加大财政资金统筹使用促进财政可持续发展

●李 燕 彭 超

加大财政资金统筹使用促进财政可持续发展

●李 燕 彭 超

编者按：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在关于加快财税体制改革中提出“完善财政可持续发展机制。优化财政支出结构，修正不可持续的支出政策……确保财政的可持续性。”可持续性是财政工作的生命线。在经济新常态下，财政收入增长趋缓，财政收支不平衡，优化财政支出结构，确保财政支出合理、可持续发展具有重要的现实意义。本期专题特围绕“完善财政可持续发展机制”邀请财政领域专家从不同角度展开探讨，为深化财税体制改革提供参考。

近年来，随着我国经济进入新常态，财政一方面面临收入增速放缓、支出压力增大的新问题，如何保持财政可持续性，成为当前财政领域突出的问题。另一方面，财政资金使用效率低，统筹效果不佳，也给财政可持续性带来了挑战。本文通过分析财政资金统筹与财政可持续性的关系，结合国家对财政资金统筹管理相关办法对财政资金统筹的障碍进行了原因分析，以此基础提出具体的改进措施，以期能够促进财政可持续发展。

财政可持续发展 盘活存量资金 财政资金统筹

财政是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要支柱，财政可持续发展关乎着国家的长治久安。近年来，我国经济由高速增长阶段转为 “三期叠加”的新常态，财政随即也进入新常态。一方面，财政收入增速持续下落，而人口老龄化、生态环境保护、结构转型、新型城镇化进程加快等潜在财政支出需求逐渐加大，财政支出稳定于两位数的增长率，财政资源稀缺性与支出刚性矛盾进一步加剧；另一方面，财政资金却存在使用效率不高、统筹效果不理想等问题。在这种双重压力下，政府赤字及债务水平持续上升，威胁财政可持续发展。在财政资金增量受阻的情况下，如何在源头上盘活存量资金，提高资金统筹使用效果，为发展提供资金保障，是财政可持续发展亟需解决的重大问题，也是国家治理现代化的新考验。

一、财政可持续发展与财政资金统筹

（一）财政可持续发展界定

经济学家Buiter于1985年首次提出财政可持续的概念，他认为财政可持续是 “用于分析政府偿债能力与财政存续状况，当一国或地区的财政收入总量不足以清偿其债务总量时，财政就是不可持续；反之，财政可持续”。世界银行基于特定背景，通过考量财政政策的稳定性来判断财政可持续是否成立，即“如果在给定的融资成本下……财政政策不需要通过重大调整仍然可以保持（对债务的）足够偿付能力，那么财政是可持续的”。因此，财政可持续可以定义为国家或地区的财政收支结果达到一种帕累托最优状态，在该状态下，政府保持适度的债务规模同时财政收入能够负担财政支出。

可以看出，如何评判财政发展是否可持续应从以下几个角度入手：首先，考量的周期长、内容广。判断财政是否可持续需结合历史、现在和未来财政发展状况进行综合评判，因此，需要进行在长期观察下统筹考虑长期过程中的政策执行和效果等多重因素。其次，应充分考虑当期发展背景。由于特定的历史背景具有不同的政策安排，致使财政可持续发展程度不同，因此不同时期的财政政策、资金使用情况都影响着可持续效果。最后，财政收支安排和政府债务水平是衡量财政是否可持续的重要指标。财政收支安排能够体现当期财政资金使用效率和预计未来财政政策方向，是财政可持续的前提；政府债务水平又是检测财政收支是否适当的评判标准，是财政安全性的“报警器”。因此，在财政可持续研究中，财政收支安排状况和政府债务水平是判断财政可持续发展直观且理性的指标。

（二）我国的财政可持续发展

1、当前财政可持续发展的提出。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》出台，指出要“完善财政可持续发展机制”。2016年12月，中央经济工作会议部署2017年财政工作时提出要继续实施以“减收增支”为内容的积极财政政策，以促进经济运行保持在合理区间，在减税降费同时适度扩大支出规模。由此财政收支紧张将成为阶段性的常态。同时，财政部长肖捷在2016年12月召开的全国财政工作会议上提出“加强地方政府性债务管理，确保财政可持续”。可以看出，在政府职能转变、产能过剩和需求结构升级矛盾突出、经济增长内生动力不足等新常态阶段下，如何实现财政可持续发展是当前我国顶层制度设计的重要一环。

