论研究型大学推进院校两级财务管理改革的途径

●郭刚奇 王 君

论研究型大学推进院校两级财务管理改革的途径

●郭刚奇 王 君

随着经济发展水平的不断提高，经费规模日渐扩大，高校的财务管理水平与高校发展能力的联系越来越密切，而院校两级财务管理改革正是现有 “统一领导、集中管理”体制改革的重要突破口，本文试图以院校两级财务管理改革的背景为基础，通过分析实行院校两级财务管理模式高校的经验教训，提出财务体制改革的思路、方法，归纳推进财务管理改革的保障措施。

院校两级体制 资源分配绩效预算法

在国家实行全面深化改革的背景下，教育部正引领全国高校进行高等教育综合改革的实践，而财务管理改革正是高校综合改革的重要内容之一，其目标为建立健全与公共财政体制和现代大学制度相适应的高校财务管理体制与运行机制，而院校两级财务体制改革正是高校财务管理改革的题中之意。

一、现状及问题的提出

（一）院校两级体制改革的背景

为深入贯彻落实党的十八大关于深化教育领域综合改革的要求和部署，教育部于2013年决定在上海市和清华大学、北京大学实施教育综合改革试点（“一市两校”综合改革）工作；2012年教育部还曾明确要在北京大学、清华大学、华中科技大学等17所高校设立试点学院，为改革提供了政策和经费支持，目的在于探索建立现代大学制度，实现高校治理体系和治理能力的现代化；2013年以来财政部相继出台系列文件要求逐步建立 “预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用”的预算绩效管理体制，因此预算绩效管理也是院校两级财务管理体制改革的重点内容。

十八大以来，新一届政府深入推进政府职能的转变，以行政审批制度改革为“敲门砖”和“突破口”，着力简政放权，但同时要求加强监管。提出“放”与“管”要协同推进，防止 “一管就死，一放就乱”。政府逐步将事权下放，财权收紧，不断加大财政监管力度。财政部、教育部对高校经费使用的监管也越来越严，且不断强化高校主体责任和法人责任，要求高校对办学经费要“控得住，用得好，出效益”。2014年国务院办公厅提出了改进和加强中央财政科研项目和资金管理的指导性意见，要求发挥好财政科技投入的引导激励作用和市场配置各类创新要素的导向作用，加强管理创新和统筹协调，对科研项目和资金管理各环节进行系统化改革；2016年中办、国办联合发文指出科研项目管理中坚持以人为本、遵循规律、“放管服”结合和政策落地，扩大高校基本建设项目管理权限、简化审批程序、强化法人责任、规范资金管理。

（二）研究现状

杨松令、李国俊和沈燕认为准分散管理模式是大多数规模较大高校较为理想的选择。高雁、宋晓萌认为，应处理好校院两级的财务关系，建立起校长、财务处长、二级学院负责人的三级经济责任制和院系二级预算管理体制，充分明确各级工作人员的职责和权限，促使这种经济分级管理制贯穿于高校财经工作的全过程。刘超认为应充分利用委托代理理论、权变理论、集权与分权理论、管理幅度理论等诠释高校财务管理的发展方向，处理好校长、财务处长、二级学院负责人的三级经济责任制和校院两级预算分配体制之间的关系。吴俊文、费克文、李美玲、杜蓉认为完善和深化校院两级财务管理体制改革，做好规划、明确目标是基础；加强政策研究、完善预算分配结构是手段；建立学院自我约束机制、落实学院发展责任是核心；加强对学院的评估、考核和监督是保障；完善高校财务体系，进一步提升财务信息化水平是推手。

谢珊珊认为在当前形势下，如何加强学校内部制度建设，科学化管理科研经费，建立符合高校科研创新活动特点和经费预算管理要求的科研经费保障体系，是规范经费管理所需关注的重点；高校财务管理体制改革应在“加大科研激励力度，提高经费使用自主权”方面进行思考。王军、李敏认为高校完善科研项目管理应重点加强科研绩效评价制度建设，通过建立校内科研评价机制，切实发挥绩效预算对科研人员的激励作用。

于洪艳认为高校应将预算绩效评价工作纳入学校的日常工作范畴，并建立相应的制度、规范进行约束，为财务部门、审计部门开展绩效评价提供制度依据；应借助专业性强的队伍和功能性大的信息技术平台；选择适合的方法；设置适应的指标体系和权重。袁连生、王善迈、崔邦焱认为高等教育成本信息是高校考核教育经费投入绩效、进行财务管理决策的重要依据。

