中缅“2+2”高级别磋商密集举行为哪般

宋清润

2017年2月7日，中缅第二次外交国防2+2高级别磋商在中国昆明举行，会议由中国外交部副部长刘振民、军委联合参谋部副参谋长邵元明与缅甸外交国务部长觉丁、国防军第一特战局局长吞吞南共同主持。在会上，双方积极评价中缅关系的良好发展，一致认为妥善处理缅北问题，保持中缅边境地区和平稳定，对推进新时期中缅全面战略合作具有重要意义。中方希望缅甸有关各方切实保持克制，尽快实现缅北地区停火，避免影响中缅边境地区稳定。缅方通报了国内和平进程最新发展，介绍了第二次“21世纪彬龙和平会议”筹备情况。缅方表示將采取切实措施稳定缅北地区局势，继续稳步推进国内和平进程。

去年11月24日至25日，中缅外交国防2+2高级别磋商首轮会议在缅甸首都内比都举行，由中国外交部副部长刘振民、中央军委联合参谋部副参谋长徐粉林与缅甸外交国务部长觉丁、国防军第一特战局局长吞吞南共同主持。中缅两国缘何在短短的四个月内两度举行外交国防2+2高级别磋商会议？其最重要的背景是什么？未来，中缅关系，尤其是两国边境稳定和跨境合作的前景又将如何？

缅北冲突与和平问题

中缅两国有着2210多公里的边境线，中国境内的大部分在云南，缅甸一侧则主要是其北部的掸邦和克钦邦。掸邦和克钦邦的面积总和占缅甸国土面积的1/3以上，这两个邦内的多个少数民族与中央政府间矛盾尖锐，是缅甸少数民族地方武装（民地武）数量多、兵力总和也最多的地区，有缅甸最大“民地武”佤邦联合军，以及克钦独立军、德昂民族解放军、果敢同盟军（彭家声部，下同）、掸东同盟军等武装，各个武装基本是“拥兵自立、占地自管”。自1948年缅甸独立以来，缅北冲突就时有发生，从未停息。而从2009年8月8日缅甸政府军与彭家声领导的果敢同盟军发生激烈冲突后，缅北局势更是持续紧张。甚至在去年11月20日，缅北四支未与缅甸政府达成全面停火协议的民地武（克钦独立军、果敢同盟军、德昂民族解放军、若开军）首次组成“联军”袭击勐古、木姐等地的政府军和警察，双方发生激烈冲突，战火烧到政府军控制区的重要边境城市，使得缅北局势再度紧张。

由于缅北冲突地点大多靠近中缅边境，不仅会有误炸情况发生，导致我边民生命危险和财产损失，还会有大批缅甸边民涌入中方一侧避难。因此，不仅缅甸国家和民众是缅北冲突的受害者，中国也同样是受害者。这恐怕就是两次磋商会议如此密集举行的原因吧。

对于缅甸而言，虽然独立69年了，但一直未实现真正的和平，民族冲突是缅甸人的心头之痛。正如缅甸国务资政、外长、总统府部长、民族和解与和平中心主席杜昂山素季等领导人所指出的，民族和解与和平是缅甸国家要务，没有和平，国家发展必然受阻。武装冲突导致大批民众流离失所，外资不愿投资冲突地区及其周边地区，甚至不愿意投资缅甸，掸邦、克钦邦等地经济、科教文卫等事业发展长期滞后，还拖累了缅甸整体的经济社会发展。有统计表明，缅北去年11月20日以来的冲突曾导致缅甸和中国最重要的边贸口岸木姐关闭一个多月，导致缅甸对华边贸出口受阻，这也是去年4月1日民盟新政府上台至今年1月中旬缅甸出现40多亿美元贸易逆差的重要原因之一。民盟政府拟于今年3月举行第二届“21世纪彬龙会议”，但如果缅北继续打下去，这个和平与和解会议怎么开？开了又会有多少实际成果呢？

中国承受着“不该承受之痛”