2、财政可持续面临的挑战

（1）财政收支方面。改革开放以来，我国财政收入伴随经济的发展得到了快速增长。1994年分税制改革后，财政收入为5218.1亿元，1999年首次突破万亿，后面几乎每年以万亿的规模上台阶。为应对2008年全球金融危机爆发，我国推出“4万亿”财政刺激计划，由此导致财政收入增速的短暂和明显提升，在此期间财政收入增长率超过10%。到2012年，由金融危机推出的政策效果耗尽，GDP与财政收入开始呈现中低速增长。进入2013年后，财政收入增长率不断下降，到2015年财政收入增长率仅为5.8%，跌落至改革开放以来最低值，形成了发展前期高速增长与现期中低速增长的巨大反差（见图1）。

图1 全国财政收支差额与收支增长率

财政支出方面，自2008年以来增长率总体呈现下滑趋势，2014年支出增长率为8.3%，2015年支出增长率出现反弹，增长至13.2%。从整体上来看，财政支出总量持续增加，规模不断扩大。与此同时，财政收支决算差额从2008年的1262.31亿元增加到2015年的23608.54亿元。可见国家近几年为发展经济，改善民生，加强公共服务供给，在实施更加积极的财政政策的同时财政收支压力不断增加。

（2）财政赤字方面。2008年金融危机后，我国由稳健的财政政策转为积极的财政政策，通过扩大财政赤字，增加财政支出提振经济，抑制经济下行趋势，财政赤字从2009年的9500亿元增至2010年的10000亿元。虽然赤字水平在2011年有所下降，但随着2012年我国经济进入新常态，“调结构”和“稳增长”成为发展的主要目标，减税降费增支等政策的实施使得财政赤字进一步加大，2015年赤字额为1.62万亿元，财政赤字率也上升至2.4%（见图2），2016年预算安排了2.18万亿元的财政赤字，相比于2015年增加5600亿元，赤字率增至3%，触碰国际安全线。

尽管与世界主要经济体相比，我国财政赤字率相对较低，但随着我国收支矛盾的增加，赤字率的不断提升，给我国财政可持续发展带来了潜在风险。

图2 财政赤字与财政赤字率

（3）政府债务方面。从中央和地方的政府预算报告中可以看出，2009年国债余额为60237.68亿元，此后债务余额不断增长，到 2015年国债余额突破 10万亿元，增加至106599.59亿元（见图3）。

图3 国债余额

新《预算法》对地方政府举借政府债务提出了严格的限制条件，包括发行前提、债务规模、债务限额、支出用途等。但鉴于财政资金使用效率低，统筹不到位等情况，地方政府举债谋发展，债务规模仍然较大。2015年8月，经十二届全国人大常委会第十六次会议批准，2015年我国地方政府债务限额为16万亿元，到2015年末，以债务率衡量地方政府债务水平时，地方债务率为89.2%，高于2014年末的86%。虽然从总体上看低于国际通行的警戒标志，但局部地区仍然存在发生风险的可能性，如贵州、辽宁、云南等债务率已超过债务警戒线。2016年3月，财政部公布《2015年和2016年地方政府一般债务余额情况表》和《2015年和2016年地方政府专项债务余额情况表》，其中2016年末地方政府一般债务余额限额为107072.4亿元，专项债务余额限额64801.9亿元，因此，2016年末地方政府债务余额限额将增长至17.2万亿元。财政资金使用效率不高、存量资金统筹效果不佳引起地方债总量扩大，成为我国财政可持续发展中主要障碍之一。

（三）财政资金统筹效率与财政可持续发展

上述分析可以看出，在减税降费的大环境下，财政收支缺口不断增加，而增量资金受限与政府债务总量持续加大制约了财政可持续发展。与此同时，财政资金使用效率不高又影响着财政收支缺口和债务总量，更进一步影响财政可持续发展。据此，全国财政工作会议在部署2017年财政任务时也强调要全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。

