深圳市小(2)型水库流域用地优化研究

彭 溢，廖国威，谢林伸，文 琛，陈纯兴

(深圳市环境科学研究院，广东 深圳 518001)

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料，是农业生产的基本生产资料，充足的、优质的、合理分布的土地是顺利发展国民经济的必备条件之一。深圳市是土地资源极为紧缺的城市，只用了短短30年时间，深圳的土地开发强度就已超过了香港，达到了47%。根据《深圳市土地利用总体规划(2010-2020年)》[1]，目前深圳未利用土地只有4 360 hm2，仅占全市总面积的2.23%，未来深圳基本生态控制线外新增建设用地潜力不足150 km2，土地资源极为有限，亟需通过土地优化等方式寻找新的出路。所谓用地优化就是指通过土地用途更新、土地结构转换、土地布局调整、土地产权重组等措施，实现土地现有功能和潜在功能的再开发、土地资产的增值和土地的可持续利用，从而不断优化土地资源配置。用地优化的一般目标是实现区域土地生态、经济、社会效益的最优化和城市整体功能的最优化，其本质与核心是按照经济与社会的发展要求进行土地资源的再开发[2]。深圳市小(2)型水库众多，且大多不承担供水任务，承担供水任务的水库也可通过实施集中供水逐步取消供水功能，因此深圳市小(2)型水库流域用地具备优化的有利条件。目前，水库流域用地多以开发旅游为主，其生态效益居社会、经济、生态三大效益之首[3]。在欧美国家，旅游的重要性已不亚于灌溉、航运甚至发电[4]。经过近30年的开发，我国水库旅游也逐步形成了以下六种主要开发模式：①集观光、休闲、度假、运动、疗养等功能为一体的综合开发；②科普旅游开发；③度假和疗养旅游开发；④观光旅游开发；⑤运动类旅游开发[5]。本文在综合国内外先进经验基础上，结合深圳实际，从异地生态补偿、市政设施建设、发展旅游等多方面探寻适合深圳的小(2)型水库流域用地优化方法。

1 优化对象

根据深圳市水务统计资料，深圳市库容在10～100 万m3的小(2)型水库有88座，总集雨面积82.73 km2。其中具备供水功能的仅有35座，此类水库多为村镇小水厂供水，供水效率不高，水质安全也难以保证。为此，深圳市相关部门提出通过挖潜现有中型水库库容，逐步取消小(2)型水库的供水功能，实现集中供水，保障供水水量及水质的稳定，同时对水库下游河道进行生态补水，改善河流水质[6]。据初步统计，目前共有24座水库可取消供水功能，包括现有的 53座防洪功能水库，共77座水库功能可进行调整，总集雨面积65.84 km2。根据《深圳市人民政府办公厅关于印发<深圳市小型水库管理暂行办法>的通知》(深府办〔2008〕19号)，水库管理范围内的土地，依法办理确权发证手续；规划行政主管部门负责对水库保护范围划定蓝线保护，并纳入全市蓝线规划管理。小型水库管理单位不得在水库管理和保护范围内私自建设与水工程、水源保护和水生态安全无关的建筑物或其他设施。同时，为加强小型水库水源保护区的保护工作，对承担城市生活供水任务的重要饮用水源小型水库，应实施封闭管理，禁止从事污染水体活动，逐步实施退耕(果)还林，种植水源涵养林。由于小型水库承担供水、防洪等任务，其流域土地开发受到相关管理规定限制。若水库取消相应功能，水库流域的土地将可进行优化。因此，本文的土地优化对象为77座小(2)型水库集雨区内土地。

2 优化原则

用地优化是以符合土地利用总体规划为要求，以调整优化土地利用结构布局为目标，以土地的适宜性为依据，通过异地调整，使低效利用的土地符合土地利用整体布局，最大限度提高土地利用率[7]。本文小水库流域用地优化需充分遵循广东省、深圳市土地开发相关法律法规、城市发展规划以及相关保护规定，在满足法律法规的前提下，最大限度提高土地利用率。

广东省土地利用总体规划(2006-2020)[8]为加强对生态保护区以及敏感区的保护，划定了土地利用空间管制区。禁止建设区：包括自然保护区核心区、饮用水源一级保护区、地质灾害危险区以及法律法规禁止建设占用的其他区域；限制建设区：主要河流、湖泊坡度25°以上的农用地和未利用地原则上不进行建设开发，确需建设开发的，须经严格论证。

深圳市于2005年划定了深圳市基本生态控制线，印发了《深圳市基本生态控制线管理规定》(深圳市人民政府令(第145号))[9]。基本生态控制线管理规定要求，禁止在基本生态控制线范围内建设除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园等以外的其他设施。2013年，为进一步提高我市生态线管理的精细度和可操作性，兼顾社会基层民生发展、公益性及市重大项目建设需求，遵照深圳市人民代表大会和深圳市人民政府(以下简称市政府)的部署要求，依据《深圳市基本生态控制线管理规定》和相关法定规划，对生态线进行局部优化(深附函〔2013〕129号)，并对《深圳市基本生态控制线管理规定》进行了修订，与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施被调出生态控制线的禁止建设范围。因此，深圳市基本生态控制线内可建设重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园以及与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施。深圳市城市总体规划(2010-2020)中对禁建区、限建区范围和管制要求提出了明确规定：禁建区是城市基本生态控制线范围内非经特殊许可不得建设的区域，包括一级水源保护区、风景名胜区、自然保护区、基本农田保护区、主要河流、水库、坡度大于25%的山林地、维护生态系统完整性的生态廊道、具有生态保护价值的湿地和岛屿等。禁建区内应采取最严格的土地保护管理措施，保证基本农田与优质林地不受侵占；限建区指基本生态控制线内除禁建区外的所有区域，限建区内所有新增建设和针织改造都必须符合基本生态控制线管理相关法规和规定，并经严格的法定程序审批。

