公共政策绩效审计问题分析

●洪德山

公共政策绩效审计问题分析

●洪德山

伴随着我国财政体制改革的有序进行，民众对于政府职能部门的行政能力越来越关注，公共政策绩效审计应运而生。公共政策绩效审计主要通过评价政府部门公共政策，并针对审计中发现的问题提出相关完善建议。但我国对于公共政策绩效审计处于起步阶段，存在人力资源不足、组织架构限制、评价指标体系不完善等问题。本文拟在分析相关原因的基础上提出完善建议。

公共政策 绩效审计 政府绩效

一、公共政策绩效审计相关理论界定

（一）政府绩效审计

政府绩效审计是国家审计工作在逐步完善中产生的一种审计形式，具有更强的独立性、专业性和监督作用。政府绩效审计，顾名思义是针对政府的各个职能部门，包括政府机构、国有企业、事业单位以及其他政府参与投资的具有公共性质的建设项目，以及国家审计相关法律法规，对其在项目实施过程中涉及的经济往来进行全面审计，包括对其项目开展的前期准备、实施过程以及实施验收后的效益等进行评估，审核是否符合一般的经济性。通过政府绩效审计，可以有效提升政府行政的透明程度以及提供公共服务的质量，同时为政府今后制定公共政策和实行后续监督工作提供借鉴作用。政府绩效审计的主体仅限于专门从事审计的机关和工作人员，审计范围为政府职能部门、公用事业单位以及具有公共性的政府项目，审计内容和对象为公共项目在建设过程中的资金使用情况和公共政策执行的效果。

（二）公共政策绩效审计

公共政策是政府部门为实现某一时期的社会目标而做出的某种管制活动，体现政府的权威性和公共资源的分配性。通过对社会各种公共利益进行权衡整合，以达到最优的社会利益。为了更好地衡量公共政策的成效性，就此引进公共政策绩效审计。相比于政府绩效审计，公共政策绩效审计在审计主体、审计范围内容上基本一致，区别在于公共政策绩效审计的内容和对象仅为某项公共政策执行的经济性和效果性，而政府绩效审计在审计对象和内容上更为宽泛。

在衡量公共政策效果上，通常采用社会效益和经济效益两方面的结果作为评判标准。其中，经济效益可通过一般的货币尺度进行衡量，而社会效益因其存在一定的主观性使其在评判上存在困难，因此，主要采用两者结合的综合评价结果作为衡量的参考因素。目前，普遍采用的是投入产出模型分析法，即通过对公共政策执行过程中的成本和执行的结果进行权衡。当公共政策执行所产生的效益高于执行成本时，说明该公共政策是有效的；反之则是无效的。

（三）公共政策绩效审计与政府绩效评估

公共政策绩效审计与政府绩效评估既有联系，又有区别。两者的联系在于两者的目的是相同的，其目标都在于通过对政府行为进行评估审计，以达到对政府相关职能部门在执行政策和履行相关义务时的全程监督作用，并针对在实施过程中出现的问题提出相关完善建议，以更好地加强政府责任、提高行政效率以及改善公共服务质量。

两者的区别在于：一是两者评价的主体不一样。公共政策绩效审计的主体仅限于专业的审计机关和工作人员，在专业性上要求更为严格，而政府绩效审计的主体更为宽泛，既包括专业评估机构也包括非专业评估机构或人员。二是两者侧重点不同。公共政策绩效审计侧重于事后评估，是对政策实施完毕一段时期内的效果进行评判，而政府绩效审计既可以是事中审计也可以是事后审计。三是两者的评估范围不同。公共政策绩效审计因其审计对象的局限性，其评估范围仅针对某个具体的公共政策执行情况进行评估，而政府绩效审计则可以是政府职能部门某段时间的全面评估，也可以是针对某个具体问题进行详细评估。

二、公共政策绩效审计研究发展概述

（一）国外研究发展的历史和现状

相较于我国在公共政策绩效审计研究上处于起步的现状，西方国家对政府绩效审计的研究处于比较发达的阶段，诸多学者出版的相关著作对研究政府绩效审计具有推动作用。

早期著作中比较有代表性的是1982年出版的《政府绩效审计：概念和案例》一书，该书通过论述政府绩效审计的起源、结构，并结合具体的操作案例指出绩效审计在实际运行中碰到的技术问题以及相对应的解决对策。作者认为政府绩效审计应从管理层面和效果性层面进行分析，管理层面主要关注对公共资源的投入和最终公共产品的输出对比上，是否符合经济性；效果性层面的研究主要评估某段时期内民众对于政府服务的满意程度，以及政府在提供公共服务之后的社会效果。这些早期的著作都建立在一定的案例实践基础上，具有较强的可操作性，但缺乏相关的科学依据和系统论述。