（三）院校两级改革的实践状况

2007年财政部、教育部明确规定，高校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，办学和资金规模较大的高校也可实行 “统一领导、分级管理、集中核算”的财务管理体制。在政策支持和经费引导的双重作用下，部分高校开始结合实际，对本校的财务管理体制与运行机制进行了积极、稳妥地探索和改革。

西北农林科技大学的财务管理体制现为 “统一领导、校院两级管理”；中国农业大学正在探索“校院两级管理”体制与运行机制；而南京农业大学则根据本校的实际情况于2010年取消了所有二级财务体制的试点工作；华中农业大学曾在经管和水产两个学院试点二级财务管理模式，也于2004年后予以取消；武汉大学（2006年起）、华中师范大学（2013年起）和华中科技大学（2015年起）实行完全财权下放的“院校两级管理”模式；经调研，美国高校无论规模大小，公立还是私立，大多采用较为分散的财务管理模式，但分散程度不一，公立院校相对集中一些。

从理论研究和实践现状看，财务集中管理与分级（分散）管理各有利弊。集中管理能集中财力办大事，同时利于资金的监管；但无法适应各单位、特别是各学院的多样化需求。分级管理赋予二级单位更多的资金统筹能力和财务自主权，形成校院两级财力，对增强学院的自主意识、调动学院自主办学的积极性、激发学院办学活力具有积极作用，是财务管理体制改革的方向，但“如果分权不当以及监督体系不健全也会带来一系列的负面情况”，高校监管难度加大，容易产生管理漏洞和风险。

（四）问题的提出

随着高校办学规模和资金总量的不断增长，尤其是构建现代大学四大要素（有形资产、人力资源、文化内涵、良好办学机制）之一的有形资产建设基本到位，高校转入内涵发展后，建立校院两级财务管理模式是高校探索建立现代大学内部管理体制和机制的大势所趋。

由于发展阶段的原因，高校进行财务管理的体制、机制改革应谨慎、稳妥，分级管理可采取渐进式创新的方式予以实现。以预算管理（财务管理核心）改革为突破口。财权可适度下放（应是一定范围内的授权而不是完全放权），但资金应先集中在校级进行管理，进而全面推动高校的两级管理，合理划分校、院两级的权责，逐步形成“高校宏观决策、部门协调配合、学院实体运行”的管理模式。

二、校院两级预算分配模式设计

（一）概念

1、财务管理体制。集权型管理模式：是指高校的各种财务决策权集中于学校管理层 （一般是党委常委会）的模式，由其集中控制和管理高校所有的财权和事权，而学院职能被动地执行统一政策。完全分权管理模式：是指按照重要性原则对高校与学院进行财务控制的模式，对财权和事权进行重新分类划分，学校层面只专注于方向性、战略性的问题。准集权型管理模式和准分权型管理模式是介于上述两者之间的模式。

院校两级财务管理体制：高校按照一定的目标和原则形成校、院两个财务管理的层级，通过权限划分、重心下移等方式，转变行政和教学部门的职能，以建立运行健康、管理科学、权责清晰的现代大学制度。主要途径是打破现有集权型管理模式，通过准集权型管理模式和准分权型管理模式进行必要的过渡，最终建立一个完全分散的管理模式，因此这是一个发展的概念，而不是一个固定时点的固定状态。

2、资源分配方式（预算分配方式）。增量预算法：又称调整预算法，是以基期成本费用水平为基础，结合预算期业务量水平及有关影响成本因素的未来变动情况，通过调整有关原有费用项目而编制预算的一种方法。

弹性预算法：又称变动预算法、滑动预算法，是指以预算期间可能发生的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量的情况下所应开支（或取得）的费用（或利润）水平。

零基预算法：对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要以及支出数额的大小。

责任预算法：是以责任中心为主体，以其可控成本、收入、利润和投资等为对象编制的预算。通过绩效考核最终实现与总预算的一致性。

3、资源分配原则。学院应遵循的运行原则有量入为出、收支平衡原则，专款专用与灵活调剂相结合的原则，公开透明原则等；非教学部门的财务运行原则有节约性原则、服务性原则、激励性原则等。

