美国联邦独立管制委员会的历史渊源与特点

张胜利

(天津广播电视大学 教学中心， 天津 300191)

美国联邦独立管制委员会的历史渊源与特点

张胜利

(天津广播电视大学 教学中心， 天津 300191)

联邦独立管制委员会制度适应美国经济快速发展与社会改革的客观需要，发挥了“看得见的手”的重要监管作用。分析联邦独立管制委员会的历史渊源，与传统行政机关比较，探究其权限范围、决策机制、成员构成、法律地位、管理范围、管理方式、财务制度与任免机制等制度特点。

联邦独立管制委员会；组织与职责；管理方式；特点

有学者认为美国的独立管制委员会、政府公司和其他独立机构，三者构成了美国联邦行政机构中的独立机构。[1]美国宪法规定了三权分立与相互制衡的权力结构制度，但是并没有具体规定行政机关的组织机构与类型，而作为独立机构的联邦独立管制委员会与传统的行政机关相对而言，有其独特历史根源与制度特点。

一、联邦独立管制委员会的历史渊源

(一)联邦独立管制委员会概念

美国行政机构的组织结构与类型是其数百年行政管理的实践总结与演变发展的结果，最终形成国会、总统可以通过立法程序设立行政部门、行政委员会、行政机构等组织机构的权力，亦包括再组的权力。例如“9·11”以后，美国国会以及总统认为有必要制定《2002年国土安全法》，重组国土安全部(US.Department of Homeland Security)。在理论上，美国行政机构可以分为狭义与广义概念。狭义行政机构是指具有行政职权制定法规以及进行裁决，从而影响行政相对人的权利和义务的政府机关，美国重要的行政机关均具有此种权力。广义行政机构是指除了美国立法机关以及司法机关以外的所有国家机关，当然包括具有权力制定法规以及进行裁决影响行政相对人的权利和义务的行政机关。联邦行政机构是由庞大的行政组织系统构成，包括总统、总统的执行机构、独立机构、联邦独立管制委员会以及政府公司。在联邦行政机构层面，行政机构采取两种形式：一是执法机构通常由一名行政官员负责，按照总统的意志履行职务，即采取独任制；二是联邦独立管制委员会，则是由多人组成的委员会负责，即采取委员会制。

依据《布莱克法律大词典》(第八版)定义，联邦独立管制委员会的英文词，通常使用 “Independent Regulatory Commission”，译为中文即“联邦独立管制委员会”。由于联邦独立管制委员会集中了部分准立法、准司法以及行政权力，有时也称为独立于立法、司法、行政之外的“第四政府部门”。在美国首都华盛顿，各个联邦独立管制委员会多数使用英文字母大写缩写而代替其全称，因而这些机构也被诙谐地称为“美国政府的字母形花片汤”(the Alphabet Soup of American Government)[2]。联邦独立管制委员会由于历史以及传统的影响，具有美国特色，这些机构对美国经济生活、社会生活进行直接与有影响的管理与干预。

有学者认为联邦独立管制委员会本身就是一个实践先于概念的产物，而且这一机制本身尚处于发展阶段，前途未明。《布莱克法律大词典》(第八版)定义：联邦独立管制委员会是指不在行政机关直接领导下的联邦机构或者联邦委员会，例如联邦贸易委员会、全国劳动关系委员会等。[3]联邦独立管制委员会通常被赋予下述管辖权：通过制定法规(rule)或者规章(regulation)干预和监管经济生活的某些领域，依此得名“监管机构”(Regulatory Agencies)。[4]王名扬教授认为独立控制委员会(联邦独立管制委员会)是对于总统关系上具有独立性质。有研究者认为联邦独立管制委员会是指在某些经济领域中，具有制定与实施保护公众利益行政法规以及解决行政争议纠纷，并采取委员会形式的联邦行政机构。[5]也有学者认为联邦独立管制委员会是指在主要行政部门之外，主管重要经济工作的部门。[6]

综合上述分析，联邦独立管制委员会应是在美国联邦行政机构系统中，基于法律的单独授权，集中行政权、准立法权以及准司法权采取委员会形式，实施管理经济、社会活动并具有一定独立性的联邦行政管理机构。

