政府与社会资本合作模式（PPP）可持续发展思考

摘要：当前，在我国宏观经济发展大背景下，城市基础设施和公共事业领域建设已经不能够有效满足国民经济社会发展需求，尤其在国家推进“一带一路”战略构想、新型城镇化建设、疏解城乡二元结构矛盾等背景下，建设、完善基础设施和公共事业发展将需大量的资金投入，如果单纯的依靠政府财政显然是不现实的。PPP模式能很好地解决了本应该由政府负担的基础设施建设及公共服务或产品的投资，改由通过市场化安排，由社会资本参与投资、建设、运营，政府购买服务的方式，实现政府角色和职能的转变，基于参与各方主体的利益需求，通过协议约定，共同承担风险，共同享受收益成果。

基于笔者参与的部分PPP项目实践以及相关研究成果，本文尝试通过对PPP模式在中国内地30年的发展和实践过程进行简单的梳理和探讨，为该模式的规范、有序和可持续发展提供一些有益的思考。

关键词：PPP模式可持续发展[HT][HK]

一、关于PPP模式及其演变发展

（一）PPP概述、演变发展

政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnerships，PPP）就是在基础设施及公共服务领域中构建的一种长期合作模式。一般情况下，由社会资本对项目的设计、融资、建设等进行承担，并且承担建成后设施的运营维护工作，采用“使用者付费”或“政府付费”方式取得相应的投资回报。政府与社会资本基于一系列协议安排，构建一种平等合作的伙伴关系，在一个相对较长的稳定的合作期限内，发挥两者各自资源优势，以更加经济、更有效率的方式完成特定公共产品或服务的供给和供应，并共同承担风险、共同享受项目收益。

PPP模式开始阶段，在通讯、交通、供水、废水处理以及医院等行业中的应用比较广泛，发展到1996年达到第一个高峰。但1997年东南亚、俄罗斯和巴西等國家和地区发生严重经济危机，各国政府为了应对危机出台各种救市、救币措施，使得随后几年，PPP项目数量显著减少。在危机过后，经济趋于稳定又逐渐提高。据资料显示，世界银行、亚洲开发银行等机构发布，在2006—2012年，为了满足城市扩大及人口增长等需求，东亚发展中国家和地区的铁路、通讯、供水以及其他基础设施建设每年投入超过3千亿美元的资金〖ZW（〗数据来源：2012年5月出版的亚洲开发银行研究院编写的亚洲基础设施建设，社会科学文献出版社。〖ZW）〗。而在中国内地，截至2015年12月底，全国各地累计推出的PPP项目超过6600多个，总投资超过87万亿元人民币〖ZW（〗数据来源：2015年12月18日第十五届中国经济论坛，财政部副部长史耀斌讲话内容。〖ZW）〗。因此，PPP模式已经成为发展中国家基础设施建设及公共服务、产品供给的重要方式。

（二）PPP在中国的发展变迁

PPP模式在中国的应用发展有30年历史。我国改革开放后，港澳台爱国人士及华侨纷纷到内地投资兴业，支援内地建设。当时内地没有相应政策，这部分港澳台和华侨的资金不知道以何种方式或途径进入内地。于是，南方经济相对开放的省市开始研究尝试以特许经营的方式来试行，“特事特办”、“一事一议”。内地首例PPP项目——深圳沙角B电厂BOT项目就是在这种背景下产生的，虽然从开始的模式引入到最终落地开花结果耗时数年，过程艰辛曲折，并自始至终受到我国体制和国内外经济因素影响。

基于这个背景，我国PPP模式发展过程在开始阶段并没有建立统一的系统记录数据库。大多引用的都是世界银行的PPP数据库。世界银行数据库中显示，1984—2014年，我国的PPP项目数量约在1200个，如果将国有企业作为社会资本也包含其中，则数量有可能达到7000—8000个〖ZW（〗数据来源：2014年9月2日世界银行PPP专题业务组访问北京大岳咨询公司的交流研讨资料。〖ZW）〗。PPP模式在我国的发展大体分为五个阶段：

