机遇、挑战与展望：“互联网+”背景下的政府治理创新

闫 建，李 瑞，刘萨娜

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部，重庆 400041)

机遇、挑战与展望：“互联网+”背景下的政府治理创新

闫 建，李 瑞，刘萨娜

(中共重庆市委党校 公共管理学教研部，重庆 400041)

“互联网+”背景下的政府治理创新可以为公众提供更加精准化的服务，具有十分重要的理论及现实意义。目前，国家层面已出台了一系列“互联网+”相关政策，各地“互联网+”行动发展势头良好。推动“互联网+”背景下的政府治理创新在面临诸多良好发展机遇的同时也面临着一系列重大挑战，政府治理模式将发生重大变革，政府治理创新还存在四大瓶颈制约。实现“互联网+”背景下的政府治理创新需要从理念和路径两方面着力，树立顾客导向、结果导向、公开导向、开放导向、共享导向和竞争导向的理念，构建“互联网+”规则体系，打开“互联网+”亲民门户，突破“互联网+”技术瓶颈，提升“互联网+”素质能力。

“互联网+”；政府治理；创新

政府治理创新是一个永恒的话题。顺应“互联网+”时代的要求对政府治理进行变革创新也是国家的顶层设计，党的十八届五中全会提出以“互联网+”行动推动政府治理创新。因此，如何有效推动政府治理创新、为公众提供精准化的公共服务这一项工作，具有十分重要的理论意义及现实意义。

一、“互联网+”与政府治理创新的涵义

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央做出“加快建设网络强国、完善互联网管理领导体制”等一系列重大战略决策，网络已经深度渗透进入经济社会发展和人民生活之中。2016年7月，中国互联网络信息中心发布了第38次《中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示，中国网民总数达到7.1亿，半年增加网民2 121万人。互联网普及率为51.7%，比2015年提升1.3个百分点[1]。移动互联网等现代信息技术塑造了全新的经济社会生活形态，潜移默化地改变着每一个居民的日常生活。

(一)“互联网+”行动计划的提出

2015年3月，李克强总理在十二届全国人大三次会议《政府工作报告》中提出：“制定‘互联网+’行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。”[2]

同年7月，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)(以下简称《意见》)出台，提出“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态”*国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见(国发〔2015〕40号)。。“互联网+”行动计划在政府工作报告中的提出及国发〔2015〕40号文件的出台，标志着“互联网+”行动计划正式上升为国家战略。

与互联网通过计算机的连接，部分地实现人与人、人与信息的连接不同，“互联网+”以互联网、云计算、大数据、物联网等为代表的新一代信息技术，实现了人与人、人与物、人与服务、人与场景，以及人与未来的连接。

(二)“互联网+”背景下政府治理创新的内涵

“互联网+”背景下，各类社会资源重新整合，社会生产方式、生活方式和治理方式均发生深刻变革，给政府治理带来了前所未有的压力和挑战。工业时代的传统政府管理是以“政府的自身需求”为出发点的模式，主张政府各部门、各层级“独立”办事。“互联网+”时代的政府治理则要求政府以“社会公众的需求”为出发点，强调不同层级政府和同一层级的不同政府部门之间形成“整体性”运作，协同为社会公众提供公共产品和公共服务，并力求产品和服务的精准化和优质化。

“互联网+”背景下政府治理创新具有两个层面的含义。其一，指政府自身的“互联网+”创新。“互联网+”是外部条件和环境，政府则是被改造或被变革的对象，它主要研究政府在移动互联网信息技术下如何进行改造和变革，从而实现自身治理体系和治理能力的现代化。其二，指在政府推动下的经济、政治、文化、社会、生态领域的“互联网+”创新，突出强调的是政府在面对“互联网+”的融合浪潮中如何定位和发挥促进作用，在“互联网+”背景下如何重新审视政府与市场、政府与社会以及政府与社会组织、居民之间关系的问题。

