新农村建设背景下小城镇规划与建设的思考

于英杰+董彬

摘要：对新农村背景下的小城镇建设进行了深入分析，以了解小城镇的作用，通过审视小城镇的规划建设，总结了小城镇现如今存在的问题：如土地利用率低、缺乏一个公共的交流平台、产业结构单一、资金缺乏、基本设施落后等，并对此提出了相应的对策，以推动生态化发展，促进小城镇的建设，进而实现社会主义新农村的目标。

关键词：新农村建设； 小城镇； 规划； 建设

1 小城镇的作用

小城镇作为我国城市与乡村的重要结合点，不仅是县域经济发展的重要增长极，为社会主义新农村建设提供坚实基础，同时也是解决农村剩余劳动力、提高农民收入的重要载体，能够解决社会主义新农村建设中的根本性问题，担负着带动农村经济发展和社会进步的重要责任。因此制定和实施科学的总体规划，将小城镇看作是城市在农村延伸的一个平台，通过结合地域实际情况，因地制宜的建立规划项目和标准，来推动农村经济的发展，进而实现小城镇建设目标。现阶段，我国正大力实施城乡一体化规划和建设，提出以新农村建设为重点，坚持走大中小城市与小城镇协调发展的城镇化道路，因此小城镇建设正面临前所未有的发展机遇。

2 小城镇建设过程中面临的主要问题

2.1 土地利用缺乏总体规划

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》给出了清晰的思路，首先，当前我国土地制度城乡分割、政府垄断一级市场的总特征，以土地出让收入、土地抵押贷款为核心的“以地谋发展”模式，为上一轮城镇化的推进提供了强劲的动力。但目前土地制度安排已经明显不适应新型城镇化的发展要求，突出体现在以下几方面。

首先，许多地方对小城镇的性质认识模糊，定位不清，没有根据自身的条件和基础进行因地制宜的发展，粗制滥造，盲目向外扩张，规划缺乏科学性，既难以促进产业转型升级，也无法抑制城市漫无目的铺摊子式的无序发展。并且这种以局部和短期利益为目的的过度开发不仅能够导致区域土地结构失衡，而且会造成土地资源的严重浪费。其次，伴随着人口外流，过疏化现象逐渐出现，许多村镇建设时布局分散，“空心村”问题也随之而来。这不仅能够改变农村地区的原始风貌，也加剧了农业机械化、规模化生产的难度，有可能还会引起一系列社会安全隐患问题。再次，土地流转机制不完善，在流转过程中，土地增值收益迅速攀升，因此围绕土地利益争夺的现象也在不断加剧，这种征地问题会严重影响社会的稳定。

2.2 产品质量差，缺乏公平的交流平台

现如今，工业废水、污水不达标排放，农药、化肥的过度和非法使用，使农业生产的水环境、土壤环境、大气环境都在不同程度上受到了污染，再加上我国农产品质量标准体系尚不完善，检验检疫技术、设施落后，以及相关法律法规不健全等问题，很多地方缺乏严格的市场准入制度，致使很多不合格的农产品就直接入市[1]。然而随着生活水平的不断提高，消费者更多关心自己的食品和健康，追求养生之道，对纯天然的有机绿色食品需求量大，這不仅导致农业比重不断降低，社会地位不断下降，而且还严重危害人民健康。

此外，在进入市场的过程中也存在一些问题。我国农民在农业生产上比较分散，缺乏组织，谈判地位弱，农民不仅没有很强的自我维权意识，而且对事情没有较准确的辨别能力，因此无法充分掌握整个农产品流通市场的信息，对价格的走势也不能做出准确的判断，他们只是为农产品物流提供商品源，却无法与购买方建立稳定的供销关系，很少能形成真正利益的共同体。这使农民很容易受到价格欺诈，农产品流通中的风险大多数也转嫁到农民身上。

2.3 产业结构单一

（1）养殖业不能够独立发展，需要长期依赖于种植业，这种格局未能从根本上改变。例如：大型养殖场中牲畜养殖的废水随意排放，不能够加以利用；农药化肥的使用和塑料薄膜等有机废气物污染等使用和管理方式比较落后，这不仅使生产规模难以稳定扩大，而且产品质量也难以稳定提高。在养殖业产品的开发利用上，主要局限于食品类，而在蕴藏着巨大经济效益的非食品类养殖产品上，没有得到有效的开发利用。