1探索阶段。这一阶段时间为1984—1992年。我们将深圳沙角B电厂项目作为起点，PPP模式首次出现在我国电力、交通等基础设施建设中。当时我国已经确定对外开放格局，但是关于非公经济的发展在我国还具有较大争议，所以在这一阶段主要为外国资本或境外资本。这些项目的实施主要以BOT模式，一般都是采用“一事一议”方式，由投资人发起，经过地方政府联席讨论之后协商执行。这一阶段的这一形式并没有得到大量推广，只是特殊问题特殊解决，也仅限于经济开放程度较高的南方沿海地区。

2试点阶段。时间为1993—2002年。在党的十四大及分税制改革之后，国家开始认识到PPP模式对国家基础设施建设发展的积极作用，开始积极推广其在小范围内试点。但基于分税制导致的财权和事权的不相匹配，财政严重不足的地方政府开始考虑市场化运作方式，引入民间资本进入。于是，在一些沿海地区，国家选择了一些特定行业领域以BOT方式进行试点应用。

3推广阶段。时间为2003—2007年。在这一阶段中，PPP模式得到不断推广应用，尤其是市政基础设施和公用项目的特许经营，将之前社会资本和政府直接以协商或谈判的合作方式引入更为规范的招投标机制，以适应市场竞争要求。以2002年原建设部颁布了《关于加快市政公共行业市场化进程的意见》和《市政公用事业特许经营管理办法》（126号令）为标志，尤其是126号令的颁布，对PPP模式深入应用发展予以进一步规范，正式将特许经营概念引入市政基础设施和公用事业，并在城市供水、污水处理、燃气供应等公用领域发起大规模实践应用，引导并规范了地方政府在各自辖区内的特许经营项目发展。

4调整阶段。时间为2008—2012年。受2008年美国次贷危机影响，我国为刺激经济发展，国家出台4万亿经济刺激计划，强化国家投资行为，来拉动经济增长，该计划对我国PPP模式生态环境产生重大影响。当时，大量PPP项目被中途叫停，国有金融机构放贷大量资金进入基础设施和公用领域，对社会资本投资产生严重的“挤出”效应。与此同时，地方政府也相应配套数万亿资金，在地方政府构建的一系列政府融资平台上，吸引了大量的银行低息贷款流入，大量存续的PPP项目也被迫停止运行，或者直接被政府强行低价收回。出现的这些问题也为PPP模式在我国的下一阶段发展提供了重要的制度完善契机。

5规制阶段。时间为2013年到今。在4万亿经济刺激计划的实施下，确实帮助我国安全度过金融危机起到重要作用，但也出现了一系列问题，如政府信用、产能过剩、低水平重复投资、通货膨胀、银行不良资产增加等等。党的十八届三中全会上及时提出了“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，进一步促进市场和政府两者之间的合作。PPP模式作为两者之间合作的重要载体和桥梁，自此被高度重视和规范发展。这一阶段，国务院相关部委及地方政府颁布了促进PPP模式发展的一系列政策文件，进一步明确了其在基础设施和公共服务领域的应用指导，从而将PPP模式在我国的规范发展提升到新的战略高度。

二、当前我国PPP模式发展的市场环境和背景

（一）国家宏观经济发展环境

2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，接着中央城镇化工作会议也提出要“放宽市场准入，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营”，为社会资本参与城镇化建设创造了有利的政策环境。到了2014年，无论是APEC会议，还是财政部、发改委、住建部等部委新成立的与PPP模式有关的机构部门，都让PPP当之无愧成为我国社会、经济的热门焦点，这无疑为我国从宏观层面推广应用这一模式创造了很好的外围环境。