二、“互联网+”背景下政府治理创新面临的机遇与挑战

互联网重构了政府、市场、社会与个人之间的关系，颠覆了传统的治理模式，“互联网+”背景下的政府治理创新在面临诸多良好发展机遇的同时也面临一系列重大挑战。

(一)“互联网+”背景下政府治理创新面临的机遇

当前，国家层面出台了一系列促进“互联网+”行动的文件，各地在落实“互联网+”行动计划的过程中发展势头良好，在以往政府改革成绩的基础上新一轮改革拉开了序幕。

1.国家层面出台“互联网+”相关政策

2015年，国务院及其部委办相继出台了10余个有关“互联网+”的文件*《国务院关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》(国发〔2015〕5号)，《国务院办公厅关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》(国办发〔2015〕9号)，《国务院关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》(国发〔2015〕24号)，《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》(国办发〔2015〕41号)，《国务院关于印发〈中国制造2025〉的通知》(国发〔2015〕28号)，《国务院关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》(国发〔2015〕32号)，《国务院办公厅关于促进跨境电子商务健康快速发展的指导意见》(国办发〔2015〕46号)，《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51号)，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)，《中国人民银行工业和信息化部公安部财政部工商总局法制办银监会证监会保监会国家互联网信息办公室关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(银发〔2015〕221号)，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发〔2015〕50号)，《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》(国发〔2015〕53号)。。在这些文件中，《意见》为“互联网+”行动提出了新的更高要求。该文件从行动要求、重点行动和保障支撑三方面对推动“互联网+”行动做出了顶层设计。文件提出，创新政府服务模式，提升政府科学决策能力和管理水平。到2018年、2025年互联网分别成为提供公共服务的重要手段和经济社会创新发展的重要驱动力量。

2016年出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出，全面推进重点领域大数据高效采集、有效整合，深化政府数据和社会数据关联分析、融合利用，提高宏观调控、市场监管、社会治理和公共服务的精准性和有效性[3]。可以说，目前整个国家的“互联网+”大氛围十分良好。

2.各地“互联网+”行动发展如火如荼

自2015年7月《意见》出台以来，已有22个省级政府出台了各自的“互联网+”行动计划。如，《北京市人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》提出，加快建成区、街道(乡镇)、社区(村)三级城市服务管理网格化体系，基本实现社会服务网、城市管理网、社会治安网一体化运行；建设完善公共集成服务体系，以市民需求为中心，提高首都之窗网站群、政府服务热线等的集成服务能力*《北京市人民政府关于积极推进“互联网+”行动的实施意见》(京政发〔2016〕4号)。。《上海市推进“互联网+”行动实施意见》提出，将互联网与政务管理有机结合，构建统一高效、弹性扩展、安全可靠、按需服务的电子政务应用生态环境；优化政府服务渠道，推动政府服务模式从“一门式”向“一口式”转变，开展网上政务大厅建设，推进政府服务热线整合归并，加速政务服务向移动端转移*《上海市推进“互联网+”行动实施意见》(沪府发〔2016〕9号)。。《重庆市“互联网+”行动计划》提出，创新政府服务模式，搭建全市统一的电子政务云平台，探索建立重庆政务大数据库和政务大数据分析系统，推广城市服务互联网应用，建设并完善重庆信息惠民平台*《重庆市人民政府办公厅关于印发重庆市“互联网+”行动计划的通知》(渝府办发〔2015〕210号)。。

(二)“互联网+”背景下政府治理创新面临的挑战

“互联网+”将对政府治理模式产生巨大影响，当前政府治理创新在“互联网+”背景下面临四大瓶颈制约因素，实现政府治理创新面临重大挑战。

1.“互联网+”背景下政府治理模式将发生重大变革

“互联网+”将影响政府的决策模式。无论中外，决策始终是政府治理的核心内容和关键环节，决策水平高低直接关系政府治理体系和治理能力现代化的实现。很长一段时间以来，从点到面、由个别到全局的政府决策主要是基于决策枢纽(领导人或领导机关)的需求，通过研判多数社会公众当前的或未来的治理需求，从部分地区的治理模式推断出其他地区乃至全国的治理方案[4]。“互联网+”背景下，政府决策的基础不再是一个个分散的点，而是从小数据、有限个案转变为大数据、海量个案，“样本=总体”，这使得政府的决策更具全面性和准确性。

