杜特尔特政府东盟政策的变与不变

张跃+张琨

2月21日，第50届东盟外长会议在菲律宾长滩岛举行。2017年是东盟成立50周年，作为东盟创始成员之一的菲律宾担任2017年东盟轮值主席国。自2016年6月30日杜特尔特总统上任以来，新一届菲律宾政府对东盟的政策已初见轮廓，其中既有对历史传统的延续，也有不同于其前任阿基诺三世政府的调整。作为轮值主席国和东道主，菲律宾在2017年东盟诸多会议的议程设置及最终文件起草上占据主动，其对外政策尤其是对东盟政策将极大影响东盟在2017年的发展轨迹。

既有延续，亦有调整

杜特尔特就任菲律宾新一届总统不久，便紧锣密鼓地展开了对东盟各国的密集访问。2016年9月，杜特尔特赴老挝首都万象出席东盟峰会并与老挝等多国领导人举行双边会谈，这成为他的外交首秀。结束老挝行程后，杜特尔特即飞抵雅加达同印度尼西亚总统佐科讨论维护海上安全和打击毒品等问题。9月28～29日，杜特尔特出访越南，先后会见越南国家主席陈大光、政府总理阮春福和越共中央总书记阮富仲，讨论了两国经贸和防务合作事宜，并表示将共同致力于维护南海地区的和平与稳定。10月16～18日，杜特尔特对文莱进行国事访问，双方就深化双边关系特别是经济合作展开探讨。11月9～10日，杜特尔特赴马来西亚与马方磋商海事安全、反海盗及反毒品合作，并顺道前往泰国吊唁辞世泰国国王普密蓬。12月13～14日，杜特尔特成为20年来访问柬埔寨的首位菲律宾总统，两国签署了四项合作备忘录，涉及打击跨国犯罪、劳工合作、旅游和体育事业合作，并决定在打击跨国罪犯与毒品、防恐方面建立合作机制。紧接着15、16两日，杜特尔特马不停蹄奔赴新加坡，与新加坡领导人就区域、国际局势以及合作打击恐怖主义与毒品展开深入交谈。在上台执政不到半年的时间里，杜特尔特完成了对除缅甸外几乎所有东盟国家的出访。

此外，杜特尔特还在多个场合表示希望利用担任2017年东盟轮值主席国的契机，与东盟各国保持更加密切的经贸联系。在1月举办的东盟轮值主席国启动仪式上，杜特尔特宣布2017年东盟主题为“拥抱改革、融入世界”，将重点推进“建设以人为本的东盟”“地区和平和稳定”“海上安全与合作”“包容性创新和增长”“强化东盟生命力”和“东盟作为区域主义和全球性力量的示范性”等六项议题，并强调菲律宾将维护东盟的中心性、一致性与团结性，紧紧把握共同体所追求的意识形态和价值观，坚持合作以实现共同愿景。

杜特尔特对东盟各国频繁造访及相关表态，凸显出其秉承了菲律宾历届政府所一贯坚持的东盟政策传统，即重视东盟身份与区域认同，视对东盟关系为外交基石。同时，尽管杜特尔特政府执政时日尚短，當前施政重点仍以禁毒、民族问题等国内事务为主，尚未形成系统对外思路，但其对东盟政策已展现出异于前任政府的鲜明变化。阿基诺三世时代菲律宾全盘倒向美国，其东盟政策服务于美国的亚太战略，频繁以南海问题绑架东盟，对东盟造成巨大负面影响。杜特尔特政府则更注重东盟的团结合作与独立自主性，强调“东盟之外国家不该利用东南亚地区进行对抗”，多次表明“愿意搁置南海争议”“不想把南海问题变成东盟国家间的争端”“担任东盟轮值主席国期间，将不会把南海仲裁案裁决作为东盟会议讨论议题”的立场。

菲国内学者与媒体分析认为，“杜特尔特非常了解菲律宾的战略价值，他摆脱了过去阿基诺三世时期对美国的依赖以及自我孤立，再次回到东盟怀抱，推动区域团结合作”，而前任总统阿基诺三世则是“冲突的催化剂”与“美国政府在东盟的代表”。

菲律宾政府东盟政策的历史演变

菲律宾是东盟的创始成员国之一，其转向亚洲、推动区域合作的历程，伴随着民族主义复兴与地区主义兴起，是历史发展的必然结果。

菲律宾独立初期，由于历史和现实诸多原因，其政治、经济、军事全盘倒向美国，外交唯美马首是瞻。在加西亚执政时期（1957～1961年），菲律宾开始尝试摆脱对美国的附庸，争取外交主动。到马卡帕加尔时期（1961～1965年），菲律宾转向亚洲，积极参与建立东南亚地区组织，1961年与马来亚（马来西亚前身）和泰国成立“东南亚联盟”，1963年又与马来亚和印尼发起成立“马菲印多”。马卡帕加尔所做出的外交调整是菲外交的一个极其重要的分水岭，此后继任的各位总统大都沿用他所尝试的外交模式，希望能与除美国以外的其他国家建立更广泛的安全机制，而不仅是简单依赖美国。

1965年马科斯上台执政后，由于美国开始从东南亚收缩军事力量，菲外交重点进一步向亚洲靠拢，并于1967年与印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国在曼谷发表《曼谷宣言》，筹备成立“东南亚国家联盟”，即东盟。自东盟成立之日起，菲律宾一直是其中活跃和坚定的一员，积极推进东盟向前发展。尤其在冷战结束后，菲一直致力于借助东盟的力量成立一个包括所有东盟成员国的多边安全机制。9.11事件后，随着美菲关系回暖以及中国对地区影响力增强，平衡中美日及依托东盟推行对外政策成为菲外交的核心指导思想。东盟愈发成为菲律宾对外政策的关键和基石，菲外交部门要求确保参加东盟召开的所有会议、东盟举行的所有活动，并保持与东盟各邻国及包括中国在内的对话伙伴国的密切关系。

