五大发展理念视域下乡镇公务员激励机制研究

罗洪

摘 要： 正确的实践需要科学的理论进行指导，五大发展理念是新时期指导我国基层公务员激励机制良性发展的行动指南。当下我国艰苦偏远地区乡镇公务员的激励机制存在“正义性和效率性”双重不足的缺陷，部分公务员的高收入遮蔽了艰苦偏远地区乡镇公务员低收入的现实。期望在共建共享理念的指导下，把分配正义为主的激励理论和艰苦偏远地区公务员激励机制的实际结合起来，探索优化艰苦偏远地区公务员激励机制的若干路径。

关键词： 五大发展理念； 艰苦偏远地区； 乡镇公务员； 激励机制

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.009

文章编号： 1673-9973（2017）01-0051-05

在党的十八届五中全会上，习近平同志系统论述了创新、协调、绿色、开放、共享“五大发展理念”，强调实现创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，它是全面建成小康社会、推进乡村治理体系和能力现代化、优化艰苦偏远地区乡镇公务员激励机制的行动指南。在五大发展理念的语境下审视艰苦偏远地区的乡镇公务员激励机制，就会发现其存在“人才流失”和“乡村治理能力不足”两个问题，特别是“人才流失”问题已经引起社会各界的广泛关注和反思，只有建构 “正义性和效率性”兼容的激励机制才有助于解决上述问题。

一、 激励机制的内涵与理论分析

（一）激励和激励机制

公务员在工作中的行为表现主要取决于三个因素，即动机（做工作的愿望），能力（做工作的能力），工作环境（做工作的场所和氛围）。其中动机问题被优先考虑，公务员工作的积极性，对他们的工作效率影响极大，这就需要通过有效激励来推动行政效率的提高。经过梳理，国内外学者主要从动机、需求和过程等角度来研究激励问题。具有较大解释力的马斯洛需求层次理论是从动机和需求角度研究激励的典型；弗洛姆认为激励就是一个主体基于自愿的选择过程；金璐婷把激励界定为：“组织根据组织成员的需求，采取内、外部刺激以激发其工作积极性，引导员工一起实现组织战略目标的过程。”[1] 一般来说，激励有狭义和广义之分，狭义激励主要指个体行为的激发和鼓励， 广义的激励泛指以组织目标为导向，调动其成员行为积极性的各种手段的总和。综上所述，笔者把激励界定为：政府通过一系列激励机制，满足公务员的综合需求，激发其工作积极性，从而实现提高行政效率和打造服务政府双重目标的过程。

激励机制是政府人力资源管理的基本内容，是激发公务员积极性、主动性和创造性的必要手段，关于激励机制，国内外学者从多个角度进行了阐述：夏书章从行政目标的实现过程来分析激励机制，“国家公务员的激励机制是指政府引导国家公务员的行为方式和价值观念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给行政组织和公务员的过程”。[2]陈小晨把激励机制看作一种实现组织目标的方法体系，“激励机制是指组织通过引导成员个体的行为方式和价值观念来实现组织共同目标的方法体系。”；[3]吴思奇从内容角度列举了主要的激励方法，“政府的激励系统采取的激励方法有工作激励、薪酬激励、精神激励和荣誉激励。”[4] 禚子溪从薪酬角度来讨论激励机制，“薪酬是影响基层公务员工作积极性的重要因素，现行的基层公务员薪酬激励机制存在绩效工资缺失、薪酬结构不合理等问题。”[5] 综上所述，公务员激励机制可以界定为： 各级政府围绕行政目标的实现，用来引导公务员的价值理念和行为方式一整套制度体系，它主要包括晋升机制、考核机制、工资机制、培训机制和负激励机制等。

（二）激励理论

国内外先后产生了诸多影响力较大的激励理论，诸如马克思的激励理论、马斯洛的需要层次理论、赫兹伯格的双因素理论、麦克兰 （David Maclelland）的成就需要理论、E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）的推拉理论和罗尔斯的正义论等。在这里，根据理论的影响力和艰苦偏远地区公务员激励机制运行的实际情况，我们将重点讨论马克思的激励理论、需要层次理论、双因素理论、推拉理论和正义论等激励理论。

