基层社会治理格局的困境探究

王志行

摘 要： 基层社会治理是考验国家治理能力和治理现代化水平的重要标准。当前我国基层社会治理以政府主导为基本原则，在治理理念、主体格局、法规体系、运行机制等方面仍需改进，需通过实证研究的方式较全面地探究基层社会当前存在的普遍性的治理困境。

关键词： 基层社会； 治理格局； 困境

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.015

文章编号： 1673-9973（2017）01-0079-06

在提出推进国家治理体系和治理能力现代化之后，党的十八届三中全会提出了加快保障和改善民生，推进社会治理体制创新法律制度建設要求。党和政府的领导、主体多元互动格局是当前社会治理体制创新的应有之义，在我国面临社会转型时期国家治理危机的大环境下，强化基层社会管理格局，健全法律法规体系，理顺基层政府与村委会的关系，提高公民参与治理的能力与水平，扩大社会组织发展与社会治理渠道，完善基层社会治理各类运行机制等有着重大实践意义。

一、问题的提出

基层社会治理是基于我国政权建设中的乡镇政府为载体的社会治理，是行政中枢末梢与繁杂基层事务之间的良性治理，内中关系主要有乡镇政府如何处理与底层公民、基层社会组织的关系以及各类行政、社会事务，底层公民如何针对社会公共事务、与自身利益相关的事务来表达诉求、实现愿景，基层社会组织如何健康发展，如何承担社会责任，成为公民与政府之间的缓冲地带与沟通桥梁。

当前我国提出创新基层社会治理体制与行政经济体制改革及社会转型息息相关。新世纪以来以转变政府职能为核心的行政体制改革进程不断加快，目标在于实现政府从全能型、指令型向有限型、服务型转变，机构简化、权责配置、运行监督和问责体系等系列配套措施不可能一蹴而就，而是一种持续、渐进的“波浪式”脉络，并且改革过程中的部门主义、沟通不畅等痼疾与不断涌现的新型抵制手段、变相服从等问题形成契合，改革在破除旧问题与产生新问题之间反复着前进。经济上由于经济客观规律，产业结构调整等政策引导，城镇化等造成社会结构迅速异质化，社会阶层流动加快，公民的价值观、利益诉求多元化。在基层中主要表现为城镇化伴随的系列问题，如农民工和农村空巢化、拆迁与利益分配问题、发展经济与生态保护问题以及其他利益纠葛等，成为威胁基层社会秩序的不稳定因素。而相关法律法规的缺失与不健全使基层社会治理顺利开展困难重重。当前我国的基层社会治理总体上依照政府、社会组织与公民互动的格局开展，在具体操作层面仍然属于各地自主探索，形成众多典型模式。然而各地实践的典型经验在其他地方推广会存在阻碍，有必要从中观层面探究基层治理格局中各个主体以及互动存在的困境，以定性与定量研究相结合的方式具体探讨当前基层社会治理在政府治理理念、法律法规、主体格局以及运行机制等方面存在的显性问题，从实证角度，以一种静态、客观的视角分析审视当前我国基层治理中当前面临的痼疾，从而有助于从顶层设计上充分考虑阻碍因素，在具体实践中有针对性的改善。

二、政府理念

乡镇政府能否真正把握治理内涵，坚持治理理念决定了基层治理能否以主体平等、多元互动的形式开展，但政府对于什么是社会治理，为什么要加强和创新社会治理等一系列问题的认识，都几乎已经与经济社会发展脱节，[1] 并且在具体实践中存在歪曲治理理念，口头念、行动乱的问题。

（一）理念滞后

1. 管办理念惯性存在并持续发挥作用，形成高高在上的权威优越感，以政府为本位，忽视对社会、公民诉求的回应，无益于改善官民对立、互斥关系，甚至认为公民抒发正常的政治表达是“暴民”、“刁民”行为。

2. GDP唯一论、唯上论，动员各种人力、财力、物力资源集中进行经济建设，以经济发展作为基层官员考核、晋升指标甚至成为地方名片，忽视和轻视公共服务、社会保障等社会利益分配和共享问题，这种国家吞噬社会，经济吞噬国家的被动发展模式长期主导着乡镇发展，抑制了经济可持续发展，并且从源头上助长了社会矛盾的产生。