“互联网+”将影响政府的管理模式。“互联网+”背景下，传统的“事件呈现—因果分析—应对解决”模式再也难以为继。为此，必须按照“数据挖掘—数据分析—数据研判—做出预防”的流程进行管理，保证输出数据的科学性和精确性[5]，以精准把握事件发展的规律和倾向，预判常规事件和突发事件发生的概率。这使得坚持矛盾为先、实施“源头治理”的模式有了实施基础，“治疗型”政府得以向“预防型”政府转变，防患于未然也就顺理成章。

“互联网+”还会对政府的工作方式产生重大影响。“互联网+”背景下，各地域、各部门和各层级间的物理分隔界限变得越来越模糊，而协作互动变得更加频繁，政府将以“统一”的面貌协同向服务对象提供公共服务，政府的“碎片化”现象得以有效化解。并且，政府还可以通过采用数据的可视化等技术对政策决策和执行的全过程进行实时分析，不断改善服务质量；对公众在互联网上多项活动的相关关系进行深度挖掘与多角度剖析，更为精准地研判出其真实需求。

2.“互联网+”背景下政府治理创新面临四大瓶颈

研究发现，各地在“互联网+”背景下的政府治理创新仍面临着四大瓶颈制约因素。

一是“互联网+”背景下的政府治理创新缺乏法律规范。由于“互联网+”是新兴事物，相关的法律规范缺位自然难以避免，“互联网+”的基石——大数据的公开共享目前也无法可依。政府治理强调多元主体合作共治，政府不应该而且也不能够垄断全部信息，这就需要政府向外部服务对象共享数据和信息，为多元主体的合作共治提供前提条件和基础保证。

二是“互联网+”背景下的政府治理创新缺乏有效保障。政府治理强调政府和企业、社会组织、居民个人等多元主体的协同与合作，这就需要政府内部各地域、各层级和各部门之间能够共享数据信息，以“整体型”面貌出现，而且能够与外部公民社会共享这些数据信息。当前，由于缺乏有效的体制保障，导致数据信息共享无论是在上下级政府之间，还是同级政府的不同部门之间均较难以实现。

三是“互联网+”背景下的政府治理创新可用性研究较弱。政府治理除了可以继续沿用传统的正式权力之外，还可以运用其他非正式的权力，除了运用政治经济法律的方式方法之外，还可以运用文化习俗等新治理方式来对公共事务进行更好的引导。“互联网+”研究不仅包括“互联网+”特征、“互联网+”核心、“互联网+”技术、“互联网+”解决方案、“互联网+”安全与隐私、“互联网+”思维，更为重要的是还包括“互联网+”可用性研究。但是，可用性研究却较弱，尚需加强。已有的基础研究较少关注关系数据和非关系数据，较少关注半结构化和非结构化数据的实体同一性；已取得的一些模型和相关结果对于现实政府治理实践中很多实际问题的应用价值并未达到期望的目标。

四是“互联网+”背景下的政府治理创新意识参差不齐。领导干部是关键少数，政府领导干部的“互联网+”思维、“互联网+”意识对推进政府治理创新的顺利开展起着至关重要的作用。目前，有相当一部分政府领导干部对“互联网+”知之不多，在工作中缺乏“互联网+”思维，不擅长利用“互联网+”来作精准分析和辅助决策。有的认为“互联网+”只不过是当前流行一阵的热词而已，虽然言必称“互联网+”，但实际上对其并没有给予更多的重视和运用；有的认为“互联网+”过于高端和神秘，是现代信息技术方面的前沿，由于自身缺乏相关专业素养无从对其进行系统的深入了解，因而对“互联网+”背景下政府治理如何创新感到茫然。