目前，我国经济增长速度、发展方式、经济结构及发展动力都已经发生了较大转变，我国经济发展进入转型升级的深度调整期，经济发展进入新常态。在新常态下，我国要保持宏观经济增长和社会的平稳运行，面临着亟待解决的问题：1基础设施和公共领域巨大资金缺口和社会资本市场准入门槛高的矛盾；2公共资源利用效率不高和政府财政负担过重的矛盾；3清理地方政府债务与“稳增长、促改革、调结构、惠民生”等系列政策措施的矛盾。而PPP模式是解决上述矛盾的重要途徑之一，同时，也能给国内许多企业转型升级发展提供了重大机遇。通过扩大内需，加大对社会资本的引导，在保持政府财政预算平滑的情况下，能显著提高城市投资环境，促进国民经济社会发展。

（二）投融资体制改革背景

在当前金融体制环境下，推广并发展PPP模式，通过市场多元化运作方式，将社会资本积极引入到公共投资领域，政府需要解决公共服务领域发展中存在融资难融资贵问题。PPP模式是将原来由政府负担的信用融资机制改变为项目融资机制，这既有助于公共产品、公共服务的实现，也可以有效隔离风险，释放财政红利，增加公共财政的效率和可持续性。

2015年“两会”上，李克强总理在政府工作报告中提到关于“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品工给中的作用”的部署要求。此后，国家开发银行、发改委又联合出台《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》。文中提出，要积极引入外资企业、民营企业、中央企业、地方国企等各类市场主体，灵活运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推进并建立融资期限匹配、成本适当、方式灵活以及多元化、可持续性的PPP项目投融资保障机制。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见》提及要积极创新PPP项目的信贷服务，拓宽PPP项目的融资渠道，加快PPP项目贷款审批进程。这是中央政府从顶层设计高度解决PPP项目在投融资体制、机制存在的困难和问题。

因此，在经济新常态背景下，PPP模式是我国投融资体制改革重要的新动力，有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化和混合所有制发展，有利于理顺政府与市场的关系，增强政府职能转变，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

（三）清理地方融资平台和地方政府债务

[JP2]最近10多年，地方政府通过设立大量的平台公司（所谓城投公司、城开公司、基投公司等等）作为融资主体，大量举债，促进地方经济发展，形成城市基础设施及公共领域建设资金的主要来源，产生了我国巨量的地方政府债务。[JP]

据国家审计署公报显示，截至2013年6月底，全国各级地方政府性债务已高达近18亿元人民币，其中偿还责任债务近1088万亿元〖ZW（〗数据来源： 2013年12月30日国家审计署公布的《全国政府性债务审计结果》报告。〖ZW）〗。这些地方债要是处理不好，很容易形成大量地方政府违约，和银行呆坏账等系统性金融风险。2010年8月份，财政部、发改委、央行、银监会等四部委联合下发《关于贯彻<国务院加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》，开启了对地方政府投融资平台的清理整顿工作。在这种情况下，地方政府融资渠道急剧窄化，其财政收入根本无法解决大量城市基础设施、公共领域及城镇化建设资金需求。于是，PPP模式就作为地方政府解决投融资及债务问题的主要方式，及时推广开来。

（四）金融不良资产、银行呆坏账的清理

2008年美国次贷危机以来，我国大规模扩张性投资新形成的金融机构不良债权，在经济下行阶段，慢慢集中显露出来。如果未来一段时间，我国宏观经济发展低位运行趋势没有明显好转，部分关注类及逾期类贷款转不良压力将持续增大，不良资产规模或将会进一步增大，积累到一定程度后，将会有可能造成全面的金融系统性危机而产生重要影响。因此，清理金融不良贷款，控制银行呆坏账率，防控金融系统系风险，刻不容缓。

三、当前PPP模式在我国的推广应用中存在的问题

（一）PPP模式宏观产业政策和法规体系

[JP2]据有关统计分析，我国现状关于PPP模式的相关制度框架及法规体制完善程度仅有20%左右，而且，在这样的制度规制框架体系下，有关PPP模式的政策多是国务院相关部委和地方政府根据部门和各自省份自身情况制定颁布的，不是国家宏观层面的立法，法规层次相对比较低，法律层级的PPP规范存在很大缺位，这大大影响了政策法规的法律效力。PPP法规文件的层级低，导致的后果就是无法优先适用，即便优先适用也存在发生争议而被否定或推翻的风险。除此以外，目前国家各部委及各地方政府出台的政策性文件之间还缺乏协调统一，甚至发生同一部门出台的文件有[JP]时前后矛盾，使得社会资本和地方政府无所适从。

