公路建设引入PPP模式的思考

顾晓燕

摘要：界定了 PPP 模式的内涵和特点，从公路属性角度分析了PPP模式与公路建设的耦合性，结合公路建设的特殊性就 PPP 模式的选择及相关核心条款的安排，提出了建设过程中公共部门和私人部门出资比率、私人部门投资约定的回报率、私人部门回报的形式与结构等需要注意的问题。

关键词：PPP模式私人部门耦合性公路建设

一、PPP模式的界定及其特点

（一）PPP融资模式的界定

PPP融资模式是指政府与私人部门通过签订特殊的权利转让协议或合同，通过公私合作的方式以建设或提供某种公共物品和服务的“伙伴式”新型融资模式。与传统融资模式中公共物品的提供由政府主导、财政支出为主要资金来源相比，在该融资模式下，政府或其他公共部门为满足社会公共需要，在对项目进行可行性分析和最初规划后通过招投标方式选择私人部门来负责项目的设计、建设、运营和维护的一个或多个环节，并支付私人部门以一定的费用或给予一定程度的政策优惠以鼓励吸引更多的社会资本投入。政府和私人部门之间通过签订相应的合同以明确双方的权利和义务，以共享收益、共担风险和社会责任为行动准则，使公、私两部门的合作行动比任何一个部门单独行动都更为有效。PPP 模式在交通、卫生、公共安全、国防、教育、公共不动产管理等公共产品项目建设中具有较强的推广价值。

（二）PPP融资模式的特点

1PPP融资模式的基础是公、私部门间持久的伙伴关系。公、私部门各自的目的在改善公共产品的供给上获得一次合作实现的机会。公共产品全生命周期内的合作时间跨度较大，项目实施过程中的不确定性因素较多，风险的优化配置、风险与收益的匹配和总体风险的最小化控制是合作主体参与项目的核心原则，以公开、公平、公正和契约精神维系的持久的合作关系是PPP项目成功的基础。

2目的是改善准公共产品的供给。公共部门在公共产品的供给方面出现某种不足时，转向通过市场方式改善公共产品的供给。公共部门和私人部门内生的优、劣势决定了公私部门合作的经济价值。如果能在公共产品的全生命周期内部分环节上改善公、私部门的关系，发挥各自的优势，回避各自的不足，就能够改善公共产品的供给。

3实质是项目融资。PPP模式最本质的特点是立足于具体的（准）公共产品或服务项目，通过对具体项目预期的资本回报率或目标收益率、其所带来的社会效益及政府支持方向和力度进行多方考量和评估后安排融资。安排融资的依据为项目本身，而与项目发起人或投资人的资信水平无关。该模式中项目公司的贷款保障是项目公司的资产及政府给予的有限承诺，而偿还银行贷款或其他借款的资金主要来源于政府所给予项目适当的财政补贴、项目经营的直接收益和通过提供公共服务或物品所转化的收益。

二、PPP模式与公路建设的耦合性

（一）公路项目建设的特殊性

1准公共产品属性。公路在人们出行、提高相关区域社会生产和生活水平等都具有正向的促進效应，建设公路不仅可以改善交通条件，还能诱发沿线土地升值和沿线资源的有效利用、优化当地的投资环境等，具有较强的社会公益性。公路在使用上具有公共产品的非排他性，同时其还具有“部分非竞争性”，因此，公路是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共产品。

2建、运、养资金的转移支付性。燃油税费改革前，我国公路建设资金主要来自中央和各级地方政府的投入及市场融资。政府投入主要包括中央政府的车辆购置附加税、地方自筹（养路费等公路交通收费）、国家及地方预算内资金、国债、地方政策筹款等。市场融资主要有国内外银行贷款（以收费为质押的银行贷款）、转让经营权、直接利用外资等。其中，银行贷款、养路费、公路货运和客运附加费等地方自筹资金在公路建设中发挥了中流砥柱的作用。自 2009 年 1 月 1 日起，国家进行成品油价格和税费改革同时取消了二级以下公路收费站，公路建运养资金来源转变成以燃油税、车辆购置税等为主的转移性支付，大大缩减了建养资金的来源口径，原有的信贷融资平台消失，造成资金供求不平衡矛盾凸显。