(二)联邦独立管制委员会发展阶段

联邦独立管制委员会最早在19世纪出现，基于1887年联邦州际贸易法(the Interstate Commerce Act of 1887)规定，但是联邦独立机关在20世纪的主要发展是结构性的变化。[7]联邦独立管制委员会发展阶段凸显其变化的轨迹。从1887年最早的联邦州际贸易委员会(ICC)成立到20世纪30年代的50年期间，联邦独立管制委员会开始发展，设立主要机构包括联邦储备委员会(FED)、联邦贸易委员会(FTC)、美国船运委员会(USSB)、联邦无线电委员会(FRC)、联邦能源委员会(FPC)。20世纪30年代世界经济危机时期，联邦独立管制委员会发展迅速，这时期成立的机构有民航管理委员会(CBA)、证券交易委员会(SEC)、联邦电讯委员会(FCC)、全国劳动关系委员会(NLRB)、生煤委员会(BCC)、美国海事委员会(USMC)等。20世纪70年代后，联邦独立管制委员会的发展进入新的阶段，控制与管理的范围从经济领域扩展到社会领域，主要是保护消费者合法利益，提高职业安全以及生活质量，相继成立了职业安全和健康局(OSHA)、消费者产品保护委员会(CPSC)、国家运输安全委员会(NTSB)、平等就业机会委员会(EEOC)、核控制委员会(NRC)、保护核设施安全委员会(PNFSB)等。

随着监管活动的不断发展，监管政策逐步复杂，数量不断增多，出现联邦独立管制委员会的监管活动费用增加、扭曲市场、效率低等问题。20世纪80年代，美国开始出现了“取消调控”(deregulation)运动，标志着对监管的要求朝着不同的方向发展，主要原因是人们逐渐认识到垄断的自然力量或许并不如原先想象的那么大，而通过调控进一步削弱竞争反而巩固了其垄断地位。例如20世纪70年代，总统卡特经济顾问委员会的前主席查尔斯·L·舒尔茨考察美国环保局以及职业安全与健康局的监管活动后，认为这些机构的政策执行存在问题，是一种命令与控制的政策，即政府命令企业怎样实现目标，如何检查实施情况以及实施处罚违反者，因而提倡采取激励的政策进行调节。[8]不久，国会取消了价格与市场进入的控制，而且扩大到环境、健康与安全领域。撤销了成立最早的ICC和民航管理局(CAB)。但是总体而言，许多联邦独立管制委员会的监管活动的确是增加了美国人的福祉，保障了空气、环境、食品的安全与人们的健康。

(三)联邦独立管制委员会发展动因

联邦独立管制委员会在美国的社会以及经济生活中发挥着“看得见的手”的重要作用，其成立与发展是诸多动因综合的结果，其中包括经济与社会动因、效率动因以及政治动因等。

1.经济与社会动因

在美国独立战争之前，政府针对其经济活动采取自由放任主义的政策，即政府很少干涉市场活动，而是以“市场看不见的手”进行市场调节。但是到19世纪后期，由于垄断企业独占市场，自由竞争市场的自身调节已无力控制，社会矛盾进一步尖锐，例如在大企业之间、大企业与中小企业之间、企业与工人之间冲突激烈。面对社会矛盾激化与自由竞争的无序，美国政府不得不放弃自由竞争的理论，采取了更加积极干预经济的政策，政府的行政组织机构、组织形式、工作方式必须适应当时的社会与社会经济发展的需要。

联邦独立管制委员会设立是美国现代行政管理的开端，起初是从地方政府和州政府采取相应的干预政策开始的，例如1839年罗德岛成立铁路管理委员会。当经济发展的活动超出地区以及州的范围，联邦政府开始针对某些经济活动进行控制与管理，例如1887年美国联邦政府成立联邦州际贸易委员会(Interstate Commerce Commission,ICC)。一般认为ICC是第一个现代的联邦独立管制委员会，联邦政府控制与管理经济活动的法律依据是美国宪法规定的管理州际商业权力，ICC最初的管理对象是铁路运输企业，以后逐渐扩张到了其他的州际商业企业。任何一个联邦独立管制委员会的设立，都是与特定的时代、特定的管制任务紧密关联。[9]