4、绩效考核体系。预算建立在可衡量的绩效基础上，把资源的分配与部门的绩效联系起来，强调结果、责任和效率，提高资金的使用效益的预算思路。绩效预算的关键是考核支出结果，健全实行绩效预算的规则、完善绩效评价体系，根据评价结果适时调整资源分配的方式和规模，奖优罚劣，实现资源的优化配置。适合于所有高校的预算绩效评价方法是不存在的，高校应当采取“具体问题具体分析”的态度，选取适合自身的方法，建立符合自身情况的指标体系，对预算绩效进行评价，并随着情况数据的变化进行相应调整。

（二）发展阶段

对于办学规模相对较小且财力有限的高校，实行财务集中管理、资金集中核算，集中财力“保人员、保运行、保重点”，根据整体发展战略，集中调控，实现对教学、学科与人才队伍建设、基本办学条件建设、职工待遇改善、学生资助等方面的靶向投入，可以短期内取得显著的办学效益，对执行财经政策、实现资金价值的最大化等效果明显；高校掌握资源分配权可以集中力量在绩效评价、学科评估、预算执行等方面有所作为。因此，适合采用现有“统一领导、集中管理”的集中式管理体制。

伴随着资源逐渐充足，办学规模逐步扩大，高校不再是事前、事中和事后全过程的控制，办学自主权下放，由学院负责预算的编制、执行等环节的实施，而学校负责监控、分析和评价等环节的实施，工作的重心应放在加强制度建设，科学利用评价结果，实现 “谁用钱，谁负责”、“用钱必问效，无效必问责”的绩效预算分配方式，进而逐步完善，建立分级管理体制等方面。

在国家教育投入实现占GDP4%的目标后，我国部分中央直属的高校经费规模持续扩大，经费结余的压力增大，院校两级财务管理体制已经具备采用准集权型管理模式和准分权型管理模式的条件，学校与学院职能分开，学校进行方向控制，学院担当特色办学的主要驱动力角色。

（三）总体思路

1、突出学院职能，财权与事权统一。高校应按照校院两级财权和事责对等、费用合理分担的原则，合理划分校方与学院之间、职能部门与学院之间、学院与学院之间财权，合理配置各方财力资源。应参照教育部经费拨款方式改革的思路，突出学院的“主体”地位，以客观、公正、公平、透明的方法将经费尽可能直接分配至学院（教育部正在研究和践行公式化拨款，透明、公开、公正，还与绩效挂钩），减少中间环节。学院根据其职能和事业发展规划等，自主、统筹使用高校划拨经费，实现责权利相统一。

2、细化综合定额，体现学科差异。突出定额管理，结合不同学院、不同学科，以及学院发展目标，细化综合定额，在保证学院正常运行的基础上，明确支持重点，给予经费倾斜。需注意的问题：推行改革后，安排给学院的基本经费不应低于学院原来的水平，最好有一定增量。

3、明确经费责任，体现绩效导向。加强制度建设和约束，构建权责明晰的财务管理决策机制。明确各学院负责人的经费责任，强化责任追究，做到权责明晰。同时加强绩效评价，并实行评价结果与预算挂钩的做法，体现其引导作用。

按照“放管服”的要求，进一步加大科研激励的力度，提高经费使用的自主权，逐步建立适合科研研究规律的经费补偿机制，一是承认科学研究的不确定性，给予科研人员基本的运行经费、必要的劳动奖励以及适当的经费调整权力；二是建立以科研成果为基础的绩效奖励制度，通过结果进行评价，利用评价结果给予较高的绩效奖励津贴，杜绝现有的以科研经费多少进行绩效评价的体制；三是实行“阳光财务”制度，通过各种途径将科研人员的劳务报酬和相关经费支出进行公开，接受所有教职员工的有力监督。

4、建立资源有偿使用制度，引入成本分担机制。针对校内各种资源无法合理分配的现状，引入市场化概念，区分不同使用性质的资产，制定差别化的成本分担机制。对实验室和大型设备仪器平台，制定国有资产有偿使用标准和定额，规定有效使用率，对超标准、超时限使用的，严格按照标准进行收费；对教学实验用房屋或土地，按照年限进行分摊核算折旧；对维持日常运转的水电、暖气、物业费等，分单位计量，使用的单位自行承担成本。成本归集以后再按照学校和学院的分成比例进行资源分配，以最大限度保证资产的有效使用率。