之后，在1985年出版的 《公共部门绩效审计》一书中，较好地弥补了之前的研究不足，通过把公共部门绩效审计作为公共财务控制的一个方面，着重对政府服务的经济性、效果性进行评估，提升对公共财务使用情况的控制。同时，该书系统性阐述了公共部门绩效审计对于提升政府服务质量、提高公共决策效率等方面的重要作用。信息时代的政府绩效审计应当不断发挥审计应有的监督作用，不断为政府职能部门提供工作方向和完善路径。

在期刊方面，1998年出版的文章中以新西兰政府绩效审计为研究案例，从政府公共服务的理论入手，将公共政策绩效审计作为一个系统，分析绩效审计制度的起源、实践过程以及发展中的变化情况。文章指出，政府绩效审计作为政府追求服务经济性、效果性的产物，审计专业人员应该在发现问题之后，针对问题的产生原因，结合政府部门的具体情况，提出相关可行的解决方案。随着市场经济的不断完善，市场作为无形的手，对于社会经济的发展有重要推动作用，而在公共服务的提供中，市场所起的作用有限。因此，在政府绩效审计中应引入市场管理机制，不应以政府管理者的身份判断政府行为，关注的重点应向公众方倾斜，保证政府绩效审计的公平透明性。

在公共政策绩效审计的重点研究上，相关学者认为绩效审计的目的在于通过对公共项目执行情况的全程关注，从而判断公共政策的执行效果是否与指定时的初衷一致。因此，绩效审计的根本目的在于通过对公共政策在实际运行中的效果评估，从而及时调整公共资源的使用情况，进一步优化资源配置。同时，绩效审计作为衡量公共决策执行效果的重要手段，能有效约束政府机构内的职权使用，产生相应的政治监督效果。

（二）国内研究发展的历史和现状

我国在公共政策绩效审计的研究上起步较晚，20世纪80年代开始有初步的探讨，主要集中在对企业经济效益的研究上。之后自20世纪90年代开始，国内学者开始对绩效审计略有研究，并进一步探讨了绩效审计在审计对象和审计内涵上的基本概念。之后颁布了《中华人民共和国审计法》，首次将绩效审计的范围扩展到国务院各职能部门，并将审计相关事项以立法形式进一步规范化。进入21世纪以来，随着财政收支审计和领导经济责任审计制度的进一步完善，绩效审计越来越受到社会的广泛关注，相关报刊也陆续出版与政府绩效审计相关的文章，主要包括：一是介绍西方国家学者政府绩效审计方面的成功实践经验，并通过对比分析我国与西方国家不同的政府环境和审计现状，得出可借鉴的操作经验；二是通过进一步研究绩效审计的深层含义，论证开展政府绩效审计对于提高我国政府公共服务质量的重要促进作用；三是从实践角度探讨政府绩效审计在实践中遇到的瓶颈，并通过相关案例分析，得出完善对策。

对于绩效审计的概念，国内学者由最初的侧重强调资金的使用效益到近期的侧重政府管理活动的经济性和达标性。审计署明确规定在今后政府审计的关注要点中，要以真实、合规作为审计工作的基本运行原则，并同时提出公共政策的改进方式，实现政策的全程动态跟踪。国内许多权威学者也提出，今后的政府审计工作要将跟踪审计作为主要的组织方式，实现公共政策执行全过程的情况反馈，并及时根据执行效果做出调整，实现公共政策在“执行—反馈—改进”循环中的不断完善。

就目前我国对于公共政策绩效审计评估尚未成熟的现状来看，许多学者提出我国的绩效审计应以推进政府财政预算改革为基础，建立政府绩效审计监督机制，实现审计监督对公共政策绩效审计的推动作用。目前我国政府绩效审计中对公共政策的效率衡量主要通过政策的投入与产出效果做比例分析，判断某项政策是否具有效率性。因此，公共政策绩效审计主要包括政策总的支付成本、某项政策的投入与产出以及全部政策的投入与产出。

三、开展公共政策绩效审计的意义

（一）促进资源分配的公平性

近年来，民生建设逐步成为政府工作的关注重点，如何确保政府服务的高效性和公共资源的合理分配是政府制定政策的指导方向。然而，由于缺乏必要的政策执行监督机制，公众对于政策的公平性存在质疑。通过开展政策绩效审计可以对存在不公平性的政策严格把关，推动政府职能部门在制定公共政策时更加注重民众的公平性感知，推动公共政策体制改革，确保公共资源的分配合理，维护社会的正常有序。