（二）公路PPP模式的选择

1公路PPP模式选择的经济学逻辑。目前，我国对公路建设的需求大大增加，传统融资模式中公路的建设资金来源完全由公共部门的财政投入所提供，而国家对公路建设的资金投入有限，此举无疑更加重了国家相关部门和地方的债务，而私人部门在技术等方面具有优势，但其逐利性决定了其不能单独提供公共物品，同时决定了公私合作的可能性，实现我国公路建设的“一主多元”模式，即以中央和地方政府投入为主，市场、私人部门及民众多元参与，以满足公众和社会对公共物品日益增长的需要。尽管公私合作可能会导致交易成本的增加，可当优势互补带来的价值增量超过交易成本增量时，公路建设采取 PPP 模式即具有现实可行性。

2公路可采用一定形式的外包和特许类 PPP 模式。公路不具有向公路使用者收取费用的权利，依靠“政府付费”来回收投资成本。公路的广告经营权、服务设施经营权可以得到一定程度的开发利用。公路PPP 项目中，私人资本的投资回报部分来源于政策优惠、公路附属物经营开发优先权、资源开发优先权，但根本的途径是通过公路建设推动周边经济的发展及服务设施的完善实现招商引资、进而获取更多的收益或实现可能的超额收益。所以公路的 PPP 模式总体上只能选择外包类模式、特许经营类中删减运营环节的模式。

三、公路建设引入PPP模式需要注意的问题

（一）公共部门和私人部门出资比率

财政资金对项目的补贴在一定程度上可以被视为政府的“抵押品”，也是政府对私人部门就项目所做出的承诺。公共部门依据项目总投资的规模、财政能力、政策扶植的净现值以及政府预算总资金的规模，来决定政府在项目公司中权益资本的出资比率，保证项目得以正常运行并实现资金最优使用效率，并适当依据私人部门的资金实力调整权益资本比率。政府的财政能力主要是指当地财政收入和转移支付收入，财政能力和政策扶植净现值是私人部门项目投资本金和合理回报的保障。

（二）私人部门投资约定的回报率

社会资本具有天然的逐利特性，私人部门参与到公路建设中，是以一定的资本回报率或预期收益率为前提。如何确定私人部门投资的资本回报率是一个难题。人为规定某一固定的资本回报率对私人部门回报实行“一刀切”显然行不通，同时还可能会造成社会资源配置失衡。笔者认为在公路 PPP 项目中，公共部门应秉承公开透明的原则，参考银行利率及资本市场回报率约定私人部门投资回报率，使私人资本回报率尽可能的接近资本市场回报率。当然，作为工程投资，其具体回报率的确定要与工程的质量建立联动机制，以工程质量的优劣调校资本回报水平。

（三）私人部门回报的形式与结构

公路项目不具有收费权，故其获得回报的方式较高速公路和一级公路等可收费项目更为单一。对于经济较为发达，地理位置优良的公路建设项目，其获得回报的来源主要包括从财政收入支出的付费和以政策扶植形式给私人部门带来的利益的净现值。政策扶植的措施包括针对发起人的税收优惠政策、财政专项的扶植、公路沿线广告价值的商业开发特权、公路沿线及区域内土地的开发特权等；而对于等级较低的农村公路、乡道、村道等，工程具有完全的惠民性，其回报的获取完全取决于政府的缺口性补贴或其他优惠政策，以及项目建成后正向外部性的大小。

（四）保证私人得到合理的回報

在公路 PPP 项目中，关联方主要包括政府或其他公共部门和私人部门，政府对项目的管理应贯穿于整个项目生命周期。对于这种多方合作的项目，公路建设的可持续运转可能与其在过程中能够得到的财政补贴、公共服务价格等息息相关。地方政府财政能力和政策予以项目扶植的净现值是私人部门项目投资本金和合理回报的保障，其予以付出的净现值也可视为政府或其他公共部门在对项目的“投资”。而 PPP 项目协议通常时间跨度较长，市场不确定性、地方政府财政补贴或服务价格的变化都可能会对私人部门回报造成不利影响，进而打击社会资本与政府合作的积极性，因此在合同中必须有私人部门回报的保障条款。

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