意大利修宪公投缘何失败？

曹慧?李安风

2016年12月5日，意大利修宪公投失败，前总理伦齐推动的宪法改革“无功而返”。意大利议会体制维持现状，“五星运动”党以微弱优势上升为国内第一政治力量。在相当长的时期内，意大利政局将继续保持动荡、不稳定的特性。不过，意总统对本次近65%的高投票率予以了积极肯定，他希望通过本次公投，未来政府和在野党能学会聆听民众的声音。

2016年12月12日，意大利首都罗马，权力交接仪式上的前总理伦齐（右）与过渡政府总理真蒂洛尼（左）。

四大因素促成民众选“NO”

对伦齐而言，可以把修宪公投比喻为“萧何”。2014年初，靠着大胆的修宪提议和激进的经济改革方案，伦齐以“半政变”的方式获得意大利民主党的领导权。在不到两年的时间里经历了权力“过山车”之后，伦齐的公共政治生涯也暂告一段落。在笔者看来，意大利修宪公投失败的原因主要来自四个方面。

第一，“伦齐化”的修宪倡议使公投本身被贴上了“NO”标签。苏黎世大学政治系教授席琳·科伦坡等三位意大利学者通过调研发现，伦齐对修宪的支持及其将公投“个人化”的做法削弱了民众对公投的支持。他们指出，意大利人普遍担心的是：修宪成功后，权力会过度集中在众议院、总理以及执政党手中，民众参与政治生活的权利将受到限制。而伦齐力挺修宪的做法加深了部分民众眼中此论断的“可信度”，使持怀疑态度的民众更“坚定”地站在了反对阵营。

此外，由于无法实现经济振兴的承诺，伦齐的公信力降低。据意内政部数据统计，在反对票箱中，囊括了全国73%的失业人口，以及大部分经济窘迫的弱势群体。这说明，一方面，受欧债危机的影响，意大利社会分化严重，不平等状况加剧。原本期待在伦齐“魔棒”的指引下，意大利可以迎来经济复苏的春天，到头来人们发现自己依然身处“寒冬”。另一方面，伦齐与欧盟机构的良好关系也使其成为民众迁怒欧盟的“出气筒”。“五星运动”指责伦齐及其领导的政府已沦为欧盟机构的“扶手”。伦齐在压力下表现出对欧盟的强硬态度，也被嘲讽为“画蛇添足”。

第二，中青年人成为反修宪的主力军。据意大利民调机构QUORUM/Skytg24统计，从年龄分布来看，在18-34、35-54、55岁以上三个年龄组里，支持和反对修宪的比例分别为19% ∶81%、33%∶67%、53%∶47%。显然，伦齐失去了年轻人。究其原因，教育体系和就业市场改革是伦齐“不招待见”的主要因素。大学研究经费的大幅下调以及僵化的劳动力市场，导致教育质量下降，青年人进入就业市场受阻，大批人才流向英、法、德、美等国。

第三，伦齐遭党内反水，成为修宪公投失败的一个不容忽视的原因。在伦齐任内，许多民主党党员并未看到富有“左翼”精神的改革，如增加社会福利、减税等。相反，伦齐执行的许多重要法律和政策改革均来自于贝卢斯科尼执政时期的提议。伦齐与贝卢斯科尼2014年达成的选举法和宪法修订协议更被部分党内人士视为对左翼价值观的背叛。顺利成章地，反伦齐执政理念的态度逐渐演变为反伦齐式修宪公投的声音。更糟糕的是，党内分裂加大了伦齐在下次大选中卷土重来的难度。在民主党内，由于理念不同，越来越多的重量级大佬走到了伦齐的对立面。党内分裂，党员出走，有些甚至加入“五星运动”，有些则选择成立新的左翼政党。

第四，假新闻成为修宪公投失败的“催化剂”。自6月以来，意大利国内网络和社交媒体上传播着大量诸如“修宪危险”“伦齐打着修宪的旗号，实为自己扩权”的信号，使部分民众站在了反修宪的一边。据调查网站BuzzFeed统计，几乎所有假新闻都是通过“五星运动”官网的若干链接传播开来的。不过，“五星运动”否认了这一指控。但几乎所有假新闻都是针对伦齐个人或其政府和其内阁成员的，且真蒂洛尼出任过渡政府总理后也迅速成为了假新闻的攻击目标。