（二）实现公共政策的透明化

相较于国外公开的行政制度，我国缺乏完善的行政决策体系以及尚未建立相关的决策监督机制和责任追究制度，很多公共政策无法实现民主决策和过程完全公开透明化。因此，通过开展公共政策绩效审计可以激发公众对政府政策的监督作用，同时对政府职能部门起到震慑作用，减少政策制定者的某些短期行为，有效推动公众对政府政策的参与热情。

（三）保障公共政策的效用性

一项政策的成功与否关键在于政策的执行是否有效，政策的先期决定只起先导作用，然而现实中许多政府职能部门在制定完看似完美的决策之后就搁置一边，走形式路线，导致公共政策的执行无法达到预期目标。因此，通过公共政策绩效审计，审计机关可以将政策执行效果作为判定政府执行力的重要指标，确保政策的贯彻落实，提高政府职能的效用性。

四、公共政策绩效审计存在的问题

（一）缺乏专业审计人员

[3]D. 41, 1, 13 (Nerat. 6 reg.); D. 3, 3, 1 pr. -1 (Ulp. 9 ad ed.); D. 3, 3, 63 (Mod. 6 diff.).

一项绩效审计项目，从前期来说需要审计调查，根据被审计对象制定相应的审计实施方案，正式开始审计调查时需要仔细审核原始资料，并做好完备的记录工作，在审计结束阶段要根据相关记录草拟审计报告。一个完整的绩效审计过程需要数个月的时间和数量多达好几十人的专业审计团队。因此，就目前我国公共政策绩效审计的现状而言，时间和人力是绩效审计的瓶颈。随着经济的日新月异，传统财务组成的专业审计人员已经无法满足现有的绩效审计需求，审计人员普遍缺乏最新的计算机网络知识、政府财政金融等基础知识以及公共管理方面的相关知识。导致绩效审计人员在审核时缺乏对新型审计技术的了解，综合业务能力下降，导致整体公共政策绩效审计效果不佳。

（二）绩效审计范围受限

公共政策绩效审计的主要范围包括政府财政性资金的使用过程和公共性项目建设的执行情况，根本目的在于通过对公共资源的整合监督，着眼揭露政府职能部门在执行公共政策时是否有执行力度不够、铺张浪费公共资金的情况存在。就目前的绩效审计来看，主要通过考核某项政策执行过程中资金使用的合规性和效果性，来评价该公共政策的执行效果。但就公共政策绩效审计的工作性质来讲，目前的公共政策绩效审计只是作为绩效审计的审计目标存在，而并非单独立项。因此，目前的公共政策绩效审计范围只能依据一般的绩效审计目标确定审计范围，包括行政事业单位的财政收支情况，公共投资项目建设等，无法根据公共政策进行专业全面的审计。

（三）缺乏评价指标

由于公共政策的效益很难通过严格的数据指标进行判定，一般情况都是通过公共资金的投入产出比进行评估。比如当某项公共政策涉及一项或者多项资金时，可以结合投入产出模型进行评估；当某项公共政策涉及的是某一行业的日常管理时，就应该结合该行业通用的业绩判定标准进行绩效分析；当某项公共政策既无法通过投入产出进行评估，又无法结合行业通用指标进行判定时，公共政策的效益性就只能通过审计人员的专业素养和日常积累的实践经验进行判定，带有一定的主观性和浮动性。

评价指标是审计人员判定某项公共政策效益性的依据，是提出最终审计意见和结论的标准，而因为公共政策绩效的特殊性，缺乏普遍认可的统一标准而使得对公共政策的评估存在困难，也是限制公共政策绩效审计发展的关键因素。

（四）组织结构的制约

现行的从事绩效审计的专业审计机关在人力、财务等方面均受到当地政府的掌管和限制，比如审计局长的任命由当地市人大确定，审计局的工作经费由市政府财政统一安排，工作结果也直接对市政府负责。这种行政管理体制使得审计局很难独立行使监督职权，容易受到行政职权的制约和人为因素影响，使得审计人员在进行审计时缺乏专业独立性，难免受各方利益制衡。同时，由于审计机关受当地政府制约，各级人大必须通过当地政府同意之后才能了解相关的审计监督情况，且审计机关只有在得到当地政府批准之后才能公布审计结果，削弱了审计披露的时效性。

（五）审计结果透明度不足

公共政策绩效审计工作结束之后会形成审计结果对外公布，一般包括审计报告、审计决定书和审计公告三种，其中审计决定书主要针对被审计的公共政策出现违反法律法规等需要进行处理决定的案例，审计公告则针对被审计政策具有较大社会影响力、涉及问题较为严重的案例。

我国相关法律对审计结果的公布也作了严格规定，包括对审计结果披露的内容、方式以及程序等方面作了明确规定，并强调公告结果的透明性，以保证公众的知情权。但在现实中，许多绩效审计的结果公布中对公告的内容和范围都做了缩减，某些公共政策绩效审计的结果只有审计小组内部人员知晓，而尚未对公众公开。同时，某些审计公告也存在缺少审计问题描述、缺少审计建议等不完整的问题，大大削弱了审计公告本身应具备的透明度，导致审计结果中披露的问题无法得到有效改进，降低了公共政策绩效审计的效果性。