基于此，我国宏观政策层面，PPP模式的法规体系及制度框架需要着重解决：

1推动设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构，赋予其政策研究、制度设计、审批授权、投融资支持、运营监管以及争端调解等职责；

2理顺PPP立法与现行法律法规之间的关系，适度突破现有的法律、法规和政策障碍，在政府授权、市场准入、项目申请与审批、招投标、融资渠道及方式、使用及收益、土地政策、信息公开、退出机制等方面，尝试化解已经困扰我国PPP项目多年的若干政策、法律法规难点，使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的环境下，实现规范有序的良性发展。

（二）PPP模式法律风险

PPP模式下的合同体系非常复杂庞大，最为核心的是政府和社会资本之間的协议或者授权协议，这是PPP模式中其他诸多协议存在的基础和前提。PPP项目在实施过程中，必须要有清晰的法律体系作为保障。目前，政府和社会资本之间合作的协议或授权协议通常没有明确的法律属性，具体的争议集中在公法性质说和私法性质说两者上面，争论究竟是民事合同，还是一种行政合同。这种争论直接影响到社会资本的地位和权利救济，进而影响到社会资本的投资安全，特别是在当前行政诉讼中，政府强势地位突出，行政诉讼对应方胜诉比例过低的情况下，问题更加突出，社会资本法律风险较高。

对于PPP协议性质的界定，一方面需要法律理论的完善和法律部门划分的协调，另一方面更实际的是在PPP项目协议出现争议时，应该使用那种方式解决，适应行政诉讼法还是民事诉讼法？在当前基础法律不够明晰的情况下，普遍的做法是，除了在政府具体行政行为收到侵害必须提起行政诉讼外，基本都是尊重协议双方意见，在协议中约定民事诉讼或者第三方仲裁的争议解决方式。

PPP模式在我国30年的发展实践，尤其近10年的快速推进，有关PPP模式的政策法规、规章制度也很复杂。一般的PPP项目都在10年以上，经常变动的法律法规或者法律界限不清晰将严重影响社会资本的信心，实施的项目也将难免产生很多法律风险。

（三）PPP模式主体履约风险

PPP模式下，利益相关主体较多，本文主要论述的关键主体双方是指：政府和社会资本。

1政府方面，主要是政府信用风险，就是指政府不履约、拒绝履行协议中约定的责任和义务或者不适当、过度行使协议中约定的权利而给社会资本带来的直接和间接的危害和损失，或者政府决策程序不规范、官僚作风、前期工作准备不足、不及时公开信息导致信息不对称等情况造成项目推进困难，或者项目推进过程过长，导致丧失时机，而影响社会资本整体投资计划和步骤，都属于政府履约责任。作为PPP模式的公共方面，由于政府主体的特殊性，其信用成为左右PPP项目成败与否的关键因素。因为，政府有立法权，有权出台一些行政法规来规范市场，无论政府如何做，似乎都是有根据的，合理合法，调节一般市场主体的法律条款并不适用政府。而且，PPP项目周期长，政府换届出现的政策、目标等变更都是常事，但是对于社会资本来说，要求政府能够言行一致，不朝令夕改的代价是非常大的。

2[JP3]社会资本方面，作为PPP模式中仅次于政府的履约主体，如果说政府一方是关乎PPP项目能否落地的关键因素，而社会资本则是关乎项目能否最后实施成功的重要因素。基于PPP协议相关约定，社会资本的责任涵盖的范[JP]围广泛：

（1）[JP3]项目设计及深化；（2）投融资责任；（3）项目建设；（4）运营、维护；（5）回收投资；（6）政府监管及绩效考核；（7）移交终端；（8）其他特殊责任要求。上述责任的履行，社会资本必须依靠自身专业技能和经验，和强大的资金筹措实力，在PPP协议框架下，履行社会资本主体责任。[JP]