经典的激励理论主要包括马克思的激励理论、马斯洛的需要层次理论、赫兹伯格的双因素理论，这三大理论具有较大的影响力和权威性。马克思的激励理论以唯物史观为理论基础，从现实的人的真实需要出发讨论激励问题。他把人的需要归纳为三个层次，即生存需要、享受需要和发展需要，生存需要具有基础性的地位，享受需要和发展需要则针对“富有的人”，艰苦偏远地区的乡镇公务员大多处于追求生存需要的层次；马斯洛的需要层次理论从低到高依次为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我实现需求，“通常生理和安全可以概括为低层次需要，社交、尊重与自我实现可以概括为高层次的需要，根据马斯洛需求层次理论，只有基层公务员的最基本生理和安全需求得到满足之后，才有可能去追求更高的需求”；[6]其次，赫兹伯格的双因素理论，双因素指激励因素和保健因素，保健因素（hygiene factor）是外在的，指工作环境与条件因素，如工作的环境、薪酬等方面。激励因素（motivation factor）是内在的，是相对工作本身而言，与工作本身的特点和内容有关，如在工作成绩得到同事或领导的认可、个人得到发展和提升等。

推拉理论和正义论与我们讨论的主题具有相当大的关联性。推拉理论最初是人口学中研究人口迁移的理论，19 世纪末由 E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein） 提出，该理论认为人口的迁移是由迁出地的推力和迁入地的拉力共同决定的。推力指迁出地所具有的促进人口转移的消极因素，包括收入水平低、生活成本的不断攀高、就业机会减少等。拉力指迁入地所具有的有利于人口转移的积极因素，包括较好的生活环境、较多的就业机会、较高的收入等。一些学者将推拉理论应用到了公务员激励理论中，“把所谓的‘拉力和‘推力看成是某种行政行为发生的激励因素，并将之对应理解为‘正向激励和‘负向激励，从而把其从‘迁出地——公务员的现有不良状态‘迁移到‘迁入地——公务员的理想状态”；[7]正义论关注薪酬分配的合理性和机会公平的可行性等，罗尔斯先生指出，在宪政民主的框架下，通过各阶层、各群体的合作治理，才能建构一个秩序良好的社会。在此基础上提出两大正义原则，根据其排位的优先性，第一原则是权利自由与机会公平，第二原则是分配的正义。面对社会和经济的不平等，公共财政应该优先照顾生存状况最差者，依次递推，这一原则被称为“差别原则”，如何鉴别生活状况良好者与较差者，这就依赖于社会比较理论，我们可以把基层公务员薪酬水平与相对发达地區的公务员以及同等社会地位的企事业员工的薪酬收入进行比较。

二、艰苦偏远地区公务员激励机制“失灵”分析

关于艰苦偏远地区的公务员激励机制，我们需要关注两点：其一，从2001年1月1日起实施艰苦边远地区津贴，它是对在艰苦边远地区工作的公务员特殊生活费支出和额外劳动消耗的适当补偿，根据不同地域的气候、海拔高度及当地物价等因素确定差别化的补偿标准；其二，2015年10月中共中央组织部、人力资源社会保障部和国家公务员局联合印发了《关于做好艰苦边远地区基层公务员考试录用工作的意见》，就在艰苦边远地区适当降低公务员进入“门槛”的要求提出具体措施，如设置一定数量的职位面向当地县乡事业编制人员和退役士官士兵招考。中央政府连续出台对艰苦偏远地区公务员的倾斜政策至少说明一个问题，该地区现行的公务员激励机制“失灵”，严重制约对这一地区的有效治理。

（一）艰苦偏远地区公务员激励机制失灵的表现

这一地区公务员激励机制的失灵可以概括为两个方面，治理能力（或公共服务能力）不足和人才流失。首先来分析艰苦偏远地区公务员的治理能力不足的问题：1. 艰苦偏远地区的一些公务员政治素养不高，贪腐等负面新闻不断曝光。据统计，“2013年到2015年5月，各级检察机关共查办的涉农扶贫领域的职务犯罪人员是2.9万人”，[8] 在惠农、扶贫资金使用的过程中，出现大量贪腐案件，由于上述基层公务员直接与群众接触，所以其消极影响特别大，败坏这一地区的政治生态；2. 业务能力、学习能力和电子政务能力等治理能力严重不足，李新婷认为“艰苦偏远地区的部分公务员公共服务能力差，表现为服务水平低、服务态度差、服务质量差”。[9] 经过课题组大量访谈，发现部分公务员的“官本位”和特权思想浓厚，在群众面前摆架子，官僚主义和形式主义严重，服务意识淡薄，服务能力缺乏，导致地方经济发展缓慢，可以概括为“庸政和懒政”。2016年8月，甘肃贫困乡村一家六口因极端贫困服毒自杀，发生这样一起人间悲剧的重要因素之一，就是当地干部主观认定并取消这一家人的低保。在艰苦偏远地区，因当地公务员的庸政和懒政导致的悲剧不在少数，当然还有文化程度低和公务员老龄化导致其学习能力低下等问题，不少公务员都缺乏电子政务能力，对于发展地方经济，带领群众建设社会主义新农村束手无策。