三、校院两级预算分配模式的具体内容

校院两级预算分配模式是将剔除专项后的国家财政拨款和学院收取的学费、培训费等按照一定的分配原则和标准，拨付给各学院，最终形成校级财力和院级财力两部分，其中：校级财力主要用于高校管理部门、直属事业和服务单位的人员经费、日常运行经费，公共建设和维持费用，专职科研人员基本保障经费，专项建设经费和对外投资等；在对二级学院的管理中，学校应拥有相对充足的教学资源的分配权，包括对教学经费、实验仪器设备投资、各类用房等的支配权。院级财力主要用于学院人员经费、日常运行经费、专项建设经费、资产占用费等。

学院经费来源包括四部分：高校划拨的定额预算、专项补助和绩效预算，加上学院的自筹经费。

1、对部门定额预算采取弹性预算法。高校根据学院教师、课程、学生数、科研经费等要素，结合不同学科之间的差异，参照教育部拨款不同专业系数等因素，核定学院事业费并直接下达至学院。

2、对专项项目预算采取增量预算法。高校根据事业发展目标和规划，设立学科平台建设、人才队伍建设、教学实验室建设、专项维修等专项，并分块下达给分管校领导和相关职能部门，分管校领导和相关职能部门牵头组织学院申报。

3、对竞争性经费采取绩效预算法。为对学院进行适当的激励和导向，设立绩效经费，预算执行结束后及时对预算资金的产出和结果进行绩效评价，重点评价产出和结果的经济性、效率性和效益性，形成绩效评价报告；根据高校发展战略规划以及年度工作重点，参照高校对各学院的年度办学绩效评价报告，选取部分指标作为依据进行分配。该部分经费应占到学院总经费的一定比例（教育部提出2015年直属高校纳入绩效挂钩的资金要达到总预算资金的40%）。

4、对学院的创收经费采取成本补偿与绩效预算相结合的方法。实行“收支两条线”管理，学院根据其职责实现的办班、培训以及校友捐赠等各类收入，全部上交高校统一管理，由高校财务根据收入分配政策进行分配后，安排给学院自主使用。

学校层面分配资源，总体实行垂直预算（零基预算法的一种实现方式）分配体系，教务、研究生院、国际学院等职能部门只根据学校的发展规划和学院的实际需求将资源进行划分，学校管理层审议通过后，由高校财务部门将经费直接分配至学院，原归口管理部门与学院之间的关系将由“管”转换为“协作和支持”的合作伙伴关系，而非“上下级”关系。这将导致归口管理部门掌握的资源“缩水”，在过渡阶段，为了促进工作平稳衔接，可以给归口管理部门安排一部分绩效经费，由其根据学院的贡献度等给予适当绩效奖励。

学校还应充分调动二级学院发挥自主性和理财积极性，有效提高资金的使用效益，为高校平稳发展提供财力保障。为充分调动各部门在经费使用上的能动性和创造力，将各部门因开展业务需要安排的“业务运行费”，由部门经费负责人根据本部门实际工作情况合理统筹安排使用，各部门根据自身职责和工作需要，可自行设立二级科目，或者不设。通过此种做法，增强各部门在经费使用中的责任感，更便于其根据实际工作的轻重缓急合理调剂统筹管理经费，调动其工作积极性。

四、院校两级财务管理配套措施建设

一是加强宏观调控。放权不等于放任。高校无论采取哪种资源配置方式都是为高校发展目标和中心工作提供支撑和保障的。采取两级预算分配模式，保证资源配置不偏离高校的发展目标和中心工作是前提。因此，高校应加强宏观调控，实现高校对学院工作的管理意图，起到对学院工作的导向作用。

二是加强经费监管。确保学院、部门等规范、安全和有效地使用经费，做到“放而不乱”。院级预算经过学院党政联席会讨论通过后，必须报学校审核、批准；学院的预算执行情况须在院教代会或职代会上报告并听取意见，学院经费收支情况应在全院公开，接受师生监督。

三是加强制度建设。建立和完善包括预算收入分配、院级各类支出、绩效考评、责任追究等方面的规章制度和实施细则。

四是成立相关组织。“高校管理体制的创新必须逐步建立起较为完备的内部监督约束机制，

通过教育立法和建立完善且可行的规章制度管理条例在上级政府与高校之间、高校内部各职能部门之间、各职能部门与教职工之间建立起权力相互分离又相互制衡的监督约束机制。”学校应成立包括教务、研究生、人事、学工、财务、修购建、发展规划等部门的二级预算审核小组，负责学院收支预算的评审；有必要的学院可以成立财经工作办公室，负责学院预算编制、收入催缴、支出审核、资产管理等工作。财务部门应加强对院级财务人员的培训和考核。

（作者单位：华中农业大学计划财务处）

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