为解决财政资金“沉淀”，盘活存量资金以保障财政可持续发展，李克强总理在2013年7月主持召开的国务院会议上指出要进一步开展财政存量资金的盘活工作，将财政存量资金统筹用于国家亟需发展的地方，以保障国家经济的增长、结构的优化、民生的惠利。此后，盘活资金问题又被多次提及。由此，盘活财政存量资金、加大财政资金统筹这一改革目标成为我国关于财政资金使用过程中的工作重点，2015年6月 《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号）出台，具体就项目、科目、部门、政府预算体系、跨年度预算、各类收入、增量与存量、编制与执行等十个方面的统筹使用作出了详细的安排，涵盖了财政资金使用过程中涉及的方方面面。改革目标从提高各领域财政存量资金的统筹效果，建立初级层次财政存量资金统筹使用机制，以达到经济稳定增长和结构进一步优化这一短期目标，逐步过渡到财政部门对所有财政资金进行统一分配管理，做到将预算收入有效整合、预算支出统筹安排，以实现财政资金的优化配置、现代财政制度的进一步实现这一长远目标。

在实践过程中，根据审计署公布的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，截至2014年底，审计署抽查22个中央部门涉及1495.08亿元的财政资金“沉淀”，18个省本级涉及1.19万亿元财政存量资金。到2015年底，《国务院关于2015年度中央决算报告》发表，指出经过清理结转结余，共收回3880亿元财政存量资金用于城市基础设施建设等国家亟需发展的领域，在一定程度上减轻了财政收支压力。但是从审计署2016年发布的“第一季度829个单位1796个项目贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果公告”中可以看出，政策实施后的统筹效果并不十分理想，一些单位和项目的部分财政资金仍然处于 “沉淀”状态，其中包括未在规定时间内使用的专项资金94.28亿元，未按统筹后要求使用的资金1.41亿元；2016年第二季度，审计署仍发现27.05亿元财政存量资金未及时统筹使用清理盘活；截至2016年第三季度，审计署发现仍未及时统筹使用或清理盘活的财政资金共27.22亿元，结转时间都超过2年。

从上述分析可以看出，在财政资源有限的前提下，财政资金有效统筹能够缓解我国财政收支矛盾，促进财政可持续发展。但在统筹过程中，我国仍存在财政资金使用效率低的问题，最为突出的表现是在中央政府高度重视的情况下，统筹过程中部分资金仍未得到有效使用，统筹效果差，降低财政收支的匹配程度的同时，加大了赤字和债务规模的举借程度，阻碍了财政可持续发展。因此，有效地统筹财政资金，建立资金统筹使用长效机制以提高财政资金使用效率，是财政可持续发展的源头保障。

二、财政资金统筹效率低的原因分析

财政资金统筹使用长效机制的建立涉及方方面面，下面主要就政府预算体系的统筹协调及部门资金的统筹使用作重点分析。

（一）“四本预算”的衔接

《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）明确提出“加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，建立将政府性基金预算中应统筹使用的资金列入一般公共预算的机制，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理，做好基金结余的保值增值，在精算平衡的基础上实现社会保险基金预算的可持续运行”；新《预算法》第五条规定“政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接”；《国务院关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发〔2015〕35号，下称“国务院〔2015〕35号文”）中提出的“十个统筹机制”中就包括“推进政府预算体系的统筹协调”。2016年6月29日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上公布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支审计报告》中指出，预算安排统筹协调不到位是财政管理审计下的突出问题，其中四本预算划分不清晰，项目交叉安排支出是主要矛盾之一。