3. 走不出人治陷阱，对基层各类事务唯上级是从、唯利益是从，刚性的行政领导体制使领导者一人为大，将决策科学化寄托在决策主体的自觉性、能动性和权变性上，缺乏有效监督，决策民主化不足，而有关行政问责规章制度缺失更是为人治提供了温床。

如果说管办理念是新中国成立以来我国在社会主义建设中延续着新民主主义革命形成的一种政治习惯，那么以GDP为导向的理念则是对改革开放以来“以经济建设为中心”的发展模式的僵化固守，而人治理念则是我国两千多年的封建社会余毒，其之所以持续发挥作用是由于固守在每个国民内心的传统文化与儒家伦理根深蒂固。因此，从总体上看乡镇政府最应该坚守和深刻认知的就是“人民公仆”的角色定位，在现有的体制框架内自觉摆正姿态。党的十八大以来，随着党和国家加强对干部素质的规定和提倡，基层干部对人民负责、为人民服务的趋向更加明显，有助于将这种旧有官民观念彻底打破。

（二）歪曲治理理念

对治理中社会自治的把握不准确，造成政府与市场关系不明，政府职能缺位，认为只要政府撒手不管就是在激发市场活力，完善基层社会治理格局，混淆了治理中多元互动与市场自主的关系。2015年11月30日四川省攀枝花市 “挟尸要价”事件中以民警从中协调告终，从治理的角度看，这显然是一种政府在公共服务上的缺位表现。治理并非意味放开棘手难办的事务给社会自主性力量，使其充分市场化自由化，政府在制定规则维持市场秩序的同时应注意社会伦理道德的底线与补充作用，对社会自主性力量加以引导，以一定的激励机制和诱导机制使其在自身利益与社会价值之间寻求某种平衡，一味强调放开市场造成的政府职能缺位所带来的负面效应与政府本身强权相比也可能有过之无不及。

（三）将理念停留在“理念”和架构上，于实践中应用不足

理念的最终价值在于指导实践并产生实际作用，基层政府对治理理念悉之有余而用之不足，通过工作细节如制作各种工作指示牌、接待工作室，建立行政便民服务中心等，尽管有助于在形式上改善政府履行职能的方式，增进政府与公民距离，催发治理格局的形成，但基层治理应落脚到真正能够优化处理各类事务、实现人民主体利益诉求上，机构设置与工作方式的改进还需要具体运行机制的改善，以在处理复杂事务时能够缩短事务主体沟通渠道，否则，口头上的应允、下表面功夫易使治理变得符号化、物质化、教条化，形成为治理而治理的僵化模式，对治理主体之间关系的重建无根本性促进作用。

治理的本质在于从根本上重新定义政府与市场、国家与社会关系的关系，要求政府具有回应性、责任性，政府与市场进行双重、多元的互动。创新基层社会治理体制必然涉及政府理念的变革，首先在于破除旧有理念的束缚，再进行一种新理念的植入与应用，理念与实践相辅相成。在当前我国创新基层社会治理体制的背景下，理念应先于实践，从治理理论体系、政策精神、政治社会风气等方面着手将治理理念贯穿到各级政府之中，以政府为中心和表率创造全社会多元治理的良好环境，然后从实践中使治理理念得到完全、正确的消化与应用。

三、法制体系

我国长期以来缺乏法治传统。[2] 十八届四中全会提出要全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规。加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。这为治理提供更加丰富的法律法规保障，为基层治理中许多具体性环节提供可操作制度基础，弥补治理领域的薄弱环节。

（一）法律層次不完整，上窄下宽

目前，除最高层次的《宪法》之外，基本法、普通法的数量与范围有限，近年来颁布新婚姻法、版权法、野生动物保护法、调解法等，2015年审议《中华人民共和国慈善法（草案）》，可以说法律越来越全面，这有助于社会事务处理更加有章可循。但总体而言法律依然有很大进步空间，治理的时代性和基层治理的复杂性要求完备的法律法规做后盾以保证主体在实践中有法可依，单靠具体的工作条例、文件通知、办法意见等权威性不足的方式容易造成各地同事不同办的后果。

