贵州省养老服务基础设施建设投融资研究

【摘要】随着贵州省老龄化程度不断加剧，做好养老服务基础设施建设将是应对老龄化的关键。本文依据历史资金供求情况，分析了贵州“十三五”期间养老服务基础设施融资需求、资金供给的有关情况，梳理和设计了融资模式，提出相关投融资政策建议。

【关键词】养老服务 基础设施 投融资

随着我国及贵州老龄化程度不断加深，养老问题成为事关公平与稳定的社会问题。发展养老产业，不仅是应对人口老龄化、保障和改善民生的重要举措，也是拉动内需、扩大就业、推动经济转型升级的重要力量，因而获得国家层面及贵州省委省政府的高度重视。省政府先后下发《关于加快发展养老服务业的实施意见》（黔府发〔2014〕17号）和《关于支持社会力量发展养老服务业的政策措施》（黔府办发〔2015〕5号）等诸多政策，并制定《贵州省社会养老服务体系建设规划（2016～2020年）》，大力推进养老体系建设。

一、融资需求

按照人口年龄移算法即利用每个年龄段的死亡率计算出该年龄段能够进入下一个年龄段的人口数量。利用人口年龄移算法得出，到2020年贵州省60岁及以上老年人口为590万人。如表1-1所示：

在预测的2020年老年人口数量的基础上，按照每千名老人35张养老床位的发展目标，得到2020年应该完成建设的养老床位数，再根据贵州省现有的养老床位数，到贵州省养老床位的缺口数，如表2-2：

到2020年，贵州省共有养老床位缺口6万张，以15万元每张的建设成本计算，预计到2020年贵州省养老服务体系建设基础设施投资需求约90亿元。

二、资金供给分析

2015年，贵州省公共财政收入共完成1503.35亿元，比上年增长10.02%，其中约10亿元投入养老服务体系建设，占总量的0.67%。由于2011年至2015年贵州省财政总收入的年均增长率为18.35%，则可以根据此增长率预测公共财政收入，进而预测出规划期内财政资金总供给，结果如表3所示。预计贵州省在2016年至2020年间养老服务业的财政资金总供给为70亿元。

贵州省2014年度彩票公益金使用额度为10588万，其中5340万元用于养老服务体系建设项目，占彩票公益金的50.43%；2015年度彩票公益金使用额度为10159万元，其中5100万元主要用于资助养老服务体系建设、项目共11个，占彩票公益金的50.2%。若以每年按这一数据预测贵州省彩票公益金，即其中的50%（5000万元）左右投入养老服务体系建设，预计贵州省在2016年至2020年间养老服务业的彩票公益金总供给为2.5亿元。

根据前述养老服务业投资需求预测的结论和养老服务业资金供给预测，贵州省养老服务体系建设不同发展目标下资金供求整体情况如下表所示：

三、融资模式设计

（一）统贷统还模式

省政府成立或指定融资平台，由该融资平台向金融机构统一申请贷款，政府将向社会购买养老服务纳入政府购买服务目录，并制定相关部门与融资平台签订政府购买服务协议，以政府采购协议项下形成的应收账款为贷款提供质押担保，明确将采购资金列入预算管理，融资平台在归集各项目还款后统一偿還。

近年来，全国各省市将“统采、统贷、统还”模式广泛运用于基础设施、保障房、棚户区改造、易地扶贫搬迁等领域，并取得了较好的效果。贵州可探索成立省级（或市、县级）养老投融资平台，运用统贷统还模式批量化融资推进养老基础设施建设。

（二）公办民营模式

所谓公办民营，是指通过采取租赁、承包、以资金或技术入股合营等方式，将一些政府举办的养老服务机构委托给民营企业管理运作，引入社会力量参与到养老机构的经营和管理中，盘活现有机构。在公办民营方式下，政府主要可采取两种融资模式。

一是扩建后租赁模式。在该模式下，政府负责对已有公办养老服务机构进行修缮和扩建，并租赁给民营企业进行经营，同时，政府委托民营企业照料本区域内的“三无”和“五保”老人。这种模式的优点在于充分利用了政府的融资能力和民间企业的经营管理能力。长沙市雨花区社会福利中心的运作便是该模式的典型代表。

二是LBO模式（即租赁—建设—经营模式）。在该模式下，政府将已有公办养老机构租赁给民营企业，并由民营企业自行融资并扩建养老机构，民营企业获得养老机构的长期经营权。政府可以保留对养老机构的所有权和适当的控制权，同时，转移了养老机构的运营风险和融资风险。该模式要求民营企业具有一定的资金实力和抗风险能力。

