从《俄罗斯联邦对外政策构想》看俄外交的地区优先次序

黄登学

2016年11月30日，普京批准通过了新版《俄罗斯联邦对外政策构想》，对俄罗斯外交政策的基本目标、俄对当今世界发展态势与国际关系重大问题的基本判断和立场以及俄外交政策的地区优先方向等问题进行了明确的阐述。此构想也成为当前我们研判俄罗斯外交走向的一把钥匙。

有关俄罗斯对外政策的地区优先方向，《构想》所列顺序依次是：独联体—欧洲与大西洋地区—美国—北极地区—亚太地区—中东与北非地区—拉丁美洲—非洲等。

发展与独联体国家的双边及多边合作、并进一步巩固有俄罗斯参加的独联体空间现有一体化结构是俄罗斯对外政策的最优先方向。

上世纪90年代初，俄罗斯奉行“亲西方”外交，把融入所谓“西方民主国家大家庭”作为对外政策的最重要目标，但这一“浪漫有余”却严重脱离俄罗斯现实的政策很快便因在实践中严重受挫而“寿终正寝”;此后一直到现在，独联体、后苏联空间就一直被定位为俄外交政策的最优先方向和独享的势力范围，其他任何势力对后苏联空间的任何渗透都无一例外地被俄看作是一种“零和游戏”。俄罗斯之所以一以贯之地将该地区置于其对外政策的最优先地区，除了独联体空间是俄战略依托及实现大国复兴的基础等地缘政治的考量之外，还有情感因素在里面。不仅因为苏联时期独联体国家曾经是俄罗斯的“自家兄弟”，即便今天它们与俄罗斯依然保持着“剪不断、理还乱”的人文和文化联系，当前仍有2000多万俄罗斯族人散居在这些国家。

2016年9月16日，在吉尔吉斯斯坦首都比什凯克举行独联体国家外长理事会会议。

从《构想》的文本内容来看，俄对独联体政策又细分为几个层次或范围。第一层次是扩大与白俄罗斯在联盟国家框架内的战略协作，推进各领域的一体化进程;第二层次是深化和扩大在欧亚经济联盟框架内与亚美尼亚、白俄罗斯、哈萨克斯坦以及吉尔吉斯斯坦的一体化;第三层次是希望在平等、互利、相互尊重及关切对方利益的基础上发展与每一个独联体成员国的友好关系。在军事层面，俄罗斯把集体安全条约组织视为后苏联空间安全保障体系的一个最重要环节，主张将该组织转变成为一个有能力应对当代威胁与挑战的权威多功能国际组织。

二十多年来，俄罗斯为了实现其在独联体的“独占地位”可谓“费尽心机”，不过从实践来看，其推动后苏联空间一体化的各种地区机制大多呈现“虚拟化”的趋势，原因除了俄罗斯自身孱弱的经济体缺乏吸引力以外，重要的因素还在于，独立后的独联体国家对苏联时期的历史记忆犹新，对自己曾经遭受的“帝国控制”仍心有余悸，对俄罗斯是否仍然具有帝国“意图”心存疑惧。为了自身的安全和发展，它们主动把目光投向其他大国或者力量中心，并试图通过发展与后者的关系来平衡来自俄罗斯的压力，通过多元化外交实现国家利益的最大化。

在欧洲与大西洋地区，俄罗斯外交的长期目标是建立基于安全不可分割、平等合作与相互信任基础上的共同和平、安全及稳定空间。

《构想》指出，“近四分之一世纪以来，北约与欧盟大肆进行地缘政治扩张而不是落实有关构建全欧安全与合作体系的政治声明，让欧洲大西洋地区累积了诸多系统性问题，并进而引发俄罗斯与西方国家关系的严重危机”。俄方认为，美国及其盟友所推行的遏俄政策及其对俄罗斯所施加的政治、经济、信息及其他压力破坏了地区及全球稳定，损害了有关各方的长期利益，并与当今条件下合作和共同应对跨国威胁与挑战的时代需求背道而驰。

但俄认为欧盟依然是其重要的经贸及外交伙伴，俄希望在平等及相互尊重利益的基础上与欧盟构建建设性的、稳定的、可预见的合作关系;俄罗斯与欧盟关系中的一个战略任务，是在欧洲与欧亚一体化进程对接与协调发展基础上形成从太平洋到大西洋的共同经济与人文空间，以避免在欧亚大陆出现新的分界線;同时，俄罗斯与欧盟在共同打击恐怖主义、非法移民、有组织犯罪等领域的合作潜力巨大。

对于将如何构建与北约的关系，《构想》明确指出，这将取决于北约对构建平等伙伴关系和严格遵守国际法原则及准则的意愿程度，取决于北约会在多大程度上准备在相互信任、透明及可预见性原则基础上采取切实步骤确保欧洲大西洋地区共同的和平、安全与稳定空间，取决于其所有成员国是否准备履行在俄罗斯—北约理事会框架内所担负的不以牺牲他国安全来保障自身安全的相关义务，并按照1997年5月27日《俄罗斯与北约相互关系、合作与安全基本文件》的要求保持军事克制。俄罗斯反对北约东扩，反对北约向俄罗斯边界推进军事基础设施并在俄罗斯边界地区增加军事活动。

欧洲作为俄罗斯外交第二优先方向，主要原因是：第一，从历史来说，欧洲是其文明的发源地，俄历来将自己视为欧洲国家，欧洲情结根深蒂固;第二，从现实来说，俄发达及核心地带仍然处于欧洲，欧盟是其传统经贸伙伴;第三，出于制衡和分解美国战略压力的考虑，特别是通过发展与法国、德国、意大利等国的双边关系，推动缓解甚至消除西方对俄的制裁。

