表彰活动。制作发放1 000套“中华民族一家亲”宣传画，实现了对和平区92个社区、皇姑区68所中小学校的全覆盖。以花果山风景区、中华饮食博物馆为重点，推进民族团结进步教育基地建设。

3.围绕重点抓民生改善。为保障清真食品生产经营管理良好秩序，严格执行《辽宁省清真食品生产经营管理条例》规定，实行清真市场准入许可制度。为拓展少数民族就业岗位，沈阳市建立了15个市级少数民族就业基地，先后安置少数民族就业达万余人次。

（三）建立健全少数民族流动人口服务管理的机制体系

1.建立流入地与流出地政府沟通协作机制。沈阳市民委先后赴内蒙古、四川、贵州等地开展调研，探索建立沟通协调机制，并与新疆、四川、西藏等地的部分市民委签订了《共同做好少数民族流动人口服务和管理合作协议书》。援疆援藏项目100余个，投入资金近5亿元，援疆工作队被评为“全国第七批援疆工作先进集体”。

2.建立少数民族流动人口信息收集机制。为全面掌握了解少数民族流动人口状况，沈阳市委托高校完成《沈阳市民族事务服务体系建设现状分析与对策研究》课题研究，了解掌握少数民族流动人口现状、趋势及需求。以20个试点社区为重点，把少数民族流动人口调查摸底工作作为六项重点推进工作之一。

3.建立少数民族干部人才培养机制。民族工作的关键在人，为提高少数民族干部素质，沈阳市坚持少数民族干部定期集中培训和实际锻炼制度，通过上挂下派、委以重任、参政议政等途径，不断加强少数民族干部的理论修养和政治素养。

4.建立城市民族工作考评机制。2014年初，沈阳市制定了各区县（市）民族工作考核实施细则，将民族事务服务体系建设情况，尤其是少数民族流动人口服务管理工作作为年度考核的重要内容，实现了“软约束”向“硬指标”的转变。

三、存在的主要问题

“五个并存”既是民族工作的“新常态”的高度概括，也反映出当前做好城市少数民族流动人口服务管理工作，不可能一蹴而就，也不会一劳永逸，还存在诸多问题和困难。

第一，部分体制机制障碍。现行户籍制度形成的城乡二元体制是造成社会排斥的主因。户籍制度及在其基础之上建立的城市各种制度，是包括少数民族人口在内的流动人口融入城市社会的制度性障碍[3]。这些体制性的障碍使得具体工作部门在开展具体工作时往往“心有余而力不足”。一是社会救助机制不健全。当前对流动人口的社会救助，从中央到地方均没有做出明确规定，而少数民族流动人口由于经济基础、教育文化、就业能力等方面的先天劣势，极易陷入困境。二是户籍制度限制。当前，城乡二元结构的户籍制度是阻碍少数民族流动人口实现社会融入的主要制度性障碍。三是信息互通和共享机制不健全。当前，有关少数民族流动人口信息主要通过当地公安部门提供，其一般只能提供人员数量等简单信息，对主要输出地、民族成分、家庭情况、就业情况等信息出于管理需要往往不予提供，这不仅增加了相关工作难度，也降低了工作效率。

第二，部分少数民族群众的多元化需求难以得到充分满足。少数民族流动人口需求日益多元化，他们既有宗教生活、清真食品、回族墓地等方面的特殊需求，也有如住房、就业、子女教育等共性的社会服务需求。调研发现，目前沈阳市“清真不清”“假清真”等不尊重少数民族饮食习惯和宗教信仰的现象依然存在。少数民族流动人口对劳动就业、子女入学、社会保险尤其是住房保障等仍有相当部分人表示“不满意”或“亟待改善”。

第三，相关政策法规缺失。在各民族跨区域大流动、大融合的趋势下，我国城市民族工作相关法规政策相对滞后。从法律体系的层次结构看，缺少一个调整城市民族关系的基本法；从立法技术看，不少地方性法规中诸如“配备适当数量”“安排一定数量经费”等带有宣示性、号召性、原则性的软条款较多，缺少对法律后果、法律责任等强制性和可操作性的硬条款；在立法内容上，一些反映少数民族切身利益的基本权利，诸如社会保障权、公平就业权等尚没有做出明确规定。

四、对策与建议

（一）加强少数民族流动人口服务管理顶层制度设计

1.深化户籍管理等制度改革。深化户籍制度改革，推进社会保障和社会福利制度改革，逐步实现社会保障体制和户籍体制相互脱钩，使土地制度、土地流转和户籍身份脱钩。要将流动人口服务和管理经费纳入地方财政预算，渐进性增加社会福利。

2.完善社会救助机制。修订完善《社会救助暂行办法》并积极推动《社会救助法》的出台。该法在救助责任上应凸显国家责任、救助对象上重点关注农民、救助方式上应积极倡导造血手段、救助内容上强化常规措施、救助功能上推崇社会救助底线，在救助价值目标设定上应强调程序正义[4]。