可以看出，“四本预算”的有效衔接是统筹财政资金最重要的基础性环节和制度性条件。尽管在法律、法规中对“四本预算”的衔接具有明确的要求，但实践中由于“四本预算”的收入来源不同、支出目标各异、政策限定存在差别，制约了“四本预算”的衔接，降低了统筹效率。例如，政府性基金预算征收对象特定、使用范围特定，实践中多为部门所有，是部门的权力利益所在。在统筹资金中规定将部分政府性基金预算转列或调入一般公共预算，在实践中财政部门却不能按照一般公共预算的收支方式对其进行规范的征收、分配和使用。另外，政府性基金预算中的一些科目设置与一般公共预算中的科目设置也有相同，预算重叠使得统筹资金过程中面临较为复杂的统筹环境，给统筹工作带来困难。此外，国有资本经营预算作为政府预算的重要组成部分具有区别于其他预算的特殊性，但从收入来源来看，部分国有资本经营收益还存在于其他预算中，如部分金融企业上缴的国有资本经营收益还未纳入国有资本经营预算，而存在于一般公共预算的非税收入之中；从支出科目设置来看，国有资本经营预算与一般公共预算也存在支出口径重叠的问题，同类预算统计困难，如国有资本经营预算支出中“反映用国有资本经营预算收入安排的公益性企业公共服务设施的投资支出”的“公益性设施投资支出”，其中包括交通运输设施支出，与一般公共预算中的交通运输支出重叠，虽有些重叠支出设置内涵存在细微差别，但容易混淆国有资本经营预算与一般公共预算支出，造成衔接不畅。

（二）部门利益冲突

1、利益消减引起部门间消极协同。财政存量资金统筹需打破部门间利益格局是影响和制约部门协同治理的关键因素。国务院〔2015〕35号文要求，要推进部门资金的统筹使用，其中涉及预算分配权、部门内部资金、各部门间资金、部门职责四个方面，具体要求包括完善预算分配权的统一建设、推进部门内部与部门间的资金统筹使用、加快各部门职责的梳理和部门间职责的整合。可以看出，在财政资金统筹使用过程中，必定会产生部门内部及部门间实际利益和管理权力的调整，会造成某些部门利益或权力的损失。首先，财政资金的统筹打破部门的阻隔，将资金放入一个“篮子”统筹使用，这种协同治理的过程会削减原有资金使用格局中的主导型、优势性部门的利益。其次，在资金重新安排后，因其收益不确定，必然使得一些部门的利益和权力增强而另一些部门的利益和权力削弱。此时，利益损失部门更倾向于采取消极协同治理，难以形成统筹合力。因此，在统筹财政资金的过程中，这些部门往往表现出消极态度，甚至阻碍资金的统筹。

2、无利益带来部门间“不作为”。财政存量资金统筹后大部分使用在国家亟需发展的民生工程中，是一些责任重大却缺乏利益的公共问题。一些部门会从狭隘的部门利益出发，相互推诿，出现部门协同的“不作为”行为。甚至出于官员自身的狭隘性，担心资金被整合后失去行政管理权力、职能被调整或是害怕原机构和人员的缩减而不愿整合，形成跨部门协同统筹的隐性屏障，降低了财政资金统筹使用效率。

3、条块分割造成部门间难以行动。在财政资金统筹工作中，因存在部门职能条块分割的局面，统筹难以开展，即“条块分割”矛盾。一方面，中央政府对地方政府部门的管理半径长，难以确切了解下级政府实际情况也难以实时指导监督，在财政资金统筹过程中容易出现“山高皇帝远”的局面；另一方面，地方政府部门因自身的管理局限性和体制的限制，难以对其他部门进行有效的监督，在一定程度上出现 “管不着”、“不愿管”的情况。

