云南省曲靖市地方政府融资平台转型研究

【摘要】地方政府融资平台为地方经济发展、基础设施建设、城市居民生活水平等方面发挥了巨大作用，但是我们也看到融资平台数量成成爆炸式增长，债务规模及风险也随之加大。2013年6月30日经审计认定、2014年清理纳入地方政府的存量债务这部分可以通过发行地方政府债券化解，而大量的没有纳入地方政府债务得这部分债务以及融资平台在2014年清理后新增债务又该如何化解？本文基于国发43号及新预算法的角度研究了融资平台的现状，并提出了相应的化解债务的建议及思路。

【关键词】地方政府债务 融资平台 国发43号

一、研究的背景

上世纪八十年代，全国第一家政府投融资平台——上海久事公司在上海成立，经过三十几年的发展，地方政府融资平台为地方經济发展、基础设施建设、城市居民生活水平等方面发挥了巨大作用，但是地方政府融资平台数量成爆炸式增长，债务规模及风险也随之加大，基于此，国家相关部门先后出台了一系列举措来加以整顿。

新预算法规定，地方政府只能在国务院下达的限额内举借的债务，采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。真正体现了地方政府举债“开前门”、“关后门”的原则。紧接着，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号），明确规定了政府不得通过企业（融资平台公司）举债，企业（融资平台）的债务不得推给政府偿还。

针对地方政府债务管理的新规定，对于融资平台的债务在2013年6月30日经审计认定、2014年清理纳入地方政府的存量债务这部分可以通过发行地方政府债券化解，而大量的没有纳入地方政府债务得这部分债务以及融资平台在2014年清理后新增债务又该如何化解？融资平台原有的运作模式已经很难再有发展空间，迫切需要转型，如何转型？转向何方？该热点话题是一个全新的问题，值得学术各界深入研究。

二、云南省曲靖市融资平台的发展现状

（一）融资平台数量多，债务规模大，隐藏着巨大的债务风险

曲靖市根据《关于调查统计融资平台公司债务等有关数据的通知》（云财发电〔2016〕18号），经过认真清理，由于数据不方便对外公布，但是从数据中可以看出存在以下特点：（1）融资平台数量众多，债务规模大，不仅融资平台还有国有企业、事业单位都存在巨大的债务；（2）融资平台的债务只有一小部分反映在地方政府债务系统，大量的债务需要政府偿还，但又不在2013年审计认定、2014年政府债务清理锁定范围内，众多的融资平台盈利能力不强，政府也无力偿还这些巨大的债务；（3）相比显性债务，通过发行地方性政府债券置换存量债务，可以缓解地方政府的还贷压力，可是隐性债务特别是融资平台的债务才是当前面临的最大的中长期风险。融资平台的大部分债务并未纳入政府的一般公共预算收支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任，无形中增加了政府的债务风险。由于偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

（二）融资平台管理不规范，行政色彩浓厚

融资平台的高管（管理层）都是由地方政府直接任命，或由地方政府官员兼任，不属于实际意义上的企业。不仅如此，更有甚者给予融资平台相应的行政级别，有的地区还将其作为事业单位来管理，具有浓厚的行政色彩。融资平台的管理者大多数都是行政领导出生，对企业的管理缺乏相应的经验和知识积累。

融资平台的管理层（高管）更多关心的是自身短期政绩，而非企业利益最大化，当融资平台投资决策失败，都是由政府最终来买单，对高管缺乏责任追究或约束力。有些为了融资需要，同时设立多个融资平台，一个政府官员身兼数职，几个融资平台债务资金通盘运作，无形中增加了政府债务的风险。

特别是国发43号和新《预算法》出台后，融资平台当初设立的目的就是为政府融资，发展地方经济，为地方经济建设也确实做出了重大贡献，但是融资平台现有的发展模式已完全不能适应当前新形势，迫切需要转型。