其次，关于艰苦偏远地区年轻公务员（主要是80后和90后）流失的问题，我们借用“推拉理论”来研究。在本文中，回归推拉理论的原初内涵，80后公务员从艰苦偏远地区“迁出”，而相对发达的城市和东部地区则成为“迁入地”，这与21世纪之初，李昌平先生做的“抽水机”比喻是契合的；“相对发达的城市不断地抽取极端贫困乡村的资源，特别是青壮年，致使贫困的乡村陷入恶性循环之中”，[10] “逃离乡下，定居城市”已经成为部分80后公务员的理想。王燕指出，“公务员职业倦怠且流失现象严重，并呈现流失速度递增、流失范围广、专业人才所占比例大、流失人员年轻化等特征”，[11]它可能造成艰苦偏远地区基层政府人才严重流失。陕西省公务员局2014年度的一份报告显示：“近3年，共为艰苦偏远的县、乡两级考试录用了公务员2687名。录用到偏远乡镇不去报到，或者到岗位后两三个月就辞职不干的就有17人。”[12]

（二）艰苦偏远地区公务员激励机制失灵的原因

这一地区出现公务员治理能力不足和人才流失两大问题的原因是很复杂的，激励机制有缺陷是一个重要的因素，其缺陷可以概括为“效率性和正义性双重不足”。在艰苦偏远地区的场域下，我们拟重点讨论其激励机制“正义性不足”，分析这一问题的理论依据是正义论和社会比较理论。罗尔斯先生的差别原则是研究问题的出发点，针对社会和经济的不平等，在秩序良好的合作体系之中，基本分配制度的安排应该优先考虑生存状况最差者，艰苦偏远地区的公务员就是我国公务员系列之中的生存状况最差者。根据社会比较理论，艰苦偏远地区的公务员与发达地区的同级公务员的横向比较，与职务较高公务员的纵向比较，他们普遍产生相对剥夺感，这是出现“职业倦怠”的重要原因。

关于艰苦偏远地区公务员激励机制“正义性”不足，我们从两个方面展开讨论：其一，这一地区公务员的薪酬缺乏“正义性”。从横向角度进行比较，陈小晨认为“工资主要由基本工资、津贴、补贴和奖金组成，职务工资比例不是很高，只占20%，工资占比最高的是地区附加津贴，占到45%，但在实际操作中，地区附加津贴实际是按照职务发放，所以实际占了近七成。”[13]一般来说，基本工资由中央财政统一拨款，津补贴和奖金则由各级地方政府承担，由于我国各省之间经濟社会发展不平衡，经济相对发达地区和艰苦偏远地区同一级别公务员的薪酬差别是非常大的。云南省勐海县布朗山乡乡长赛勐说：“一个月拿到手的工资是2984元，最近在县城买了一套商品房，总价30万元，贷款20多万元，每月还贷压力巨大。” [14]在珠海市某部门工作的某普通公务员“基本工资有800多元，外加地方财政补贴和住房维修金等，每个月实际到手的全部收入是7000多元”；[15]从纵向比较来看，处级及其以上的领导干部其薪酬比基层公务员高出较多。金璐婷指出，“基层公务员工资偏低，激励功能弱，以内部的领导职务的公务员为参照方，在如今‘以官定薪的公务员工资制度下，领导职务的工资就与基层公务员差距甚大，有调查指出，部分领导的收入单是阳光工资就比普通公务员高出四倍有余。”[16]新加坡《联合早报》2015年1月19日的报道可以佐证上述观点：“中国国务院1月12日下发了最新公务员加薪文件，‘正国级官员最高基本工资（职务工资加级别工资，下同），由7020元增至11385元，涨幅62%；最低的办事员基本工资，则由630元增至1320元，涨幅110%。”[17]