不难看出，在PPP模式中，虽然合作双方在PPP协议框架下是平等的关系，但实际上，政府与社会资本是处于一种不相匹配的关系地位。政府处于有利的主导地位，而社会资本在履约责任范围内所有的约定几乎都需要政府的配合与支持，否则根本推行不下去。因此，政府与社会资本合作模式应用推广的最大障碍就是社会资本担心政府不履约，或者由于政府因素，社会资本实施不了履约。

（四）PPP模式运营风险

PPP项目的运营过程由社会资本全部负责，按照PPP协议约定，社会资本利用自身专业技能通过项目运营来收回投资。按照风险分配原则，这运营过程中风险由社会资本负责分担。但是，如果从风险管理的角度看，项目相关方又不能完全将风险一分了之。国内很多PPP项目都不同程度存在运营监管缺位或者监管越位的问题，由此导致的风险不仅是社会资本，也是政府的，并最终传导至相关公共产品或公共服务的交付终端。

目前，国内建成后处于运营状态的PPP项目，都不同程度存在以下问题：

1在非经营性项目中，政府服务费支付意愿不高，政府不能足额付费，拖欠严重，社会资本为了维持长期关系，只能妥协让步，自筹资金垫付相关运营成本。经营性项目中，市场形势、外部条件发生变化，导致实际收费与预期有差距，社会资本按照约定得不到政府补贴，导致社会资本处于运营亏损状态。

2调价机制有待完善，调价渠道不顺畅。PPP项目年限较长，按照国际通行做法，投资成本或价格的测算需要考虑时间价值以及居民消费指数、物价和通货膨胀水平等因素，而很多项目对于投资成本或价格测算很少全部考虑这些因素，导致调价机制缺失，即使协议约定了调价机制，也只是摆设，很少执行或者执行不到位。在调价渠道上，按照我国《价格法》，服务价格上调是要举行价格听证，要是公众不同意，按照协议约定的调价机制，也还是实现不了调价目的

3政府换届导致不确定因素增加。PPP项目运营周期长，不可避免遇到政府换届。前期社会资本与政府约定的条件，政府换届后，社会资本基本需要重新开始与政府进行新一轮协商谈判，致使运营处于阶段性的不确定。

（五）PPP模式服务补偿体系风险

PPP模式下，非经营性或者公益项目和经营性收费项目都存在服务补偿的问题（也有部分专家还提出一种准经营性项目，它有收费机制，但有一定的公益性，本文将这类项目划为经营性项目中去）。我们比较容易理解在非经营或公益项目上的服务补偿方式，因为这类项目具有非经营性、非自偿性、公益性特点，项目本身没有收费机制，对社会资本没有吸引力。这种情况下，政府通过市场方式，引入社会资本投资建设，建成后需要对社会资本进行必要的服务补偿。主要补偿方式有：财政补贴、资源捆绑开发权、授权配套服务收益、公共产品冠名权、公共产品捆绑副产品经营权等等。

对于经营性收费项目，因为项目本身具有长期、稳定的现金流，而且，收费价格一般可以定期进行调价（暂不論调价效果），是否还需要服务补偿？答案是肯定的。我们以高速公路PPP项目为例来分析。通常情况下，社会资本需要就本公路建成后，预测未来运营期内预期交通流量以及机动车类型情况，以便于计算收费情况，和测算投资回报，但这种预测非常难。政府为了吸引社会资本一次性巨额投资，所能做的就是承诺最低交通流量，从而降低社会资本营运风险，提高社会资本吸引力。但是，项目通常运营周期比较长，未来一旦出现实际流量和预期差异较大的时候，很难对社会资本收益形成保障。这种情况下，PPP协议需要约定相应的服务补偿机制，对于政府及社会资本而言，服务补偿体系风险均不可避免。