（二）内容不完善，具有一定的滞后性

近年来我国加快了许多法律的修订和解释，各部门有针对性地颁布新的规章制度，以有效指导具体工作。如2012年修订民事诉讼法，国务院发布《关于修改和废止部分行政法规的决定》，两院颁布《办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，公安部修订《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关执法公开规定》等。另外，教育部、卫生部等也颁布新的相关工作办法以适应工作要求。颁布《居住证暂行条例》，颁布《人口和计划生育修正案（草案）》以及其他有关社保医疗、非户籍人口落户等新政策。但很多规定，具有应时性，系统性和前瞻性不足，并且有许多内容不够完善，如在各类社会组织的准入、管理与参与社会保障和公共服务等方面规定仍然不明确，缺乏政府与社会组织权责关系界定，很多规定不合时宜，并且在公共服务、公共治安、弱势群体保护等方面还没有形成系统权威的工作依据。

（三）地方性法规与规章中对县乡政府社会治理的内容、范围、权限等缺乏明确权威的一致性规定

各地依照本地实际情况实行弹性探索，这有利于形成因地制宜的特色模式，但流动性、适用性差，难以适应市场化需求，解决日益复杂的跨地区、跨部门、跨领域的社会问题。此外，现有的法律规定中很多已经不适用于当今社会的新情况。流动人口问题、农民工等特殊人群问题、残障弱势群体问题、舆情管理、新兴媒体管理等都需有章可循。

自2003年党的十六届三中全会提出政府的职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”之后，国务院颁布了约290个条例，因国务院颁布的条例适用范围宽、适用对象广泛，因此未将其严格按社会管理职能归类，而为便于对政府社会管理职能进行更加微观、具体的考量，梳理了人力资源社会保障部①、民政部、住房城乡建设部、司法部、公安部自2003年以来颁布的具有全国适用性的工作通知或意见。（见图1）

从图1中可知：尽管各部发布工作通知或意见呈不规则变化趋势，但依然可以隐约发现在2004年、2007年、2013年出现高峰期，恰契合了我国由于大政方针出现的策略性转换与适应性调整的重要时期，这一方面表明了在2003年之后社会管理进入新的台阶，国务院部门针对社会问题着手制定相应规章制度以使社会事务法治有章可循，但另一方面也反映了规章制度制定的不稳定性与被动性，不利于新问题、新矛盾的解决，这难免会造成在政府主导下的社会治理权威性有余而系统性规范性不足问题，各种规章制度出台如果出现某种人为的规律，那么其真正能够适应社会发展实践需要的能力就会受到质疑。

四、主体格局

治理的基本要求是去除单一主体，倡导多元主体共同参与良性互动。我国自十七大提出要建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局后，采取多种措施重构党委、政府、社会、公众之间的互动关系，取得了一定积极效果，但各主体之间的互动格局并未完全形成健康、充满活力的对话与沟通模式，存在体制内与体制外之别、有组织与无组织之别、个人与集体之别带来的地位不对称、沟通不顺畅、渠道僵化等问题，为便于观察，笔者总结了现阶段基层社会治理的基本主体格局。（如图2） 在基层社会里，党委在把握政治性、方向性领导力的同时将影响渗入乡镇政府的行政性具体事务中，党的领导和乡镇政府和指导常常交织在一起。[3] 基层党委则主要是政治领导、思想领导与组织领导，在具体工作中乡镇党委与政府往往能就地方事务达成一致，所体现的是国家的声音在基层的要求。基层政府主要承担国家政策执行职能并依据国家政策进行适宜化调整，直接面对老百姓，其政策执行好坏与公民切身利益密切相关，是行政传输系统的末梢，其体现的权利关系涉及中央与地方、国家和社会的双重博弈，肩负着推进农村发展和维护公共秩序的重任。[4]