其二，艰苦偏远地区的公务员的晋升机制缺乏“正义性”，主要表征是“晋升天花板”，我们从两个方面展开论述：首先是晋升比例低，“千军万马闯独木桥”， “据国家公务员局统计，截至 2012 年底，全国公务员总数为 708.9 万人，全国县处级以上干部 60 多万人……这样算来，要从基层公务员晋升到县处级干部的比例约为百分之八，许多基层公务员直到退休都只是一名科员”。[18]国家行政学院副教授胡颖廉指出，“现实中，大部分基层公务员是在办事员和科员两个级别走完全部仕途的，……无数基层公务员在权力‘金字塔的底层消耗着青春和激情，有的人工作几十年还是副科长，自嘲患上了‘副科病”；[19]其次是晋升过程中的人治色彩较为浓厚，公开性和透明性不足。朱玉霞认为“晋升机会稀缺，…… 再加上一些任人唯亲、晋升为亲、论资排辈的现象，严重挫伤了基层公务员的积极性”。[20]刘影也在文中指出，“竞争过程暗箱操作，人才选拔上论资排辈、任人唯亲，缺乏公开、透明的竞争机制”。[21]晋升过程中的人治色彩是传统行政文化的产物，它必然导致艰苦偏远地区的基层公务员缺乏成就感，进而丧失工作热情。吕亚南在讨论80后逃离艰苦偏远地区基层公务员岗位时也指出：对“80后公务员的一项调查显示，对现行晋升机制表示不满意的人数占到了调查总人数的81.9%……大家最关注的就是晋升的透明度和公平性，但是职务晋升缺乏相应的民主监督，再加上‘长官意志在晋升中起重要作用，以领导好恶为标准，导致晋升制度虚化”。[22]

三、优化艰苦偏远地区乡镇公务员激励机制的路径选择

在论文的前两个部分，我们从理论和实践的角度分析了艰苦偏远地区乡镇公务员激励机制“失灵”的主要原因，即薪酬机制和晋升机制都缺乏“正义性”，它导致该地区出现“治理能力不足”和“人才流失”的两个严重后果，进一步恶化就会导致这一地区的治理失败，所以我们必须优化艰苦偏远地区的公务员激励机制，建构“正义性”和“效率性”兼容的激励机制。在五大发展理念的指导下，新时期我国开展统筹区域发展和城乡发展，从区域上来说，相对于东部较为发达的乡村，艰苦偏远地区必须要有更多的政策倾斜才能具备一定的吸引力。从城乡角度而言，根据中心边陲理论，即使在艰苦偏远地区，县城也要比乡镇发达很多，逃离乡镇，奔向县城成为80后公务员的理想。基于以上分析，在艰苦偏远地区，公务员的激励机制“正义性”优先于“效率性”，建构一个“正义优先，兼容效率”的激励机制就是应然选择。

（一）优化艰苦偏远地区乡镇公务员的薪酬机制

如何完善乡镇公务员的激励机制是一个重大的课题，在艰苦偏远地区的场域下，本研究主要从薪酬和晋升两个角度来优化这一地区乡镇公务员的激励机制。关于艰苦偏远地区乡镇公务员的薪酬机制的优化，我们可以从三个方面进行思考。

1. 调整薪酬结构，即在薪酬体系中，逐渐增加工资的比例，降低津补贴的比例。目前，在基层公务员的薪酬体系中，工资所占比例大概为30%，津补贴和奖金所占比例大概为70%，工资所占比例过低，由于津补贴和奖金与各省市的财政收入挂钩，艰苦偏远地区所在省市财政收入孱弱，这一地区基层公务员津补贴的实际发放与相对发达的城市和东部乡村相比较，差距甚大，这是不同区域公务员收入悬殊的主要原因。所以调整基层公务员薪酬结构，逐渐增加工资的比例，降低津补贴的比例就成为当务之急。

2. 落实艰苦偏远地区津贴正常增长机制。这一政策从2001年开始实行，构成了艰苦偏远地区公务员薪酬机制的一个重要组成部分，对于艰苦偏远地区吸引和留住人才起到了一定的作用，然而这一政策还存在两大缺陷。首先是津贴标准过低，根据实地调查和现有资料，艰苦偏远地区的乡镇公务员每月拿到手的津贴仅100元左右，激励作用不显著。其次，这一津贴的分类并不合理。在2001年根据偏远与艰苦程度，将津贴标准分成六类，有一定的合理性，但是经过10多年的现代化变迁，艰苦偏远地区各区域的发展差异进一步凸显，尤其是乡镇与县城的差异逐渐扩大，逃离乡镇奔向县城的现象时有发生，所以，艰苦偏远地区公务员津贴应该进一步向条件更为艰苦偏远的乡镇倾斜。