四、破解PPP模式在市场应用中面临的问题

（一）强化顶层设计，解决“群龙治水”的局面

有关PPP模式规范性法规政策，自建设部2004年发布《市政公用事业特许经营管理办法》（中华人民共和国建设部令第126号）至今，由国家发改委、财政部、住建部、中国人民银行等多部委单独或者联合其他部委行文，或发布的部门规章有40多项，形成我国PPP模式下的“群龙治水”局面。其结果就政策重叠，界限不清，这影响了政策法规的法律效力。

[JP3]基于此，国家应该根据PPP模式实际情况，积极推崇更高层次的立法，及时制定、完善和修订现存的与PPP模式发展不相适应的法律法规，解决PPP领域的相关法律问题。[JP]

首先，从宏观层面，PPP立法强化顶层设计，尽快制定一部完整的《PPP法》。当前需着力推动解决设立跨部门的PPP协调、统筹和管理机构，赋予其政策研究、制度设计、审批授权、融资支持、运营监管、争端解决等职责。理顺PPP立法与现行相关法律法规之间的关系，解决法规体系各自为政，条块分割的局面，化解困扰PPP项目推进的若干法律难点，使得PPP项目能够在一个可预期的、名正言顺的法制环境下规范有序的运作。

其次，PPP立法的理念和思路，应建立在对PPP模式基本内涵和要素的充分理解的基础上，并与具体的法律适用环境相结合。PPP模式的在中国的实践证明，在公共产品或公共服务建造和供给领域，政府和社会资本应遵循“伙伴关系、风险分担、利益共享”等基本准则，践行契约精神，恪守诚信法则，遵守法制环境，并追求长期稳定合作，唯有如此，才能为形成一个有利于PPP模式长期稳定运作的制度环境提供基本保障。

（二）改革投融资体制，改信用融资体制，为项目融资体制，强化项目公司融资主体地位[HT]

PPP模式是我国投融资体制改革的重要方向，在我国经济发展新常态下，成为各级政府转变行政职能，“稳增长、促改革、调结构、惠民生”的新动力。

PPP模式下，我国深化投融资体制改革，改革投融资体制中与PPP模式投融资不相适应的体制、机制。PPP模式下的投融资体制、机制变化，改变信用融资体制为项目融资体制，提高融资效率，降低融资成本，规避融资风险，提高市场运行活力。信用融资与项目融资的区别在于：

信用融资的主体是政府，政府负责偿还，而项目融资的主体是社会资本，社会资本通过运营过程的收益来偿还，两者的债务主体发生变化，这样可以优化政府负债结构，减轻财政负担。这种融资主体的转变，一方面提高了社会资本在公共设施建设中的参与性，构建多样化融资方式及可持续性资金供给，有效满足当前基础设施建设及公共服务发展的资金需求，另一方面，财政红利的释放，也能够进一步将降低地方债问题，提高公共财政的可持续性。

因此，改革现行投融资体制有助于实现政府和社会资本之间的平等关系，进一步强化项目公司融资主体地位，强化契约精神、诚信法则等市场经济观念。

（三）强化“重诺履约”的法律保障环境和机制，建立社会资本正常的“退出”机制[HT]

应该说，我国政策框架范围下，有关PPP模式退出机制的制度设计是很广泛的。先后有：国务院国发〔2014〕60号文、国家发改委发改投资〔2014〕2724号文、财政部财金〔2014〕76和156号文等文件，都“明确PPP项目退出路径”、“健全退出机制”，并提出政府方要“依托各类产权、股票交易市场，为社会资本提供多元化、规范化的市场退出渠道”，并在PPP协议中予以约定。

鉴于此， PPP模式下，下一步完善社会资本正常化“退出”机制的思路：

1[JP2]积极探索并尝试建立某种形式的PPP产权交易中心，以确认运营权转让流通的方式，对社会资本提供的相应的收费权流转服务，为社会资本提供可靠安全的退出机制。[JP]

2在政府指导下，社会资本基于经营性的项目公司为依托，积极参与区域性股权交易市场和资本市场，如资产证券化、新三板上市，在不影响项目公司正常运营的情况下，实现低成本的退出。