（一）基层社会事务中公民、社会组织、政府形成围绕公共事务和与公民个人诉求为主的沟通系统

在这一系统中，公民是诉求来源主体，在社会组织不发达、无法承担公民与政府之间纽带作用的情况下直接向政府输入各种诉求信息，如果二者沟通顺畅，在信息充分、条件具备、利益各方达成一致的条件下即形成闭合的政治对话并产生实际效益。若公民在表达诉求中遇到信息阻碍、部门推诿、利益相关者阻挠等负面因素时，诉诸政府的方式并不能有效解决问题，那么公民会倾向于向非正常渠道解决，如越级上访、群体性暴力冲突等，并且在农村中权力真空、宗族关系发达的情况下村民会首先选择非制度性表达方式，寻求制度外的途径解决问题。这一方面是由于国家权力越往下沉，其规范性、覆盖性越欠缺，另一方面反映出底层公民对国家和政府处理事务的具体方式的怀疑，这归根结底仍然在于基层政府与公民之间复杂的权力、利益关系，在现有的体制内要改善这种不合作、互相猜疑的关系就亟须建立畅通的沟通机制。由于政府恒定是信息持有者，因此决定沟通顺畅与否的主要因素是政府。在与民相关的事务中政府既是利益分配者又是利益协调者、纠纷处决者，公民与政府之间实际上是处于一种具体事务上的不对称状态，这种不对称不仅由于权力所有带来的有权与无权之间的差异，还由于对治理概念的不准确理解而造成的治理主体之间各自角色的歪曲化、空泛化，政府以规则制定者、权力持有者甚至隐形关系网络中心自居而占绝对主导，公民则依然处于弱势的被动地位，参与需求与制度供给之间不平衡结果是冲突一旦点燃就易恶化。尤其是在当前基层社会因城镇化带来的征地、拆迁纠纷中政府作为利益一方，若要防止形成因自身利益而损害公民利益的状况发生就应从职权划分、权力运行、行政问责等方面入手，在公民提出正当诉求时能够以平和的姿态和顺畅的渠道來满足公众需求，使信息大众化，政府便民化。值得注意的是，在基层社会中社会组织由于发展弱小，自我管理能力差，社会责任承担少，难以形成公民与政府之间有效的缓冲地带，对基层的政治诉求系统贡献有限。

（二）社会组织发展速度明显上升①

如图3所示：2014年我国社会组织已达60万，这与我国近年来由于社会公共领域不断扩大且结构日益异质化，公民社会主体责任感不断增强有关，当然也得益于国家对社会组织发展的相关政策引导和扶持。社会组织通过一定的组织机构、章程、行动规范，为共同目标而积极行动，主要功能是表达成员特定利益诉求，通过影响政府行为或自身活动达到一定目标，从公民社会角度来看，社会组织的发达有助于将散漫化的公民组织起来，按照特定的利益群体原则充当公民与政府之间的缓冲地带，更有效地解决各类社会事务，是一种群体分化与重组的过程，日益成为满足公众需求的有效途径。

1. 从数量上看，截至2014年底，我国社会组织数量已经超过60万，达2003年的2倍之多，尤其在近5年内社会组织发展速度迅猛，但相比我国庞大的人口总数来讲，这一数量仍显弱小，与许多西方主要发达国家和印度的非营利组织（NPO）相比差距仍然明显。（如表1） 美国万人拥有社会组织的数量高于我国10倍之上，印度在2006年时非营利组织已达120万，在绝对数量和相对数量上都比我国有较大优势。

2. 从功能结构上看，我国的社会组织结构较不协调，教育类最多，科技研究、生态环境、文化、法律等方面相对较少。（如图4）社会组织具体到乡镇基层社会则表现为功能单一，主要是附属到县级个职能部门下的官办协会，如科协附属的行业协会，工商联附属的商会，文体局附属的兴趣协会以及卫生局、农业局、民政局、教育局等附属的相关协会等，此外，民办教育机构如幼儿园、小学等占多数。这些组织多功能不明确、职能定位具有内聚指向，志愿组织、慈善类组织较少，对政府职能转变而析出的职能承接不足，能够真正充当一般公民与政府沟通桥梁的社会组织较少。