（三）历史存留问题

重点支出挂钩机制是指教育、农业等重点支出同财政收支增幅挂钩或同国内生产总值挂钩。2013年以前，中央政府规定农业、教育、科技、医疗卫生、社保、文化、计划生育共七大类的预算安排需高于当年财政增幅，其中农业、教育、科技从法律层面加以规定（见表1），其他重点支出由政策层面规定（见表2）。在特定的发展背景下，这项规定在促进有关领域事业发展方面发挥了积极的作用，但随着改革进程的不断推进，支出任务挂钩因不适应地方的特殊性而导致财政支出结构的固化僵化问题日益严重，增加了财政存量资金的产生，加大了政府统筹财政资金的难度。党的十八届三中全会作出清理法律规范中重点支出与财政收支增幅或国民生产总值挂钩的安排，要求中央到地方的预算编制不再挂钩，进一步明确了挂钩事项的取消。现实中虽然一些重点支出挂钩政策已失效，如不同部门针对文化、医疗卫生、社保出台的“十二五”时期文件失效后，相继出台的“十三五”规划中也未作出挂钩要求。但其他文件仍存在，部门仍有依据原法律法规进行重点支出挂钩安排的法律基础，除造成存量资金增加外，还引起财政专项转移支付项目难以清理，难以统筹，地方挂钩支出花不出去而其他需求得不到满足。同时，“沉淀”资金都属于重点科目，不宜统筹用于其他领域，限制了统筹的灵活性，制约了统筹资金的“宽度”，分别见表1、表2。

（四）统筹责任压力大

首先，财政资金统筹关乎财政可持续发展，涉及多个职能部门。由于财政资金具有种类多、总量大、用途广等特征，难以界定资金整合范围和辨别违规边界，在上级相关部门监督审查统筹资金使用时，下级部门可能面临越界整合的问责压力。其次，在统筹部门间财政资金时，资金从一个部门转移到另一个部门，但相关资金考核政策却没有及时更新，出现资金转移后考核仍在的现象。因此，下级基层部门害怕得罪上级主管部门、害怕考核两头堵，不敢进行资金统筹工作。最后，各项存量资金清算难度大，尤其是债务资金。财政存量资金的清算是统筹工作的第一步，因涉及部门广、项目周期长、资金“沉淀”久等特征，做到及时清算难度大，无形中增加了统筹部门的工作压力，降低了统筹效果。

表1 法律中涉及重点支出项目

三、改进措施建议

表2 政策文件中涉及重点支出项目

在目前财政资金“沉淀”和举债谋发展共存的现实背景下，提高财政资金的使用效率，加大统筹财政资金使用的力度，是促进财政可持续发展的重要举措之一。

（一）加强“四本预算”衔接

在财政资金统筹过程中，各预算间的流畅衔接是展开统筹的环境保障，新《预算法》规定了“四本预算”衔接的一般方向，而在如何做到预算间的有效衔接方面留出了改革的空间。因此，改革应从机制和技术层面上入手。如政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的衔接，国务院〔2015〕35号文规定，加大政府性基金调入一般公共预算的力度，并给出了明确的要求，对规定范围的政府性基金，应调入一般公共预算或补充预算稳定调节基金并统筹使用，保障重点领域支出，减少资金交叉重叠，提高资金使用效率。国务院〔2015〕35号文还提出将推进国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调，通过逐年提升调入比例的方式加大国有资本经营预算对一般公共预算的补充，保障民生支出规模。此外，国有资本经营预算支出只能用于解决由特定体制条件导致的国有企业历史遗留问题以及针对这些问题发生的改革成本支出、用于对国有企业的资本金注入及政策性补贴等方面，一般公共预算支出将逐步退出这些支出领域。这些规定既涉及完善政府预算体系，更涉及归属各部门的政府性基金和国有资本经营收益权的调整，因此，应放在完善财政治理层面加以考虑。从技术层面上，如应进一步清理预算收支口径，尤其是在财政支出方面，解决不同预算资金安排同一支出项目的局面。做到在现有规定下，细化衔接规定，重新考虑预算科目设置，归并重叠科目，推进“四本预算”发挥整体功能，以降低资金统筹难度。如政府性基金预算收入与一般公共预算收入下的专项收入性质相同，在保证支出用途不变且收入规模增加等条件前提下，可将政府性基金预算中用于重大基础设施的、用于经济发展薄弱环节的、用于战略新兴产业发展等的特定科目转为由一般公共预算安排。