3在PPP项目准备阶段，政府选择社会资本时，以社会资本自身的优势关注点为导向进行退出制度设计，比如：专业技能、融资水平和管理能力等等，这样可以确保公私双方的履约，既保障政府对项目运营质量的关注，也可以确保社会资本更便利的实现资金价值。

（四）建立运营、维护，和服务补偿保障机制，保持PPP模式可持续发展的环境[HT]

PPP模式下，项目运营服务保障机制的设计，可遵循以下原则：

1[JP2]构建合理的收益及风险承担机制。政府依照项目的实际财务热点，制定出现相应的交易结构，重点是风险承担机制的设计。通常政府和社会资本通过对项目未来现金流的进行预测和测算，对项目本身的收入进行合理的判断，判定未来预期现金流能否覆盖所有投资成本并确保基本回报的实现，之后依照最优风险原则对各主体风险进[JP]行合理的分配，以此确定社会投资人取得和风险水平相匹配的经济收益。

2政府做出一定的审慎承诺。PPP项目通常周期比较长，政府在进行承诺的时候一定要谨慎。首先确保承诺的合理性，既要考虑眼前实际情况，也要考虑项目的长期性、不确定性，包括政府换届、政策变化、项目条件变化、未来环境变化及风险因素客观评估情况，特别是回报率、收费标准、合同终止条件等等方便的承诺，留出一定的调整空间，确保项目生产和运营的可持续性。既可以保证社会资本投入及收益的合理性，也能够有效避免政府失信违约，防范出现PPP项目监管被动局面。

[JP3]（五）完善后评价机制，建立适合我国国情的后评价体系[JP]

PPP项目的五个主要阶段是：项目准备阶段、招采阶段、投融资阶段、实施阶段和移交阶段，基于我国PPP模式关于后评价体系建设处于刚起步阶段，很多边界尚不清晰。因此，根据中国国际工程咨询公司张三立研究员关于后评价体系的论述，结合建设工程项目评价体系，我国PPP模式后评价体系应包含以下内容：

1过程后评价。这个评价过程，与我国一般基本建设工程后评价基本相同，主要对PPP项目全周期进行追踪评价，便于督促项目实施，收集信息，总结经验，解决项目实施、运营中存在的各种问题，为政府和社会资本提供决策帮助。

2效益和影响后评价。主要是要从社会资本的财务成果和政府整体效益角度来评价分析，注重从社会学的角度设定评价内容和评价指标，体现以人为本的思想以及城市环境和资源消耗等方面角度设定评价指标和内容。

3公私合作后评价。要对协议约定内容的执行过程和结果进行追踪评价，认真分析总结。同时，在项目实际利益分享和分担上，要全过程的进行分析、总结和评价，这个过程，政府的监管和支持必须做出安排，体现公共利益代表的角度。

4可持续性后评价。主要从宏观可持续性发展角度，在具体PPP项目的目标设定及实现结果这个过程的具体应用。包括：项目前期准备充足度、项目规划设计合理性、当地经济发展水平现状、政府配套设施建设水平以及可持续状态的社会影响、经济效益、环境影响、科学决策和伙伴关系等等。

基于上述評价体系的总结，得出的综合评价结论，并运用科学的工具进行分析、辨析，完成后评价报告，供政府机构或社会资本决策使用。

五、结束语

我国的PPP市场已经全面进入大规模实施阶段，但是如何积极推广运用PPP模式，建立PPP模式可持续发展路径，成为政府、管理部门、金融机构等市场各类主体极其关心的问题。本文就PPP模式在我国30年发展的实践历程，从宏观经济发展环境、PPP模式法制环境、投融资体系、政府信用、项目风险控制、参与各方主体履约责任、补偿体系以及项目后评价机制建立等角度，进行了详细论述。本文中心思想是促进PPP模式可持续发展，保障的关键核心是“契约”精神、“法制”环境、“诚信”法则、“市场”机制，通过本文的论述希望能够为PPP模式的可持续性发展提供一些有益的建议性思路。

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