（2）增产却不增收。农业产业链不长，农产品加工率低，农业增产而不增收的现象十分明显，再加上市场准入条件的提高，使农产品在品种类型、质量档次、工艺水平、营销策略等方面存在较大差距。

（3）城镇中大规模的集约性经营程度低，组织比较分散。具体有：一是品种多但很杂，没有形成规模化经营，缺乏深加工环节与增值的有效途径，再加上品牌意识不够强，对市场把握方向也不够准确。二是农村个体工商户生产的产品质量差，优质产品少，因此在市场上缺乏竞争力，一旦政府对宏观经济进行调整，就会被市场无情淘汰。三是农业产业结构具有落后性调整不能准确地应对市场发展变化。

2.4 小城镇缺少融资渠道

现阶段，资金短缺一直都是小城镇在建设中无法逃避的问题，融资渠道不平稳，市场机制与资金运作方式又不协调，镇政府无法灵活运用市场经济手段如采用商业运作的方式来积累建设资金，而大部分小城镇的基础设施建设基本上也是依靠当地政府的财政投资，而政府给予的财力支持具有一定限度[2]。在小城镇进行大规模的建设时，分散了这些有限的地方财力资金，使得基本的道路交通设施、排水设施、处理净化设施等都没有达到正常标准，城镇功能不完善，进而使得一些企业因成本过高、基础设施落后而不愿进入小城镇发展，因此造成小城镇缺少外来企业的投资，外来劳动力也难以在小城镇立足，形成一个恶性循环，使小城镇的发展受到限制。

3 新农村建设背景下，小城镇建设规划的主要措施

3.1 制定小城镇建设土地利用规划方案

《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》中的第二十四章，对深化土地管理制度改革、推进新型城镇化，给出了六个方面的重大政策改革方向，分别是建立城镇用地规模结构调控机制、健全节约集约用地制度、深化国有建设用地有偿使用制度改革、推动农村土地管理制度改革、深化征地制度改革和强化耕地保护制度[3]。对此，可以采取以下措施。

3.1.1 有效利用土地，因地制宜、科学规划

针对村镇发展规模不合理、耕地不断减少、建设用地盲目扩大、利用方式粗放等问题：首先，政府应对耕地实行重点保护，科学引导，防止建设用地进一步扩大，合理调整用地结构和布局。第二，可以通过市场采用经济规律，通过多种经济杠杆调节土地利用规模，对盲目扩张建设用地进行约束，积极开展土地改良和土地整理。最后，对人口少、布局零散、土地利用率不高的村，施行撤销合并，集中建设，加快小城镇和中心村建设步伐，推进农村建设节约集约用地。

3.1.2 完善土地流转机制，建立严格的用地标准

《中华人民共和国土地管理法》第六条规定：农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山属于集体所有[3]。这个集体究竟是属于哪一级，并没有做出明确的规定。因此，为了让各个村镇规划建设管理员有章可循、有法可依，各级政府及其有关部门应明确土地产权，必须抓紧制定、完善和严格执行节约集约用地标准。在小城镇实行国家土地政策问题上，应当完善土地承包政策，推进承包地使用权流转，确保进入小城镇农民的土地承包权益得到保障，使农民在土地流转中失地不失利，失地不失业，让农民在小城镇中得到实际利益。

3.1.3 改革征地制度，建立国有土地出让收入的基金制

国有土地出让收入在支付完抵押贷款和赎回土地债券外，把剩余的出让收入放到国有土地基金中，基金用途主要是调剂历年出让收入和支付抵押贷款和赎回土地债券之间的收支差额，地方政府和其他机构都不得随意动用这笔基金。有利于缓解未来土地出让收益占总收入比重下降的趋势，保障跟土地相关的政府资产表的长期平衡以及维护农民的利益，减少社会冲突，维持社会稳定。

3.2 提高农产品质量

3.2.1 加强政府对市场的监管

由于广大村民往往直接接触的是小城镇上的农资经销点，因此，首先政府要加强对小城镇农资市场的监管，完善市场准入制度和农产品质量安全标准体系等，确保农民购买到安全可靠的农药、化肥等农业投入品，并且逐步扩大以小城镇为着力点的惠农政策覆盖面。其次，可以将乡镇企业和小城镇建设结合起来，集中治理环境污染。