2.效率动因

随着行政机关的行政管理活动向专业化方向发展，作为现代类型的管理机构，必须依据专项法律规定设立联邦独立管制委员会。设立联邦独立管制委员会的主要目的是执行某一项专门工作，所管辖的事务通常具有高度的专业性、技术性。为了更有效地履行其行政管理职能,国会制定法律赋予其行政权的同时，还赋予其制定行政法规以及一定的裁决权。联邦独立管制委员会因而成为集中了行政权、准司法权以及准立法权的综合权力的机构，主要目的是提高行政效率。依据国会制定的法律行使行政职权，并非直接听命于总统，不受国会领导与总统制约，具有独立性，针对管辖的事项具有直接的管理权能够提高行政效率。[10]

3.政治动因

美国建国后，行政机构是其政党政治的一部分，行政机关首脑的任命通常是采取所谓的“政党分赃”制度(patronage)，即政治候选人的获胜者依据竞争中的贡献多少来分配行政机关的职位，在当时的行政领域中常常出现腐败、低效以及任人唯亲等现象。为了提高行政效率、防止腐败，美国人民呼吁建立有效的公共服务系统，要求行政管理从过去的政治模式向管理模式转变，强调行政与政治分离。1883年颁布的《公务员法》(The Pendleton Acts of 1883)标志着美国公务员制度的正式建立，取代以前“政党分赃”制度。由于美国国会与总统的权力竞争，美国国会更倾向于认为联邦独立管制委员会属于自己的范围，例如ICC曾被称为美国国会的“臂膀”(Arm of Congress)。随着总统权力的不断发展，联邦独立管制委员会在客观上确实有利于分割部分行政职权，部分地控制总统权力的不断扩张。

二、联邦独立管制委员会制度的特点

联邦独立管制委员会隶属于行政机关系统，但是与传统的行政机关有所不同。有学者认为联邦独立管制委员会具有五大特点：一是具有执行权与裁决权，二是制定行政法规以及标准，三是管理与监督的对象是企业或者组织，四是机构管理采取委员会制，五是活动程序是依据联邦程序法规定。联邦独立管制委员会是基于美国特殊的宪政结构，由议会组建的产物，是一种独特的法律实施机构。[11]美国联邦独立管制委员会与传统的行政机关不同，是美国行政体制适应美国经济快速发展与社会变革需要的产物与创新，该制度具有以下特点。

(一)权限范围——集中三权

依据《联邦行政程序法》(APA)规定履行职责，联邦独立管制委员会的权限范围主要包括行政权、准立法权以及准司法权，集中各种权力于一身。独立管制委员会作为联邦政府的行政机构，其主要权力是处理具体行政事务，行使行政权力，主要包括适用法律、行政法规，调查、许可以及处罚等。例如全国劳动关系委员会的主要职责是防止雇主或者工会实施立法所定义的“不公正”雇佣行为，并保障雇员集体谈判中的可以确定工会组织是否具有代表权问题。

美国国会给予联邦独立管制委员会委任立法权，是由于其管辖的事务具有技术性、复杂性以及专业性等原因。而立法机关不具有所有的专业能力，无法制定详细法律规定，所以只能赋予独立管制委员会。独立管制委员会依据法律，制定行政法规，落实立法机关制定的有关法律规定。立法机关规定独立管制委员会的职责事务范围比较广泛。独立管制委员会必须制定具体的执行标准，落实法律规定的职责。同时依据其管辖的职权范围的事务，可以向立法机关提出制定、修改以及撤销法律的建议，例如负责制定具有普遍使用意义的标准，细化“不公正”竞争的含义。

为了解决在行政管理过程中当事人之间存在的纠纷，法律赋予独立管制委员会具有裁决权，类似裁决权通常是司法机关的权力，该种裁决权具有准司法性质。独立管制委员会是依据所需专业性以及技术性而建立，就是要利用独立管理委员会专业能力来解决相关的纠纷。

(二)决策机制——委员会制

美国行政机关的管理形式包括独任制与委员会制，美国内阁级行政机构均是采取独任制，而联邦独立管制委员会则是采取委员会制进行决策。联邦独立管制委员会行使三种权力，但是与美国宪法规定三权分立与相互制衡有所不同。由于委员会制的行政机构以无偏私的职业主义(Disinterested Professionalism)为基础，因而将三种权力混同而由一个行政机关行使，处理复杂性与专业性的问题，体现制度设计与制定规则统一，管理高效，措施灵活、裁决公正。同时为了防止联邦独立管制委员会滥用集中的权力，通过立法机关、司法机关以及行政部门的监督机制针对其权力制约，也避免了其权力失去控制。委员会成员通过协商方式而形成决策，合意过程将政治责任弥散化。[12]决策的方式是采取合议制，遵从少数服从多数的原则，保障政策的一贯性与民主性。