（二）构建跨部门协同机制

1、进行部门职责调整和整合。在统筹财政资金过程中，追求公共利益最大化为各部门的首要目标。此时，不同部门间的利益分割不等成为资金统筹的阻碍。因此，在落实政策过程中，将利益在各部门合理分配，坚决消除偏离公共利益之外的部门利益，实现统筹成果共享。国务院〔2015〕35号文要求推进部门资金的统筹使用，其最重要的前提是推进部门职责调整和整合。在加快机构改革的同时，将各部门职责进行梳理和整合，进一步理顺政府机构职能，加强政府职能配置，优化部门工作流程，为统筹部门间的财政资金扫清体制障碍。

2、加强跨部门协同的顶层设计和上传下达。为确保财政资金统筹效率，切实发挥资金规模效应，应加强中央对统筹财政资金的顶层设计，及时修订完善各项法律法规，逐步取消限制资金统筹的相关规定，同时出台财政存量资金有关收回、使用、调整等可操作性指导意见细则，为下级政府在统筹过程中明确方向，下级部门应加快落实有关资金统筹的相关法律规定，减少因法律依据滞后而引起的统筹效果不佳现象发生。

3、推进由内而外的有序统筹。在财政资金统筹工作初期，可由省直部门统筹考虑当年本部门分管资金来源、额度等情况，结合行业发展，区分轻重缓急等，确定本部门重点支出项目进行着重整合发展，随后逐步扩大统筹范围，最终实现财政资金的综合统筹。

4、建立沟通协商机制。在现有的政府部门层级上，依托自上而下的行政协调机制，优化平级部门的统筹协调，以实现相关政策制定的一致性，实现“1加1大于2”的资金使用效果。在不改变现有政府机构设置条件下，建立跨部门的专业委员会或联席会议，协商资金整合和统筹安排使用情况，避免重复交叉或相互脱节，以实现统筹和协调，淡化部门概念，强调资金使用整体协同理念，打破部门隔阂，实现统筹合力。如针对市级易地扶贫资金、财政专项扶贫搬迁资金、农村D级危房改造补助资金等专项资金的整合，可采取由发改委牵头管理，财政局、农委、扶贫办等其他部门协作配合的模式进行财政资金的有效统筹。

5、建立跨部门协同统筹下的利益补偿机制。在推进财政资金统筹中，必定会存在部门间利益重新分配，一些部门利益损失将制约着协同统筹目标的整体实现。因此，建立部门间利益补偿机制，可以补偿因为财政资金重新整合而损失的正当利益，改善协同过程中利益失衡格局，促进财政资金统筹使用效益。

（三）加大对财政资金的监督

应加大相关的监督检查力度，特别是以“打酱油的钱不能打醋”等为借口不敢整合、不愿整合，以及借统筹整合之名挤占挪用、胡乱花钱，尤其是政策规定明令禁止的，如未取消挂钩重点支出形成的存量资金，致使财政资金统筹效果低下等问题。支持鼓励有利于推进财政资金统筹使用和提高资金绩效的创新举措，推动统筹整合相关制度机制完善，充分发挥监督查处问题和推动工作的双重作用。在预算管理上，将存量资金使用与年度预算安排统筹考虑，加快财政管理信息系统的建设，加强信息公开和共享力度，为监管部门提供财政资金使用、统筹的数据支持。充分利用监督结果，将监督检查结果与部门绩效考核挂钩。

总之，加强和落实财政资金的统筹，会涉及体制机制以及制度等方方面面的需要突破的难题，需要放在全面统筹协调的统一框架下，通过全面深化改革才能实现。

[1]张少春.国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告 [J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报，2016，（01）.

[2]于树一.经济新常态下发挥“四本预算”整体功能的探讨[J].财贸经济,2016，(10).

[3]Buiter W H.A Guide to Public Sector Debt and Deficits[J]. Economic Policy,1985,（01）.

[4]Charles W.Debt Sustainability Assessment:The IMF Approach and Alternatives[R].HEI Working Paper,2007.

国家社会科学基金重点项目“建设现代预算制度研究——基于制约和监督权力运行的视角”〈14AZD022〉、中央财经大学重大科研培育项目“国家治理能力提升下的政府施政行为规范研究”、中财——鹏元投融资研究所研究项目）

（

中央财经大学）