（三）融资平台能力有限，无法偿还巨大的债务

融资平台承担了很多政府的职能，例如：城市道路建设、广场、公园民生工程等公益性的项目，这些项目没有现金流或只有少部分现金流，资金来源也主要是通过借款，偿债也是主要依靠政府土地划拨、政府预算安排或借新债还旧债，更有甚者通过空转资金为融资平台创造现金流。融资平台缺乏创造新鲜血液功能，自身偿债能力明显不足。（1）受国家宏观调控影响，土地出让金收益减小。2016年1～11月，曲靖市政府性基金收入较去年同期减51.4%，国有土地使用权出让收入较去年同期减幅较大（数据来源于曲靖市财政局官网）。随着地上附着物清理成本的提高，随之也加大了拆迁成本，土地出让的净收入所占比例减少，更加大了依靠土地出让收入偿债的融资平台的债务风险。（2）受经济下行的影响，2016年1～11月，曲靖市一般公共预算收入较去年同期增9.4%，一般公共预算支出较去年同期增16.2%，财政收支矛盾突出（数据来源于曲靖市财政局官网）。若仅靠财政预算安排或财政划拨的方式解决融资平台自身债务问题，无法从根本上解决债务问题，应从源头上增强融资平台盈利能力。

三、融资平台转型发展的思路和建议

（一）加强制度建设，规范管理地方政府债务

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）文件精神，各地应着力加强地方债务管理，建立政府债务管理机制，明确政府债务管理机构的职责权限，细化举债审批程序，规范政府债务审批权限，建立政府债务监督检查机制，加强投资监督管理，建立责任追究制度、权力制衡机制和信息披露制度，提高债务风险透明度。

地方政府债务举借情况应符合相关规定，不允许存在超限额举借、违法违规举借情况等；地方政府债务使用符合规定，债务资金投向符合规定，债务资金收支全口径纳入预算管理；地方政府到期债务按时如数偿还，使用置换债券偿还政府债务符合规定；建立了政府债务监督检查机制，加强投资监督管理，建立责任追究制度、权力制衡机制和信息披露制度，提高债务风险透明度。扩宽融资平台公司经营渠道，提高其盈利水平，增强防范与化解债务风险的能力。

（二）厘清地方政府与融资平台的关系

以往的融资平台设立以政府为主导，负责开发建设，政府指挥融资平台承担各种职责职能，两者之间你中有我、我中有你、相互担保、相互兜底。新预算法及国发43号都要求厘清地方政府与融资平台债务关系，明确各自职责，做到谁借谁还，风险自担。（1）对于融资平台自身的债务，由融资平台偿还。（2）对于政府债务，通过发行地方政府债券化解，并纳入预算管理；没有纳入政府债务又确实属于政府需要偿还的部分，应通过预算管理，纳入政府应偿还的还本付息。（3）今后，地方政府不得通过融资平台举债，对融资平台的债务也不得提供担保。（4）融资平台应加快转型，加强自身能力建设，提高盈利能力，加强偿债能力。

（三）融资平台应该从单纯的融资工具向市场经营主体转变

按照债务新规定，融资平台作为融资工具的使命将逐步消失，应向市场主体转变，实现真正的自主经营、自负盈亏。（1）逐步建立现代企业制度，政企分开，企业管理层应应高薪聘请专业的管理团队，打破原有的行政任命形式。（2）通过多种途径，提高融资平台的企业管理、运作资本、资源整合、集团管理、风险管控等能力，切实提高经营水平。（3）加强资本运作，充分发挥国有资本的优势，通过多种方式，不断优化资本结构，提高资本运营效率和盈利水平，实现国有资本增值。

（四）明确平台公司的退出机制，逐步实现完全市场化的运营模式

针对收益不同（经济实力不同）的融资平台，将其分门别类，引入退出机制，部分融资平台给予退出。（1）对于没有自身收益或小部分收益，或者是当初设立纯粹只是地方政府的融资工具这类融资平台，债务偿还主要依靠财政偿还。从短期来看，这类融资平台将在一定时期存在，融资平台贷款的用途和流向应加以监控，预防信贷风险；从长远来看，这类单纯只有融资功能的平台应通过整合、清算逐步退出历时舞台。（2）而对于实力较强，本身具有偿债能力的平台公司，应依靠市场化运作，建立现代的企业管理制度，从源头上解决长期以来我国地方政府债务负担重，债务不透明的问题。

作者简介：刘文（1987-），女，湖北潜江人，任职于曲靖经济技术开发区财政局，研究方向：债务管理。