3.构建信息采集共享机制。切实发挥少数民族流动人口领导小组和联席会议制度的作用，理顺公安、计生、民委、劳动和社会保障等部门的关系，建立全市流动人口数据库，实行“一口采集，多口使用”的信息采集和共享机制。明确重要信息披露义务和保密责任，强化信息传播、使用、发布的纪律和责任。

4.完善流出地流入地协作机制。为抓好源头治理和预防治理，应继续巩固、深化、扩大少数民族流动人口流出地与流入地跨区域协作的领域、内容和机制。特别是针对人口流出较多和相对集中的地区，应积极探索签订区域协作协议、建立信息通报制、区域联系制、开展劳务合作，双语培训、实现信息共享，联动处理群体性跨省事件。

（二）创新少数民族流动人口服务管理工作载体

1.夯实社区工作基础。城市民族工作的基础在社区，难点也在社区。要充分发挥社区党组织作用，切实把民族工作納入社区工作的总体目标责任之中；建立健全少数民族流动人口基础台账，及时掌握第一手资料；积极营造各民族相互嵌入式的社区环境。

2.加强少数民族自组织建设。加强少数民族联谊会、促进会、行业协会、宗教团体等自组织建设，充分发挥其自我教育、自我管理、自我服务的作用。要充分发挥少数民族精英人才、宗教领袖的示范带头作用，树立民族人物和民族企业先进典型，未来应自觉将创建活动的触角延伸到新的经济组织和新群体中[5]，积极吸纳一批德才兼备的人士参与少数民族事务管理和服务中。

3.发挥少数民族党团组织作用。应注重少数民族优秀代表人士培养工作，努力吸纳他们成为少数民族党员或参与少数民族党团组织建设中来。近年来，沈阳市西塔街道以民族党建为抓手，探索出“三四三”党建工作模式，坚持用民族干部宣传党的方针政策，坚持用民族语言讲解党的方针政策，坚持用民族文化诠释党的方针政策。

（三）全方位、深层次开展少数民族流动人口服务管理工作

做好城市少数民族流动人口服务管理工作，关键要坚持务实求效，让各族群众都有获得感[5]。

1.完善公共服务。政府应按照轻重缓急，确保教育、社保、卫生医疗先行的原则，在少数民族流动人口比较集中的乡镇、街道，工业园区等配套相应的文体娱乐设施，留足教育用地、规划卫生医疗网点等。对涉及少数民族流动人口特殊需求的公共服务，可以以政府购买、委托办理、合作开发等方式交由具备专业能力的市场主体、非营利组织和个人完成，政府主要提供政策法规支持和必要的监督管理。

2.着力改善民生。针对少数民族流动人口普遍关心的住房问题，应大力建设经济适用房、廉租房以及其他形式的住房，结合嵌入式社会结构和社区环境要求，综合考虑辖区分布、景观构造和设施布局。要通过政策倾斜提高民族学校、民族班办学水平和质量，鼓励引导民办学校特别是普惠制幼儿园、民办中小学发展，解决少数民族流动人口子女就学难问题，使其享受“同质”教育。

（四）健全少数民族流动人口服务管理的保障体系

1.强化思想认识保障。加强新时期民族团结进步教育、社会主义核心价值观教育以及“四个认同”等教育，引导全社会树立各民族水乳交融、唇齿相依、休戚相关、荣辱与共的理念；加强法制宣传教育，把民族团结的砝码放在法律的天平上，正确区分“涉及民族因素的问题”与“民族问题”。加强少数民族流动人口知法、守法、用法、尚法教育，为开展城市民族工作奠定强大思想基础。

2.提高物质人员保障。增加区县一级民族宗教机构、城市少数民族相对集中地以及治安形势较为复杂地区工作人员的数量编制和经费投入。对于流动人口较多的地区，在条件成熟时，可参照“嘉兴”模式，建立“流动人口服务与管理委员会”或“流动人口服务与管理局”。

3.完善政策法规保障。重点推进涉及进城务工经商少数民族群众的劳动关系保护、就业服务保障、社会保障以及子女义务教育等方面的法律法规建设。围绕民族工作领域新情况新问题，认真组织调研，尽快修订《城市民族工作条例》或提出《条例（修订草案）》。

参考文献：

[1] 城市：让我们面临挑战——国家民委政策法规司城市民族工作情况回顾[J].中国民族，2012，（8）：44-47.

[2] 奋力开创民族团结进步事业新局面——專访国家民委主任王正伟[EB/OL].新华网，2014-12-30.

[3] 郑信哲.论少数民族流动人口的城市适应与融入[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2014，（1）：20-25.

[4] 蒋悟真.我国社会救助立法理念及其维度[J].法学家，2013，（6）：33-46.

[5] 王正伟.开展创建活动必须做到“五个坚持”“五个进一步”[EB/OL].国家民族事务委员会网站，2015-05-06.

[责任编辑 吴明宇]