3. 从层级上看，基层社会组织并没有呈规模发展。（如图5） 2008年约有14万个县级社团，而我国县级行政单位（市辖区、县级市、自治县、旗、自治旗等）共约有2800个，相当于每个县只有50个社团，我国乡镇约有41000个，每个县平均约有14个乡镇，平均每个乡镇大约4个社团。当前乡镇的社会组织多属于附属在县政府或乡镇政府之下的组织，其成员多来自政府机关内部、行业能手等，对政府的依赖性强，社会责任不明，关注自身发展，不具备传达民情民意、影响政府公共政策的意愿和实力，甚至刻意向政府靠拢，接受政府有形与无形的控制。因此，在乡镇领域的社会组织问题上一方面真正由社会底层公民自发组织起来的组织太少，能够为底层人民信赖、发声的组织更少，另一方面现有的组织独立性差，功能定位单一，这都造成在乡镇领域要形成政府、社会组织、公民互动的基层治理格局任重道远。而乡镇基层社会事务复杂，公民利益诉求多，社会基层流动较快引起的社会问题越来越多，并且近年来由于环保、生态、治安等事务繁杂，如果公民可以自发组织建立起社会团体成为公民表达诉求的渠道，在组织、信息、人员、目标等方面有所发展，进而在影响乡镇政府决策上发挥一定作用，则会有利于减少因利益矛盾或纠纷而引发的官民冲突和暴力事件。

4. 从社会工作者来看，专业人员缺乏、专业技能不足、志愿人员相对短缺，在人才培养模式中高校专业设置起步较晚， 人才培养周期慢，与社会工作市场需求不相匹配。全国约有200多所高校专业设置中有社会工作，每年约有1万名专业人才毕业，这其中仅有10%-30%从事与专业相关的工作，主要集中在民政、妇联、慈善机构、社会团体机构、社区服务机构、街道办事处等领域，卫生、社会保障、心理辅导等领域从业人数非常少。在资格管理上，2006年国家才开始对社会服务机构中从事专门性社会服务的专业技术人员实行职业水平评价制度。经过几年发展，目前我国具有相关资格的社会工作师约不到2万人，助理社会工作师约6万人。（如图6）

总之，社会组织是衡量一个社会自我运转是否有效以及政府与市场、社会关系是否健康的可靠标准，我国的社会组织仍需进一步的发展，尤其是乡镇领域内公民组成社会组织有利于基层社会秩序的改善，充实基层社会，应对因社会转型而面临的利益冲突，构建更加合理完善的治理格局。

五、运行机制

基层社会治理的有效推行有赖于针对各类公共事务的运行机制的有效运转。基层政府的行政能力要适应当今社会发展的需要，要适应新时期社会变革的需要，就必须积极进行基层治理机制的转变。[5]

一是公共事务决策机制直接影响到基层各级各类社会公共事务能否按照公民意愿、能否真正实现公共利益来运行。现阶段乡镇政府决策在公民听证、专家论证、决策评估等方面有所欠缺，政府越往下离公民距离越远，越难以听到公民声音，在实践中走过场、重程序轻质量成为较为普遍的现象，决策科学化、民主化、法治化水平低。

二是社会保障覆盖面窄，公平性差，社会保障制度权责不清。对社会资本的准入机制尚未完善，资金管理不善，政府负担重但惠民程度低。十三五规划中对农村问题的重视为社会制度的完善提供契机，但也是对乡镇政府执行力的重大考验。如近年来推行的农村医疗有利于改善农村看病难、看病贵的现状，但应注意在具体实施中村与乡镇之间对于信息把握的及时、准确以及在各个环节中秉着认真、负责的态度逐级向上落实，村委会承担的是一级政府的角色，在遇事之后容易以“不归我管”的姿态甩开村民，而乡镇政府即使是有责任调查处理但最终还会落到村里来具体实施。因此，这个过程中只要有一个环节出错就会引发整个事件的连环出错，如若不在事务开展之前就明确相关职责并将责任具体落实到环节、个人身上，真正受害的是公民，政府形象也会跟着受损，还会影响村民与村干部之间的关系。