（三）公建民营模式

所谓公建民营就是由政府出资，根据老龄人口的需要在不同区域修建社区养老服务设施，并将修建好的社区养老服务设施出租给民营企业经营，完全由私营部门经营和管理该养老机构的模式。政府出资建设养老服务设施，可以在一定程度上解决私营部门融资难的问题，同时可以解决民营企业用地的难题。民营企业负责经营社区养老服务设施，有利于充分利用民营企业的管理和技术方面的优势，提高养老服务质量。在公建民营模式下，可以采取以下两种方式：

一是BTO模式（即建设—移交—经营模式）。该模式是BT（建设—移交）模式的一个扩展。政府先委托特定的项目公司建设社区养老服务设施，项目建成由政府委托特定的民营企业来经营社区养老服务设施。

二是BOT模式（即建设—经营—移交模式）。政府委托特定的民营企业负责设计、建设和融资社区养老服务设施，且在特许经营期内，民营企业拥有所有权，政府为其提供补贴，特许经营期满后，养老服务设施的所有权转移给政府。如私人企业为社区老人提供高质量的服务，且企业也希望继续经营，则政府可延长其经营期限。

（四）政府支持下的养老基础设施综合融资模式

房地产开发企业缴纳土地出让金等，从政府获得出让土地使用权，以土地抵押从金融机构获得贷款，用于养老地产项目的开发建设。除出让土地之外，政府可同时划拨部分土地给开发商，给与税收优惠，同时约定日后回购建成的养老基础设施项目，房地产企业只需缴纳少量费用即可获得土地进行项目开发。政府将回购的建成养老基础设施投入使用，采用公益或半公益方式运营。老年人对于已有住房可采用出租/出售的方式，或从金融机构申请住房贷款，资金用于置换养老社区住房，并获得开发商在社区内的相应配套养老服务。

（五）对政府债权转让附加回购融资模式

养老机构将其对政府的应收款债权收益权转让给SPV（特殊目的公司），同时附加到期回购承诺，以此获得融资支持项目运营。SPV由信托公司、证券公司或基金子公司设立，投资者包括机构及个人投资者。还款来源首先为项目运营收入，其次为政府财政收入。信用增级措施包括：⑴养老机构对债权收益权到期按约定价格的回购；⑵其他政府投资平台公司提供无限连带责任保证担保；⑶政府出具债权债务确认书，财政部门出具财政安排文件承诺优先以财政收入或土地出让收入支付到期债务，或由人大出具财政预算承诺函。

四、投融资政策建议

（一）引导各类资金加大投入

通过加大省市县各级财政投入、争取中央预算内投资计划建设项目资助等方式，对养老基础设施建设给予大力支持。充分发挥财政资金的引导和示范作用，鼓励银行业金融机构加大对养老产业企业的金融支持力度，积极倡导通过指定平台为企业提供贷款的模式，鼓励金融机构针对养老产业创新信贷产品，通过市场调控，引導和支持社会力量以多种形式参与到养老服务体系建设中来，如采用政府和社会资本合作模式（PPP模式），形成多元投资主体、多种投资方式竞相发展的格局。

（二）加强和完善投融资主体建设

探索成立贵州省养老融资省级平台，发挥省级政府信用等级高、负债空间大的优势，弥补公益性、准公益性的养老重点项目的建设资金缺口；设立由贵州省政府联合具有国资背景的金融机构、企业共同发起的养老产业基金，委托专业基金管理公司进行管理和运营，发挥发挥财政资金的杠杆作用，以相对有限的财政资金撬动更多的社会资金共同参与。

（三）完善投融资支持政策

利用财政贴息等方式，鼓励金融机构加快金融产品和服务方式创新，支持养老服务业的信贷需求。对投资老年产业的企业或专门为老年人提供服务的机构，给予税收优惠政策；积极争取开发性、政策性金融机构对养老服务业给予专项信贷政策支持；鼓励商业保险机构开发产品，参与社会养老服务；积极支持从事老龄产业的民营企业在“二板市场”上市，减少企业的融资成本；对营利性与非营利性养老企业给予不同的政策支持，进一步优化养老社会化融资环境。

参考文献

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作者简介：魏剑斌（1976-），男，贵州贵定人，汉族，硕士，工程师，主要从事基础设施及产业项目投融资工作。