阿基诺三世上台执政后，菲律宾由大国平衡转向倚美制华。在挑衅中国南海主权权益的行为遭到挫败后，阿基诺三世政府彻底抛弃与中国进行双边谈判的可能，将本国南海政策与美国亚太战略绑在一起，执意将与中国的南海争议诉诸国际法庭，频繁利用东盟各类会议平台炒作南海问题，推动南海问题“东盟化”“国际化”，东盟成为其串联、挟持各成员国在南海问题上对华施压的平台。杜特尔特继任菲律宾总统后，对阿基诺三世东盟政策尤其是南海问题政策做出较大幅度调整，但不管其未来走向如何，思路发生何种变化，其秉持的菲政府重视东盟、主要在东盟框架下推行外交政策的传统不会改变。

杜特尔特调整对东盟政策的动因

杜特尔特对东盟政策的调整，其实是其菲律宾利益优先、重回大国平衡的政策在对东盟关系上的具体体现。其调整动机和考虑主要有以下几个方面：其一，前任阿基诺三世时期菲政府倚美制华的偏激政策本身就是一种历史的倒退，为杜特尔特调整留下充分空间。阿基诺三世政府甘当美在东盟“代言人”与对华斗争“急先锋”，其实质是一种自我孤立。东盟各国均在中美间左右逢源以求利益最大化，包括越南、马来西亚等同样与中国存在南海争议的国家亦不例外，只有菲选择全面倒向美国，与中国完全走到对立面，不仅导致中菲高层互动自2013年以后陷于停滞，两国关系跌入历史最低谷，也极大伤害菲自身外交主动性与国家利益。而中菲近期良好互动态势，以及美近期对杜特尔特政府禁毒运动的批评引发杜特尔特对美利用人权干涉甚至破坏自身执政的担忧，亦进一步加速了其往大国平衡方向进行调整。

其二，作为2017年东盟轮值主席国，菲需要营造团结合作氛围。此前菲在南海问题上的一些举动造成了东盟内部团结与互信受损，干扰了东盟一体化建设进程，2012年东盟甚至历史上首次未能在年度会议上发表联合公报。杜特尔特愿意搁置南海争议，重回政治磋商轨道，并多次声明“不会把南海仲裁案裁决作为东盟会议讨论议题”的立场，有利于菲在担任轮值主席国期间推动东盟各项工作的进行。

其三，维护和追求菲律宾利益，需要东盟的配合与支持。杜特尔特执政风格务实灵活，强调菲律宾利益优先，认为相对于南海问题，菲律宾国内有更多难题需要处理，包括毒品犯罪、民族分离主义和恐怖主义、基础设施落后、贫富悬殊等，国防开支的重点也应该是打击国内反政府武装而不是维护海洋安全。杜特尔特希望借助担任东盟轮值主席国契机，推动东盟与其六个重要贸易伙伴（中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度）达成区域全面经济伙伴关系协定（RCEP），推进东盟与中国达成“南海行为准则”（COC）框架，并进一步深化东盟各国间在经济安全各领域的合作。要实现这些目标，难以离开东盟各国的配合与支持以及对东盟平台的依托。

借助东盟平台谋求自身利益最大化的政策趋势不会变

从当前所取得的实际效果来看，杜特尔特的东盟政策无疑非常成功。菲中关系重回正轨也赢得了菲国内与东盟各界人士的一致赞许，认为这有利于地区和平与稳定，将对东盟与中国合作及东盟内部团结产生积极影响。菲律宾财政部长卡洛斯·多明计斯表示，在杜特尔特总统上任的前七个月，已经收到近一万亿比索的官方发展援助，成绩斐然。中国和日本分别提供了90亿美元援助。他强调，“这是中、日主动提供的援助，得益于杜特尔特总统机智的外交策略”。

未来杜特尔特政府更具自主性与大国平衡倾向的东盟政策能走多远，也受到诸多因素的牵制。菲国内亲美派势力依然强大，部分人对杜特尔特亲华倾向表示“警惕”；在南海问题上，菲民族主义情绪依然高涨，菲民意调查机构“社会气象站”2016年9月下旬的调查显示，有四分之三（76%）的受访者对美国“非常信任”，而对中国只有22%，相反，有55%的菲律宾人“不信任中国”；美日对菲“软化”南海立场必不肯善罢甘休，近日日本首相安倍晋三访菲时即提出希望杜特尔特将南海问题列入东盟峰会议程，并敦促菲继续加强与美日的合作；而杜特爾特虽然在口头上屡次宣称要与美结束合作甚至威胁要废除美菲《加强防务合作协议》，但实际上菲不可能放弃长期以来与美形成的密切关系，杜特尔特只能寻求基于美菲同盟的有限独立。

杜特尔特不谈南海仲裁裁决的表态，更多是一种释放善意、寻求对话的信号，以及菲作为2017年东盟轮值主席国维护团结避免分歧、推动制定COC框架的需要，而并非其真实立场。无论是此前屡屡以南海问题绑架东盟共同“抗华”的阿基诺三世，还是当前愿搁置争议、回归磋商的杜特尔特，一直在变化的只是菲律宾领导人因应内外局势变化而采取的不同应对形式，而菲政府借助东盟平台谋求自身利益最大化的政策趋势则在任何时候都不会发生改变。

（作者均为解放军国际关系学院东南亚研究中心研究人员）