三是公共服务提供主体单一，公共资源利用不科学造成服务质量低、效率低、水平低。社会组织发展程度较低，独立运作能力差，在基层社会公共服务中出现的许多空白点发挥作用有限，公共服务的需求与供给之间矛盾尖锐。乡镇政府近年来的许多便民服务措施起到了丰富村民娱乐文化生活、活跃村庄气氛的作用，但随着人民生活水平的日渐提高，对更高层次的公共服务需求增加，单靠乡镇政府的力量不仅容易造成服务单一，增加政府负担，还会因服务数量、质量有限而抑制村民生活质量的提高，因此，鼓励、扶持基层社会自发形成组织提供特色多样化的公共服务，是未来农村社会发展趋势。

四是利益诉求机制，它是畅通解决公民各种利益矛盾与纠纷，维护社会公平正义的关键机制。基层社会事务处理根本上是利益的问题，处理的结果是否顺应民意从根本上反映了利益分配的公平程度。目前基层容易引起纠纷的矛盾都是利益矛盾，但乡镇政府并未完全做到践行维护广大人民根本利益的宗旨，在处理纠纷时不注意从公民立场上考虑和分析问题，处理过程中部门之间相互推诿，办事效率低，不仅不利于问题的解决还会转移矛盾焦点，激化公民情绪使事态不断恶化，影响公民对政府的信任感与政府形象。

五是应急管理机制，根据2014年《社会蓝皮书》“中国已经进入矛盾凸显期”，作为针对近年来频发的突发性群体事件、突发性暴力事件以及突发性自然灾害等的回应，基层政府只注重应急部门的建立，但具体职权划分不明，在突发事件上反应力、回应力以及信息处理能力、部门协调能力不足，影响事件处理效率，一旦处理不好，容易引起事态恶化。应急管理能力是基层政府在当前社会转型、经济转轨下必须具备的能力。

社会治理运行机制是考验乡镇政府应对社会转型带来的系列问题，提高自身治理能力的重要内容，机制建立、运行得科学、顺利，事务处理得各方满意，是基层政府的最终目标。我国在“四个全面”发展战略下，要全面建成小康社会根本还是要看社会底层人民的生活进步程度，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标不仅需要在宏观、中观层面建构理论，更应注重在微观层面具体细节上的规划安排，妥善处理治理过程中的主要社会事务。基层治理运行机制是考验基层官员政治素质、业务素质、道德素质的手段，考验基层政府与上级政府、与村委会、与公民的权力场域内能否实现相互牵制、较为稳定的局面。

有效的治理需要强大的公众力量参与，国家应创造有利于社会组织发展的环境，从培养公民责任感到改革社会组织准入机制、到政府自身转变职能，政府既要成为托底者，又是裁判者。基层社会治理在理念、法制体系、主体格局以及运行机制等方面存在的问题是对基层政府能否有效转变自身以应对社会转型的机遇和挑战。乡镇政府作为行政体制末梢，在接受上级政府领导，履行自身职能的前提下应切实融入到国家实现治理体系和治理能力现代化的目标上，以本地实际为依托真正在治理理念的指导下探索一种政府、市场、公民、社会组织之间的良性互动关系，从更新头脑到武装手脚。从根本上讲，当前我国的基层社会治理存在的困境是长期以来改革与发展的结果，其困境的走出既需要宏观层面的有利因素也依赖于基层政府与社会自身的成熟与探索，应注意的是，基层社会治理体制要坚持政府的主导是基本原则，经济社会的发展是根本动力。社会组织依赖于政治、经济、社会共同作用，而公民既是社会发展的手段又是社会发展的目标。

参考文献：

[1]何增科.深化十大社会治理体制改革的具体构想[J].北京行政学院学报，2010，（2）：16-21.

[2]薛冰.历史与逻辑：公共性视域中的公共管理[M].北京：中国社会科学出版社，2006：37.

[3]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002：384.

[4]陳荣卓，王珊珊.农村基层治理现代化进程中的伦理转型[J].伦理学研究，2015，（2）：104-106.

[5]杨博文，陈芳.和谐社会背景下的基层治理机制转变[J].西南石油大学学报（社会科学版），2010，（3）：47-50.

[责任编辑、校对：党 婷]