因此，本文在综合考虑深圳市基本生态控制线划定、城市总体规划用地开发规定的基础上，对77座小(2)型水库流域用地优化进行分析。

3 优化前提

根据用地优化原则可知，目前，深圳市小(2)型水库流域用地建设需要符合深圳市基本生态控制线管理规定、省、市土地利用规划等相关文件要求。其中坡度大于25%的山林地禁止开发建设；基本生态控制线内禁止建设除重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园以及与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等以外的设施。根据《深圳市城市总体规划(2010-2020)》，深圳市提出构建环境友好型土地利用模式，在确保耕地保有量、基本农田不减少和禁止建设区不被占用的基础上，实施生态用地的功能置换，实现生态用地的“功能占补平衡”，确保土地生态服务功能总价值不下降，生态用地总面积得到保证。同时，根据生态功能重要性和生态敏感性，有选择性保护基本生态控制线外的林地和园地版块。

因此，综合考虑以上因素，需对水库流域范围土地优化后的利用方式进行一定限制，要求如下：①优化后土地开发需满足深圳市基本生态控制线管理规定、省、市土地利用规划等相关文件要求；②优化后土地禁止用于商业开发活动，包括工业企业建设、房地产开发等；③优化后土地优先考虑用于深圳市供水枢纽水库周边旧村异地生态补偿[10]，使供水枢纽水库库中村能够在异地得到发展，减少污染负荷产生，保障供水安全；④从缓解深圳市淤泥渣土处理能力不足问题出发，在进行全面调研、分析研究基础上，可选择个别小(2)型水库流域进行市政淤泥渣土处置设施建设，以满足深圳市在城市更新、环境治理过程中带来的淤泥渣土处置的迫切需求；⑤借鉴香港、新加坡等城市成功经验，利用水库依山傍水，生态环境良好，具有较好的风景资源景观优势，可选择个别水库开展城市郊野公园建设，促进城市“生态化、人文化”发展。

4 优化结果

深圳市77座小(2)型水库总集雨面积65.84 km2，其中生态控制线内面积59.262 km2，面积占总集雨面积的90.0%，其中坡度>25%的土地面积为13.314 km2，占总集雨面积的20.2%；生态控制线外面积6.578 km2，面积占总集雨面积的10.0%。小(2)型水库流域集雨区内可优化总面积为45.911 km2。其中生态控制线内可优化土地面积为42.874 km2，按照基本生态控制线管理规定要求，此部分土地可优化用于建设重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园以及与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施；生态控制线外可优化面积3.037 km2，此部分土地利用需符合设置的优化前提，具体优化结果见表1。

表1 深圳市小(2)型水库集雨区用地情况分析Tab.1 The land analysis of the small reservoir type II

5 结 语

深圳市小(2)型水库由于承担供水、防洪等任务，其流域土地开发受到相关管理规定限制。本文从水库实际状况出发，在调整水库功能的前提下，对水库集雨区土地进行优化。深圳市可进行功能调整的77座小(2)型水库总集雨面积65.84 km2，其中生态控制线内面积59.262 km2，生态控制线外面积6.578 km2。用地优化结果显示，小(2)型水库流域集雨区内可优化总面积为45.911 km2。其中生态控制线内可优化土地面积为42.874 km2，按照基本生态控制线管理规定要求，此部分土地可优化用于建设重大道路交通设施、市政公用设施、旅游设施、公园以及与生态环境保护相适宜的农业、教育、科研等设施；生态控制线外可优化面积3.037 km2，可用于供水枢纽水库周边旧村异地生态补偿、市政淤泥渣土处置设施建设以及开发郊野公园等。因此，调整小(2)型水库功能，在改善河流水质的同时将水库流域土地资源从集雨区转换出来，在一定程度上缓解深圳市土地资源紧张的局面，同时也可推动区域经济发展，具有较大的价值。

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[1] 深圳市人民政府. 深圳市城市总体规划(2010-2020)[Z]. 广东深圳：深圳市人民政府，2010.

[2] 黄河鸿, 汪丽娜, 林 娴，等. 基于土地置换理念解决农村饮用水安全问题[J]. 中国农村水利水电, 2010,(11):85-87.

[3] 张 丹, 高广路. 试论水库旅游的发展战略[J]. 中国农村水利水电, 2008,(6):65-67.

[4] 李喜印. 水库型水利风景区资源保护与利用研究[D]. 福州：福建农林大学, 2012.

[5] 朱井丽. 黑龙江省水库旅游开发和水环境保护研究[D]. 哈尔滨：东北林业大学, 2005.

[6] 彭 溢, 廖国威, 谢林伸. 深圳市利用小(2)型水库进行河流生态补水研究[J]. 环境工程, 2016,(2): 51-53.

[7] 徐建锋, 蒋 俊. 对土地置换两种不同形式的分析[J]. 中国土地, 2006,(8):32-33.

[8] 广东省人民政府. 广东省土地利用总体规划(2006-2020年)[Z]. 广州：广东省人民政府, 2009.

[9] 深圳市基本生态控制线管理规定[Z]. 广东深圳：深圳市人民政府, 2005.

[10] 葛颜祥, 王蓓蓓, 王 燕. 水源地生态补偿模式及其适用性分析[J]. 东农业大学学报社会科学版, 2011,(2):1-6.