三、促进“互联网+”背景下政府治理创新的展望

2015年12月16日，习近平同志在出席第二届世界互联网大会时发表的讲话中提出，“十三五”时期，我国将大力实施“互联网+”行动计划，促进互联网和经济社会融合发展。在“互联网+”背景下，政府治理需要理念创新和路径创新。

(一)实现“互联网+”背景下政府治理理念创新

“互联网+”思维是一套强调“客户至上”和“服务极致化”的理念体系，在这一思维方式的推动下，政府可以通过理念创新不断提升公共产品和公共服务的供给质量和供给效率[6]。实现“互联网+”背景下政府治理理念创新就是要树立顾客导向、结果导向、公开导向、开放导向、共享导向和竞争导向的理念。

1.树立顾客导向、结果导向理念

“互联网+”背景下的政府治理与传统政府管理有着本质区别，它要求政府将以自我为中心、以管理职责为导向转变为以公众为中心、以治理绩效为导向。政府治理的绩效就是为社会公众和企业提供优质公共产品和公共服务，也就是为居民服务，为市场主体服务，为人民服务。具体落实到措施上，就是要求政府通过促进公共产品和公共服务的“互联网+”大发展，稳步提升基本公共服务均等化水平，进一步保障和改善民生。

2.树立公开导向、开放导向理念

传统的政府管理，或者说政府工作人员更熟悉的政府管理是在一个鲜为人知的封闭环境下进行的，无论是政府的决策，还是政府的执行和监督，都不需要详细地对外公开。“互联网+”背景下政府治理创新要求政府必须是开放的，要从“暗箱操作”管理转为“玻璃缸”治理，稳步推进政府数据开放工作，以技术创新促进服务创新，以需求分析来带动供给优化。

3.树立共享导向、竞争导向理念

“互联网+”背景下的政府治理创新，其最终状态一定是政府、市场、社会、个人这四者之间能实现信息的互联互通，这就要求政府树立共享理念。共享包括各地域政府、各层级政府、各政府部门之间共享数据信息，还包括政府与外部的市场、社会、个人共享数据信息。为了保证共享的实现，政府还必须树立竞争的理念，具体而言就是不同层级政府、同一层级政府不同部门在与内外部进行数据的共享时一定要是竞争的。

(二)实现“互联网+”背景下政府治理路径创新

加快推进“互联网+”行动计划，可以从构建“互联网+”规则体系、打开“互联网+”亲民门户、突破“互联网+”技术瓶颈和提升“互联网+”素质能力等4个方面着力。

1.弥补“互联网+”立法空白，构建“互联网+”规则体系

在国家“互联网+”法律法规未出台之前，各省级政府可先行先试，抓紧研究制定出台“互联网+”相关的地方性法规和地方性规章。近期可以研究结合《中华人民共和国政府信息公开条例》，将地方规章《**政务信息公开暂行办法》升级为地方性法规《**政务信息公开条例》。省人大和省政府法制办可组织相关力量加紧研究，尽早制定出台省《“互联网+”条例》《互联网信息采集办法》《互联网信息使用许可办法》《互联网数据信息安全办法》等细则，弥补“互联网+”立法空白。

2.搭建“互联网+”应用平台，打开“互联网+”亲民门户

整合省级各部门、各市县政务服务资源，加快构建基于云平台的跨部门、跨层级电子政务公共服务平台，实现政府行政审批等服务“一站式”网上办理。重点选取智慧医疗、智慧食品、智慧交通、智慧安全和智慧科技等具有“互联网+”基础的领域，不断探索交互共享、一体化的服务模式，突出“互联网+”应用特征，促进“互联网+”技术成果惠及民众，改善民生。探索“我的政府”私人订制服务模式，不断开拓政务信息检索、资费缴纳和查询、市民健康数据系统和掌上交通等APP业务。