(三)成员构成——专家模式

由于联邦独立管制委员会管辖的事务具有复杂性与专业性特点，需要具有良好专业知识与丰富实践经验的人士依据规则处理和解决相关事务，因而联邦独立管制委员会成员构成必须由专业人士组成，即专家模式。专家模式的前提是行政决策是一个实证的过程，专家凭借对客观、准确的数据推演、分析，能够得出唯一正确的结论。[13]采取专家模式同时也避免了美国政党政治的不利影响。联邦独立管制委员会拥有裁决权，行使准司法权，其他因素的影响也比较少，专业性、公正性与高效率凸显。

(四)法律地位——相对独立

法律地位是组织发挥作用的基础，联邦独立管制委员会法律地位可以从独立性角度分析，其独立性表现在：一是联邦独立管制委员会与被监管的大工商业企业相互独立，没有身份混同现象；二是主要对总统而言，具有相对独立性，处于行政部门管理之外，具有较高的独立性。联邦独立管制委员会只对法律负责，即对设立联邦独立管制委员会的立法机构美国国会负责。总统虽然具有任命联邦独立委员会成员的权力，但是受到下列限制：一是任命必须经过参议院批准；二是总统不可以任命同党的成员在委员会占绝对多数，以免形成某党派对委员会形成事实控制局面；三是非因法定原因并经美国国会审核，总统不得随意解除某个委员的职务。这种独立性也同时避免了其他部门的干涉，针对问题的处理比较迅速和有效。联邦独立管制委员会并不是完全独立于所有的联邦机构，仍然是在国会和法院监督与控制之下运行。法律地位独立性保障联邦独立管制委员会可以独立行使职权，避免其他机关的干涉与影响。

(五)管理范围——公共领域

设立联邦独立委员会制度的初衷是由于市场机制的失灵，“看不见的手”的自我调整机制作用锐减，凯恩斯主义理论盛行，强调政府干预经济和社会生活。美国政府基于控制垄断、提供市场信息、防止恶性竞争、促进经济发展与科技进步等具体目的需要，规定联邦独立管制委员会主要是对公共事务领域进行管理，职责主要包括：以联邦法律为依据制定具体管制法规和标准，颁发企业准入和退出许可证，对垄断、健康、安全、环境、价格、质量等进行管制，协调和裁判竞争者之间的矛盾和纠纷，接受消费者投诉等。重要领域是经济领域以及社会领域，其中包括交通、石油与电力、信息、投资市场、劳动关系、竞争性贸易等。联邦独立管制委员会的管理行为直接影响美国的经济、产品质量以及接受服务、贸易支付价格等内容。

(六)管理方式——综合措施

联邦独立管制委员会由于能够在总统与国会之间周旋，因而获得了某种政治资本，并与被调控企业之间形成了斗争与联合的复杂关系。[14]联邦独立管制委员会行使职权的内容需要采取一定的管理形式，通常采取下列方式：一是申报与说明，即规定行政相对人定期提交报告或者说明，以便独立管制委员会了解相关情况以及动态；二是颁发执照，独立管制委员会通过颁发执照的方式管理行政相对人，从事某种行为必须获得独立管制委员会颁发的执照，否则构成违法；三是批准与禁止，行政相对人从事某种行为必须获得批准或者禁止为某种行为；四是经济手段，独立管制委员会往往采取经济方式实施管理，即通过奖励或者收取费用的方式进行调整。具体的管制措施包括制订具有普遍约束性的行为规则和管理标准、颁发许可证、发布禁止令、财政资助、决定赔偿金、行政制裁、行政强制、调查与公布信息、司法部起诉等。联邦独立管制委员会常常依据实际情况灵活地采取上述措施，以达到实际需要的效果。