3.2.2 建立公共交流平台

一方面，小城镇作为一个桥梁，可以促进城市和乡村之间的信息交流，因此政府应该通过小城镇将各种资源交汇融合，为周围地区提供一个信息和物资的交流平台，并且通过开展期贷、指卖、展会等贸易方式来规范订单农业发展，减少生产盲目性。另一方面，小城镇还可以培育农村经纪人、农产品运销专业户和农村各类流通中介组织，通过他们组织生产，将农副产品直接向城镇和其他地区销售，以带动和促进周围乡村相关产业的发展。

3.2.3 实行社区支持农业

社区支持农业简称CSA。它是指社区居民在对食品安全关注下兴起的一种城乡社区相互支持，稳定发展的本地生产、本地消费的一种区域性生产-消费经济系统和运作方式。换句话说是让城市购买者参与到农事中来，为他们提供一个平台，促进城乡互动，通过面对面交流来增强两者的信任度，建立起相互支持、平等友好的关系。这种方式一方面可以讓城里消费者通过感受到农民生产的艰辛和所付出的成本，了解有机产品与生产的环境和自身健康的联系，进而更容易接受高于普通农产品的价格，并愿意与农民共同承担气候等自然灾害的风险。另一方面，建立“社区支持农业”可以使农业生产与城里消费者的需求直接挂钩，避免生产的盲目性，同时也减少了中间的流通环节，不仅农民得到了公平贸易，收入不断稳定增加，而且消费者也能得到新鲜的蔬菜供应，并且能根据自身需求对种植计划提出调整建议。通过小城镇提供的这个平台，CSA可以更加具体地实施“城市反哺农村”这项政策。

3.3 构建乡村产业园

在当今现代文明大潮中，城市人群工作竞争十分激

烈，生活节奏紧张，身负压力大，为此可以开发都市农业资源。如在城镇近郊附近，可以围绕农业教育、游览观光、科技展示、生态旅游等主题，发展生态农业，创建农业休闲型、科普型、生态型等园区。对小规模产业建设予以扶持，如太阳能小型污水处理沼气池等实体建设，并围绕主导产业链，促进各具特色的产业集群发展，打造一镇一品一乡一业的格局融种植、养殖农业、情趣果林、花卉、观光旅游、娱乐于一体，较好体现生产功能生态效益和景观效益，以构建绿色经济自然和谐低碳环保体系，为新农村建设的可持续发展注入源动力[4]。

在延长产业链上，由于企业对市场的需求有较准确的判断能力，可以引导农民生产，把制造业与农业生产有效的结合起来，通过对农产品进行加工制造，来提高小城镇农产品的附加值，优化整个农业结构。

3.4 拓宽建设资金多种渠道

由于小城镇的经济基础薄弱，商业利润空间较小，单纯依靠市场的力量难以吸引足够的资金，因此应加大中央和地方财政在小城镇基础设施建设上的投入，建立国家、企业、个人、外资等多元化融资体制，优化投资环境[5]。也可本着“谁投资，谁受益”原则，鼓励小城镇居民积极参与到基础设施建设当中，如采用商业运作的方式，实行BOT融资模式。政府部门就某个基础设施项目与私人企业（项目公司）签订特许权协议，授予签约方的私人企业来承担该项目的投资、建设和维护，在协议规定的特许期限内，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润，而政府对这一基础设施有监督权、调控权，特许期满，签约方的私人企业将该基础设施无偿或有偿移交给政府部门。这个模式不仅节省了政府的投资，也激励一些企业积极投资基础设施建设，从而提高了农民的生活质量，吸引农村富余劳动力和更多的外来企业的转移，促进小城镇经济贸易的健康发展，最终形成一个良性循环。

参考文献：

[1]许俊丽，吕晓男，邓勋飞.我国农产品质量安全现状分析[J].贵州农业科学，2009（5）.

[2]王颖真.探讨新农村建设背景下的小城镇规划建设[J].中国城市经济，2011（10）：19.

[3]赵 韩.在新农村和小城镇建设中要进一步集约用地[J].中国产经，2011（8）：4～5.

[4]曾静雯.新型城镇化背景下的新农村规划建设研究[J].安徽农业科学，2015，43（31）：283～285.

[5]张学军，李 强.小城镇建设是我国新农村经济发展的重要途径[J].北方经济，2010（1）：9～10.