一是缅北多个冲突地点毗邻我云南，冲突经常造成缅北边民涌入云南避难，给中国造成了极大的安置压力。比如，2005年3月果敢冲突后，缅北大批边民涌入云南临沧，临沧是不发达地区，当时又发生地震，但还是克服了很多困难，一面救助本国灾民，同时也尽力安置好缅北边民。去年11月以来的缅北冲突再度造成大批缅北边民涌入。这几年来，中国始终坚持人道主义和国际主义原则，妥善安置入境的缅北边民，但负担确实不轻。二是由于中缅边境线呈现犬牙交错的地理特征，在缅北冲突中，常常会炮弹、子弹落入云南境内，还曾发生过缅方飞机“误炸”云南边民的惨剧，云南边境部分地区民众的生产生活和安全受到威胁，承受着“不该承受之痛”。

此外，缅北冲突还损害着中缅关系。一是冲突导致两国边贸口岸时而关停、边贸活动不得不中断，损害了两国经济合作，这也成为两国边境地区经济发展缓慢的原因之一。二是由于边境线的缅方一侧部分地区由政府军控制、部分地区由多支“民地武”控制，而且常常冲突不断，从而导致两国很难搞大规模的跨境经济合作。三是中缅合作的多个跨境大型项目不同程度地受到冲突影响。比如，中缅油气管道等项目经过缅北地区，尽管不直接穿越冲突区，但距离冲突区很近，存在安全隐患。而中缅都参与的孟中印缅经济走廊建设，则必须穿过缅北地区，缅北不宁，走廊建设与贯通都有困难，而且即便贯通，安全问题也是隐患。四是缅北冲突导致两国部分民众对对方产生不满，损害了两国民间的友好情感。一方面，部分缅甸人和媒体怀疑乃至炒作中国有人支持缅北“民地武”对抗缅中央政府。笔者上文已经分析了缅北冲突对两国的危害，认为中国没有理由支持缅北“民地武”。但由于中缅边境线的特殊性：跨境民族多，便道多，而且边境线缅方的一侧部分由政府军控制、部分由多支“民地武”控制，较难管控，因此，边境两侧确实存在少量不法组织和人员搞的黄赌毒等犯罪，以及部分边民非法越境、玉石走私、木材走私、人口贩卖等跨国犯罪。而正是这些少数人和组织的非法活动，破坏了中国在缅甸的整体形象，导致了部分缅甸人的误解。另一方面，缅北冲突不仅导致中方人员伤亡和财产损失，还经常因缅方边民的避难，影响当地民众的正常生产生活和社会治安，这也引发中国部分民众的不满。

综上所述，缅北冲突对两国的损害很大，缔造缅北和平、推动缅北发展，成为两国共同的诉求。缅甸政府和政府军与缅北多支“民地武”的互信较差，谈判经常难以产生实质成果，中国在缅北和平问题上长期发挥着建设性作用。杜昂山素季等缅甸政府高层、敏昂莱等缅甸军方高层与中国领导人近期会晤时，多次谈到缅北冲突和边境安全问题。杜昂山素季去年8月中旬访华时，在中缅发布的联合新闻稿中指出，“双方同意进一步加强合作，确保边境地区和平稳定。中方支持缅方通过政治对话实现国内和平与民族和解。缅方感谢中方发挥积极建设性作用，支持缅方推进民族和解与和平进程的努力”。而在此次中缅第二次外交国防2+2高级别磋商会议中，则有这样的表述“双方一致认为妥善处理缅北问题，保持中缅边境地区和平稳定，对推进新时期中缅全面战略合作具有重要意义。为此，双方同意继续就缅北局势保持密切沟通，进一步加强边境管理合作，共同致力于维护边境地区安宁，促进边境地区发展，造福边境地区民众。”双方还商定今年内在中国再次举行磋商。

缅甸第二届“21世纪彬龙会议”召开在即，缅甸离持久和平会越来越近，而缅甸和平的最终实现要靠缅甸各族人民持续不断地相向而行，中国也会持续发挥建设性作用。

（作者为中国现代国际关系研究院副研究员）