3.研究“互联网+”常态机制，突破“互联网+”技术瓶颈

当前要抓紧时间建立常态研究机制，重点突破“互联网+”的可用性研究。具体来说，除了要关注以集中方式存储的关系数据，还要关注以分布方式存储的关系数据和非关系数据；除了要研究结构化数据实体同一性，还要研究半结构化和非结构化数据实体同一性；另外，要加强假设模型及其结果对于现实政府治理实践中重大问题的应用研究。建议省市社科联、科委进一步在“互联网+”的相关课题立项资助中给予重点倾斜，省市经信委牵头组织召开“互联网+”建设研讨会，汇集各高校、研究院所、社会企业及专家学者的研究意见，确定政府“互联网+”重大研究项目，并组织精兵强将加以研究。

4.强化“互联网+”思维意识，提升“互联网+”素质能力

将“互联网+”行动计划纳入各级党政领导干部的培训进修必修课程中，力邀“互联网+”领域的学者和省市经信委等部门领导同志到党校、行政学院、社会主义学院宣讲。介绍已开展的“互联网+”工作情况，培养各级领导的“互联网+”思维。把“互联网+”知识纳入公务员的常规培训体系之中，揭开“互联网+”的神秘面纱。增强公务员队伍在政府决策和政策执行、监督中的“互联网+”意识，在政府治理、提供服务和政府创新中熟练地运用“互联网+”技术。

[1] CNNIC.中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].[2016-01-22].http://cnnic.cn/gywm/xwzx/rdxw/2015/201601/W020160122639198410766.pdf.

[2] 政府工作报告[M].北京:人民出版社,2015.

[3] 中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[M].北京:人民出版社,2016.

[4] 深圳市福田区课题调研组.推进大数据时代社会治理创新——以深圳市福田区为例[N].学习时报,2014-12-29.

[5] 马琳.大数据时代下的社会管理创新[J].领导科学,2013(32):23-24.

[6] 孟庆国,李晓芳.变革与转型：“互联网+”地方政府治理[J].中国党政干部论坛,2015(6):12-15.

(责任编辑张佑法)

Opportunity,Challenge and Prospect: Innovation of Government Administration Under the “Internet +” Background

YAN Jian, LI Rui, LIU Sa-na

(Teaching and Research Department of Public Management, Party School of the CPC Chongqing Municipal Committee, Chongqing 400041, China)

Under the “Internet +” background, innovation of government administration could provide the public with more accurate service, so it has very important theoretical and practical significance. Currently, a series of “Internet +” policies have been issued in the national level and the local “Internet + ”actions achieved a good momentum of development. Innovation of government administration under the “Internet +” background is facing good opportunities for development but at the same time it’s also confronted with major challenges. Governance model will be a major change but there are four restrictions on governance innovation. To achieve innovation of government administration under the “Internet +” background, we should put forth efforts from the two aspects of philosophy and path, establishing concepts of customer-oriented, results-oriented, public-orientated, open-oriented, sharing-oriented, and competition oriented, to construct “Internet +” system of rules, open the “Internet +” portal, breakthrough “Internet + ” technical bottleneck, and enhance the “Internet + ”qualities.

“Internet +”;government administration; innovation

2016-07-04

国家社会科学基金项目“‘互联网+’背景下推动地方政府治理精准化的机制创新研究”(16XZZ016)

闫建(1980—)，男，湖北枣阳人，重庆市委党校公共管理学教研部副主任，教授，硕士生导师，研究方向：地方政府治理、社会治理。

闫建，李瑞，刘萨娜.机遇、挑战与展望：“互联网+”背景下的政府治理创新[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(1):76-81.

format：YAN Jian,LI Rui,LIU Sa-na.Opportunity,Challenge and Prospect: Innovation of Government Administration Under the “Internet +” Background[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(1):76-81.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.01.012

D63

A

1674-8425(2017)01-0076-06