五、公共政策绩效审计的完善对策

（一）合理整合人力资源

针对现有绩效审计人力资源不足的问题，建议在提高现有专业审计人员专业技能方面，营造全员终身学习的氛围。首先，通过制定定期的全员培训计划，保证审计人员能及时了解最新的财政政策和审计技能，并对培训结果进行考核以保证培训的质量；其次，鼓励审计人员下班后“充电”，对获取相关技能证书的员工进行适当的精神和物质嘉奖，提高全员学习热情；再次，对外聘请专业的审计专家顾问，定期为审计人员讲解最新的行业知识和实践案例分析。

同时，可以充分利用会计师事务所等民间审计资源，利用他们在业务技能、风险控制等方面的成熟经验，以及对金融、财政政策研究比较透彻的优势，引入社会机构参与公共政策绩效审计，缓解人力资源的欠缺。在合作的同时要加强对社会机构的监督管理，可采取公开招投标等方式选拔优秀合作伙伴，提高审计服务质量。

（二）深化公共政策绩效审计内容

随着我国政府向服务型政府转型，公共政策绩效审计也应将政府职能部门在执行公共政策过程中的社会反馈情况纳入绩效审计的范围，并将公共政策绩效审计单独立项，而非作为绩效审计目标的一个子部分。公共政策绩效审计不仅是一项验收政府职能部门行政能力的工具，同时也是对政府未来工作的指导，通过查漏补缺不断完善现有工作，提升对政策的执行能力和服务质量。

从实践来看，公共政策绩效审计主要包括制度建设和政策评价，一项政策审计结果的根本在于通过分析审计中发现的问题，并结合政策执行的具体政治环境和民众反映情况，提出有效的解决对策，包括完善相关体制建设以及提高政府职能部门政策执行能力等。因此，应在现有基础上逐步扩大政策绩效审计范围，由以往的评价单独一个方面到评价一个政策所涉及的方方面面，从审计项目一个单独的目标转为评价政策整体的执行环境。

（三）完善评价指标体系

具备完善的评价指标体系是保证政策绩效审计工作有序进行的必要条件，也是保证最终审计报告准确的重要步骤。公共政策绩效评估由于涉及社会民众的民意反映，很难通过严格的指标进行判定，具有较大的主观性，因此在设定指标评价体系时具有一定难度。建议从以下几方面进行绩效评价指标体系的建立：一是灵活性。由于公共政策涉及不同的对象、职能和执行环境，如果建立一个统一的评价体系不但难度较大，而且在实践中会使评价结果略有偏差。因此，必须根据不同的公共政策制定不同的评价标准。二是完整性。虽然不能建立统一的评价体系，但必须针对某一行业的公共政策制定一个统一的评价标准，形成一套能从不同行业不同角度进行绩效评价的评判体系。三是客观性。评价体系必须具备一定的科学实践依据，不能主观臆断，必须根据政策所处政治环境以及执行情况等进行客观制定。四是动态性。评价指标体系的制定不能固定不变，必须跟随不同的政治环境和政策变化做出相应的变化。

（四）深化组织机构改革

现行审计体制下，专业审计机关受当地政府限制，在绩效审计上存在一定局限性，可以尝试从制度上减少审计机关的制度羁绊，建立下级审计机关直接对上级审计机关负责，阻断中间对当地政府负责的利益纠葛，从而提高政策绩效审计的评估质量。同时，明确各职能部门领导的工作范围和责任，将公共政策执行与监督机制相分离，避免同一职能部门下的决策制定与执行由同一人负责的情况出现，提高行政的透明性和独立性。

（五）提高公共政策绩效审计公告质量

国家审计机关可以考虑从提高公共政策绩效审计公告的数量和质量两方面来提高审计公告的质量。首先，扩大审计内容知晓范围。审计机关可以尝试通过与报刊媒体合作的方式，将涉及民生、社会热点的政策绩效审计公告信息公之于众，让民众知晓审计的内容和意义。这就要求审计机关出具的审计公告必须完整准确，在内容的选择上既可以是对优秀政策的肯定，也可以是在政策执行过程中对出现违法乱纪行为的处理结果，让民众知悉了解审计的公正性。其次，对于审计公告的后续工作也要进一步完善。对于审计公告中出具的处理意见，相关职能部门要严格遵守并实践，注重对问题的改善和处理效率，并及时将改善情况向社会公布，让民众能及时了解绩效审计的动态及其执行的意义。

（作者单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院）

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