发展与美国的关系是俄罗斯外交的第三战略优先。

冷战结束以来，俄美关系的发展可谓“一波三折”，双方既有冷战结束之初的短暂“蜜月期”，也经历过2007年前后的所谓“新冷战”;既有奥巴马上台初期的俄美关系“重启”，也有乌克兰危机爆发以来的“制裁与反制裁”。目前俄美关系基本处于“冰冻”状态，但“鉴于俄美两国对于全球战略稳定与国际安全状况所肩负的特殊责任，以及两国之间所存在的巨大贸易投资、科技及其他合作潜力”，俄罗斯还是非常希望与美国构建互利关系。实际上，在20多年来俄罗斯的外交图谱中，美国始终占据一个至关重要的位置，与美国“交好”可谓是俄罗斯外交的一贯目标，只是未得到后者的正向回应而“频频流产”而已。而值此特朗普当选美国新一届总统之机，俄罗斯总统普京抢先发贺电并表达对改善俄美关系的希望，其心态再次“昭然于天下”。就此而言，2017年是否会出现俄美关系的二次“重启”，值得关注。

然而，《构想》在强调发展对美关系的同时也指出，“只有以平等、相互尊重利益以及互不干涉内政为基础，俄罗斯才可能与美国无论是就双边关系问题还是世界性问题展开渐进性的、可预见性的对话”。俄罗斯不承认美国在国际法框架之外的域外司法权，不接受美国施加军事、政治、经济或者其他压力的企图;只有在全盘考虑影响全球战略稳定的所有因素的情况下，俄罗斯才可能与美国就进一步削减进攻性战略武器问题展开谈判，俄罗斯认为美国构建全球导弹防御系统的做法是对俄国家安全的威胁并保留采取相应反击措施的权利;俄罗斯希望美国在国际舞台上严格遵守国际法准则。

北极地区。

随着气候变暖以及北极地区资源争夺战的趋于激烈，作为当事国，俄罗斯也积极地加入到这场争夺当中。《构想》指出，俄罗斯实行旨在保持北极地区和平与建设性国际合作的路线;俄罗斯支持以现有国际法为基础、通过谈判解决该地区所产生的所有问题包括北冰洋大陆架划界问题;俄罗斯坚决反对将对抗政策及军事对抗因素引入北极地区并总体上把该地区国际关系政治化的任何企图。

亚太地区。

巩固俄罗斯在亚太地区的地位、积极发展与亚太地区国家的关系，是俄罗斯外交的重要方向。俄罗斯积极参加亚太地区的一体化进程并利用亚太地区资源落实西伯利亚及远东地区发展计划，俄愿意在集体原则基础上与亚太地区建立全面的、公开透明的平等安全与合作结构。

对于中俄关系，《构想》也进行了明确的阐述：俄罗斯将继续增强与中国的全面、平等、信任伙伴关系与战略协作，积极发展与中国在所有领域的合作。俄认为，中俄两国在解决世界政治中的关键问题上保持立场的一致性是保障地区及全球稳定的一个基础性因素。在此基础上，俄将与中国在各个方面发展关系，共同应对新挑战与新威胁，解决尖锐的地区及全球问题。

目前，中国是俄罗斯在亚太地区乃至全球最重要的合作伙伴，自上世纪后期以来，鉴于两国相似的战略处境即两国都被来自美国主导的西方战略挤压与遏制，以及两国经济社会发展的相互需求，中俄关系出现了逐步深化、不断提升的趋势。对于两国关系的发展状态，两国官方的一致表述是：目前中俄全面战略协作伙伴关系是两国关系史上的最高点。只要美国的遏华、遏俄战略不变，中俄关系的发展就是稳定而可靠的。

中东北非地区。

俄罗斯将继续为中东及北非地区局势稳定做出重要贡献，俄罗斯支持以集体的力量来消除国际恐怖主义集团造成的威胁。俄的一贯方针是，在相互尊重主权與领土完整及不受外来干涉自主决定自身命运的基础上，通过政治外交手段解决该地区国家间的冲突。

对于悬而未决的叙利亚问题，俄罗斯主张用政治手段调解叙利亚形势，并由叙利亚人民以2012年6月3日《日内瓦公报》以及安理会有关决议为基础决定该国家的前途问题，俄罗斯支持叙利亚作为一个世俗、民主与多元国家实现统一、独立及领土完整。

在俄罗斯的外交布局中，位列最后的两个地区是拉丁美洲和非洲。

《构想》中指出，俄罗斯继续全面巩固与拉丁美洲及加勒比国家的关系，并致力于扩大与该地区多边组织及一体化机构的合作。俄罗斯将继续通过完善政治对话与发展互利经贸联系扩大与非洲国家在双边及多边基础上的多方位合作，并促进防止发生地区冲突与危机形势等等。

总之，俄罗斯在地区层面的外交布局有先后次序，国别外交也分轻重缓急。研判未来俄罗斯外交走势，不仅要考察冷战结束以来的俄罗斯外交发展脉络及其多边及双边关系的发展历程，更要了解其对世界与地区重大问题以及国际格局主要力量中心的认知与立场，而指导俄罗斯外交的最权威官方文件《俄罗斯联邦对外政策构想》正是提供了这样一个“洞察窗口”。

（作者为山东大学政治学与公共管理学院教授、山东大学俄罗斯与中亚研究中心副主任）