过渡政府的三件事

短期内，意大利过渡政府需要解决三件迫在眉睫的事：一是出台适用于议会两院的选举法，二是与欧盟委员会就该国2017年的财政预算达成共识，三是应对银行业危机。

2016年7月，意大利议会通过了新修订的选举法。然而，新选举法是以修宪公投通过为前提条件的，且仅适用于参议院。与此同时，众议院仍沿用旧选举法。修宪公投失败后，对称式的议会两院制保持不变，而两院适用不同选举法的现状使下次大选成为不可能，更不必说提前举行大选了。因此，当务之急，过渡政府和议会应协商推出一部共同适用于两院的选举法。

在财政预算问题上，根据修订后的《稳定与增长公约》规定，欧盟各成员国年度财政预算也需获得欧委会的认可。在2016年11月底的审评中，欧委会拒绝了意大利的2017预算计划。双方争执的焦点主要集中在两点，即预算中过高的赤字率以及意所需欧盟财政资金上的“灵活性”。从目前情况看，对欧委会来说，最头疼的问题已经变成了如何稳住意大利。在当前的反欧元情绪下，欧盟应该会谨慎对待意国诉求。后退一步，尽快与新政府达成妥协也许才是欧盟唯一的选择。

银行业危机也是意大利政府亟需应对的问题。意大利银行业坏账集中爆发于2013年，据意大利央行统计，截至2016年11月，因壞账导致的该国银行业市值缩水已接近1/3。伦齐上台后，领导政府与欧委会展开了艰苦谈判，并最终达成了三个救助方案：其一，允许私人资金注入意银行，增加其资本流动性;其二，在意政府担保下，同意该国银行将不良贷款打包，以市场价格出售;其三，允许意政府出面组织、成立“特别后备专项基金”，注资中、小储蓄银行，避免出现挤兑、崩盘等情况。2016年4月，该基金分别为维琴察人民银行，维内托银行注入资金。关于意大利银行业问题，欧盟委员会的底线是，不能以意大利国家或其它欧元区国家的财政资金实施救助，否则就视作违反欧盟的“国家援助指令”。换句话说，欧委会认为，不能用纳税人的钱救助这些问题银行。

前途未卜的欧洲一体化

意大利修宪公投的失败和英国“脱欧”公投的成功一样，使欧盟形象受损，使欧元遭受了严重的质疑。据皮尤研究中心2016年12月民调统计，在过去十年里，民众对欧盟好感在诸成员国降幅较大。这种情况在原本对欧洲一体化热情高涨的国家表现得尤为明显。意大利人对欧盟的支持率从78%降到58%，法国从60%降到38%，西班牙则从80%降到47%。该报告认为，经济低迷、难民涌入是欧盟“失宠”的两个主要因素。约63%的受访人对欧洲长期经济前景表示悲观。欧盟引以为傲的多元化理念也面临尴尬的局面：大多数欧洲人在回答“日益多元的社会是否更适合居住”时选择“否”。其中，希腊和意大利分别以63%和53%高居前两位。

自2012年以来，已有越来越多的人意识到，弥漫在欧洲的多重危机已不仅仅是经济危机、或难民危机，更是政治危机。“民主赤字”“合法性危机”“民主危机”之说频见报端。尤其是英国脱欧、意大利修宪公投失败后，欧元崩溃、欧盟解体的声音甚嚣尘上。

各路专家开出的“药方”迎面砸来。本届诺贝尔经济学获奖者奥利佛·哈特在获奖发言中就直截了当地指出，欧元是个错误，欧盟应朝着“去中央化”的方向发展。德国社会学家哈贝马斯也认为，“（欧盟的）扩大、一体化和民主化都不是自动前行的，而是可逆的”。德国经济学家汉斯-维尔纳·辛恩在《欧元陷阱：关于泡沫破灭、预算和信仰》一书中大胆建议，欧元体系应建立一个灵活的退出机制，使负债累累的国家，如希腊可以退出欧元区，待经济指标达标后，再重返。

在过去的60年里，欧洲一体化进程为世界展示着“社会共识”“多元和谐”的欧洲模式。但现在，成员国与欧盟机构、债权国与债务国、北方与南方、精英与草根之间相互抱怨不止;在政治精英苦心经营的、繁杂而庞大的超国家组织之外，是民众发出得越来越刺耳的抗议声浪。过分自信、不作为、缺乏敏感的政府以及华而不实、空洞的欧洲项目和目标，使大众缺乏认同感和归属感。“主权过渡、平衡发展”不再是欧盟治理的“真经”。未来两年内，欧洲多国将陆续迎来大选。作为政治意愿的产物，欧盟和欧元亦将进入真正的考验期。

（作者曹慧为中国社科院欧洲研究所博士;李安风为意大利都灵国际事务研究所初级研究员）