(七)财政独立——制度保障

联邦独立管制委员会独立性需要制度性保障，财政独立是保障独立性制度之一。独立财政支付制度是联邦独立管制委员会成立、独立运行的基础与前提，也是组织机构独立人格的重要保障。联邦独立管制委员会财政独立性主要体现：一是财政预算通常是从行政机构系统的预算中分离，从而形成独立的预算机制；二是其财政来源，联邦独立管制委员会可以从管制对象收取一定的费用，这些收费构成联邦独立管制委员会预算的主要部分，也是实施正当程序的经费保障。

(八)人事任免——独立性保障

为了保障联邦独立管制委员会的决策公平性，联邦独立管制委员会的委员成员由总统提名，经过参议院的同意后任命。委员的任期通常是5年或者7年，委员任期是交叉任期，并不与总统任期同步。总统对委员会的主席职务，可以自由地任命或者免除，没有限制，但是委员会主席免除职务后，仍然是委员会的委员。在任期的制度设计上，美国国会认为联邦独立管制委员会是属于国会的执行机构，针对行政权力起到一定的抗衡作用，虽然联邦独立管制委员会成员是总统任命，但授权法通常会对总统任命进行限制，确保政党均势。总统针对政治官员的免职没有法律限制，但是免除联邦独立管制委员会成员需具备法定理由，总统的权力受到限制。例如在1935年汉莫瑞诉美国案件中(Humphrey’ Executor v. United States)，美国最高法院在判决说明中，认为免除联邦独立管制委员会职务，必须具有正当理由，而正当理由并没有清晰定义，但是从此联邦独立管制委员会的委员就没有被免职过。[15]联邦独立管制委员会成员任职期限与职务免除制度设计保障了独立管制委员会成员的人格相对独立，可以依据专业知识与经验处理相关的事务，防止任免制度的干预而影响专业判断与效率。

综上所述，从联邦独立管制委员会概念、历史发展、发展动因中，可以看出联邦独立管制委员会是美国政府为了适应美国社会、经济发展的需要，以实践为基础而构建的一种与以往行政机构不同的新型行政机构。联邦独立管制委员会具有其自身的特点，主要体现在权限范围、决策机制、成员构成、法律地位、管理范围、管理方式、财务制度与任免机制等方面。

[1]金灿荣.简述美国联邦行政机构的政治地位[J].美国研究，1988(2)：58-84.

[2][5]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:430.

[3]Bryan A.Garner.Black'sLawDictionary[K].Eighth Edition,Eagan,Minesota.Thomson West,2007:68.

[4]【美】彼得·海著.美国法概论(第三版)[M].许庆坤译.北京：北京大学出版社，2010.

[6]Neal Tannahill.AmericanGovernment-PolicyandPolitics.2000 Edition.New York:Pearson Longman,2000:342.

[7]Bernard Schwartz.AdministrativeLaw[M].3rth Edition.New York:City Little Brown & Company,1991：17.

[8]George C.Edwards III，Martin P.Wattenberg，Robert L.Lineberry.GovernmentinAmerica-People，Politics，andPolicy[M].Brief Eighth Edition.New York:Pearson Longman,2006:446.

[9][11][12][13]潘北枝.独立与官职：美国独立管制机构经验评析[D].中国政法大学，2009.

[10]杨昌宇，陈福胜.美国独立控制委员会的存在及引起的法律问题[J].黑龙江政法管理干部学院学报，1999(1)：67-69.

[14]张千帆等.比较行政法——体系、制度与过程[M].北京：法律出版社，2008.

[15]同[2]，第431页.

(责任编辑：张 蕾)

A Study on Historical Origin and Characteristics of Federal Independent Regulatory Commissions in US

ZHANG Shengli

(School of Literature & Law, Tianjin Open University, Tianjin, 300191)

The independent federal regulatory commission system meets the objective needs of rapid economic development and social reform of the United States,playing a significant regulatory role.This paper analyzes the historical origin of Federal Independent Regulatory Commission, compares it with the traditional administrative system,explores the scope of authority,decision-making mechanism,member composition,legal status,management scope,management mode,financial system and appointment mechanism etc.

Federal Independent Regulatory Commission;organization and responsibilities;management mode;characteristics

2016-06-15

张胜利(1962-)，男，天津广播电视大学教学中心教授。

D971.2

A

1004-342(2017)02-01-06