3. 实行绩效工资和阳光工资，逐渐取消年终奖。由于各地区公务员津补贴和年终奖发放透明性和公开性不够，导致大众媒体对公务员津补贴和年终奖“非议不断”，并逐渐形成艰苦偏远地区乡镇公务员涨工资的“舆情障碍”。同时，新加坡等国际社会公务员激励机制较为完善的国家都对公务员实行绩效工资和阳光工资，所以，借鉴域外先进经验和破解“舆情障碍”，就要求我们在艰苦偏远地区取消年终奖，严格实行绩效工资。

（二）优化艰苦偏远地区乡镇公务员的晋升机制

根据赫兹伯格的“双因素理论”，薪酬机制属于“保健因素”，优化之后可以满足艰苦偏远地区乡镇公务员低层次的需要。晋升机制则属于“激励因素”，优化之后才可以满足这一地区乡镇公务员高层次的需要，有助于实现自我价值。关于优化艰苦偏远地区乡镇公务员晋升机制，我们拟从三个路径入手：

1. 职务与职级双通道的顶层设计与落实，2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议通过了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》，在职务之外开辟职级晋升通道，《意见》提出，将对县以下机关公务员设置5个职级，由低到高依次为科员级、副科级、正科级、副处级和正处级。职级晋升后，可以享受相应职务层次非领导职务工资待遇，但工作岗位不變。办事员任满8年未提拔的，可享受科员待遇；科员任满12年未提拔的，可享受副科待遇；副乡科级、副主任科员满15年未提拔的，可享受正科级待遇；正科级干部15年未提拔的，可享受副处级待遇。职务与职级双通道的顶层设计有助于调动基层公务员的积极性，希望能率先在艰苦偏远地区试点，由于这一地区的特殊性，建议缩短从办事员到副主任科员的年限。

2. 改变“大一统”的晋升机制，实施分类晋升。一般来说，基层公务员可以细分为三类，综合管理类、行政执法类和专业技术类，“大一统”管理机制下，让三类公务员都按照同样的标准进行职务职级方面晋升的考核，这容易导致基层公务员“千军万马挤独木桥”，使得晋升渠道非常狭窄，所以，希望在艰苦偏远地区，开展三类公务员分类晋升的试点。

3. 干部遴选与基层经历，职务与职级双通道的设计主要是针对艰苦偏远地区能力一般的乡镇公务员，干部遴选则是这一地区少数优秀公务员实现自我价值的良好路径。艰苦偏远地区的基层公务员在治理过程中，不仅要面临经济落后和环境恶劣，而且要处理复杂的民族问题和宗教问题，所以，这一地区表现优秀的基层公务员的综合素质是毋庸置疑的，在某种程度上，已经具备处理复杂问题的较高水平的治理能力。基于以上分析，我们建议干部遴选应该优先考虑艰苦偏远地区少数表现优秀的乡镇公务员。

综上所述，由于艰苦偏远地区独特的治理环境，导致这一地区的乡镇公务员需要承担繁重的治理任务，这就对这一地区的公务员激励机制提出较高的要求，但艰苦偏远地区公务员激励机制缺乏“正义性”和“实效性”，人才流失和治理能力不足是这一地区公务员管理的两大困境，要解决这一困境，我们必须优化上述地区的公务员激励机制。根据经典激励理论，马斯洛需要层次理论、赫兹伯格双因素和罗尔斯正义论，在艰苦偏远地区的场域下，我们要对现有激励机制进行优化并建构“正义优先，兼容效率”的乡镇公务员激励机制，这一地区乡镇公务员关注的焦点集中在薪酬激励和晋升激励，激励机制的创新也围绕这两个方面进行，希望我们的上述思考，能够让艰苦偏远地区的乡镇公务员过上体面和有尊严的生活，改变公务员体系中生存状况最差者的状况，实现罗尔斯先生所讲的“基本的善”，进而调动他们的工作积极性，挖掘创新的潜力，进而推动艰苦偏远地区乡村治理的现代转型。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]