浅谈农村居民点用地管理问题及对策

辽宁省不动产登记中心 李 艳晶

文/北京世纪国源科技发展有限公司方媛

辽宁省国土资源厅宣传中心张晟南

研究资源国土

浅谈农村居民点用地管理问题及对策

辽宁省不动产登记中心 李 艳晶

文/北京世纪国源科技发展有限公司方媛

辽宁省国土资源厅宣传中心张晟南

随着农村经济的迅速发展，农民的生活水平不断提高，农村的建房数量呈现出快速增长的势头。由于居民点布局缺少整体规划指导控制，规划严重滞后，加之农民建房随意性大，农村居民点像满天星一样分散布局，村庄不断外延，土地大量浪费，农村建设用地的集约利用问题日益突出。做好农村居民点用地管理工作，不仅关系到土地集约利用和耕地保护，更关系到民生和发展。笔者结合自己多年的土地管理工作经验，就如何加强农村居民带点用地管理工作进行了探讨和思考。

现状及特点

随着我国城镇化的快速发展，我国农村的剩余劳动力逐步转移到城镇，农村人口流入城镇后，致使一些农村住宅出现空置，但是空置的旧宅基地并没有相应的退出来，村庄也未因常住人口的减少而归并。农村居民点用地占地规模大，空置、闲置多；甚至出现大片空地，造成“空心村”现象；由于农村宅基地管理的不到位，规划不合理，农村居民点建设基本上处于放任自流状态，农户建房选址比较随意，用地规模不受控制，超标现象突出，农村居民点继续悄然向外扩展和延伸。

问题及原因

1.土地利用率低，人均占有宅基地面积过大。没有科学合理地结合村里的户数、人口和人均耕地面积等因素，制定合理的宅基地面积标准；存在一户多宅、一户超大宅基地现象，普遍存在人均占有宅基地面积过大，住宅绝大多数以低层建筑为主，尤其以独居小院为主，占地面积大，建筑容积率低。

2.村内旧房改造缓慢，村外新房林立，造成村庄不断外延。旧房翻建较少，即使在原地翻建的，也只是扩大了建筑基地的面积，几乎没有保持原有的基地面积、翻建成多层住宅的，建筑容积率低，土地没有做到集约使用；村外新房的建立，造成村庄外延严重，甚至是盖起乡村别墅，隐性占地现象严重。

3.规划分散，布局不合理。近些年，有关部门加强了对农户建房的管理，但由于忽视村镇建设规划，因此，随着农村经济的发展，农村建房热的掀起，规划滞后所造成的后果日益显露出来，布局零星分散，内部功能布局混乱，整体档次不高，还有相当一部分村庄沿公路两侧发展，用地见缝插针，既影响交通和群众生活，又不利于节约集约用地。

4.交通不畅，配套设施不全。部分村内道路和胡同比较狭窄，车辆通行不便，不利于村民的生产和生活。交通又不方便，同时又缺乏合理的配套设施，特别是排水系统不畅，且多数村庄缺乏地下排水设施，雨水全靠地表自然排水，村内老房无法排涝，造成村内污水横流，环境恶化，导致村民盖新房多数不选择在村内，而是选择在老村的外面。

5.村庄不断膨胀，土地浪费严重。一般情况下，村庄大多座落在阳光充足、地势平坦、土壤肥沃、水草丰茂的地方。在新农村建设过程中，很多农民对耕地保护意识淡薄，片面追求村容，彼此攀比，建立“豪宅乡墅”，导致村庄膨胀外扩，即浪费了宝贵的优质耕地，也使村内道路、水、电、线路等基础设施无法充分利用，提高了村庄的基础设施建设成本。

总之，从居住习惯、邻里关系、村民的恋旧情结等方面看，村民实际上更愿意在旧宅周围的空闲地上建房和对旧宅进行改造后居住，这是旧村改造的良好思想基础，但农民居民点用地管理中多年累积的问题，阻碍了旧村改造步伐，扰乱了土地管理秩序，造成耕地大量破坏，直接损害了农民的更本利益。

措施及建议

1.废除宅基地终身制，改变传统的无偿、无限期为有偿、有期限。农村宅基地采取有偿方式，参照国有住宅一样，采取拍卖取得宅基地使用权，彻底改变过去无偿取得、无限期使用宅基地的做法。

2.允许宅基地在本村内流转出让，盘活那些空宅旧宅。对确实需要新建房屋、而本人又确实没有旧房可以翻建的，鼓励他们购买村内闲置不用的破旧房屋，拆除后，以翻建房屋的名义，申请宅基地。对这种情况，简化审批手续，降低审批门槛，减免一切有关费用。

3.采取适当的政策、鼓励村民利用村内空闲地建房和翻建房屋，有条件的村庄，也可以采取现金补贴，无偿提供部分建材等经济手段，鼓励和推动村民积极主动参与旧村改造。同时，适当增加新村和村庄外围建设的成本，抑制村庄的外延。

4.考虑全面，着眼长远，合理规划和设计。建筑合理布局，科学规划。鼓励建多层住宅，尤其是鼓励先富裕的农民，翻盖多层住宅；不提倡以住宅面积大小，衡量居住水平的高低；提倡居住面积适中，节约集约利用土地。

5.建议有条件的地方，依托本村的山水等自然景观，种花植树，加强乡村景观建设，改善旧村的生态环境；利用空闲地，在中心村建立公园、广场等，满足农民娱乐、休闲的要求，增加中心村的吸引力，以此减少村庄的外延。

6.加强土地利用总体规划的权威作用。除国家大型工程外，决不允许将随意修改土地利用总体规划，在土地利用总体规划的指导下，按照村庄建设规划进行旧城改造、住房建设和其他建设，以防止村庄无限膨胀。

7.统筹安排，合理布局，加强旧村公共设施、公益设施建设，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、用水净化、庭院洁化、环境美化。同时，严格按照社会经济发展的总体规划要求，合理安排村内的商业用地、交通用地、绿化用地、和大型农业机械的维修、存放用地；根据有利于村民的生产、生活要求和当地的风向特点、流失方向和地形特点，合理安排有空气污染的养殖用地、有水污染和噪音污染的工业用地等；加强环境卫生建设，吸引村民利用村内存量和闲置的土地进行住宅建设。

8.严格宅基地审批制度，加强农村居民点用地申请审批的公开性、透明性，自觉接受群众的监督。农村居民建房用地必须坚持按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批，坚持统一放样，严格宅基地法定限额标准。同时，坚持统一规划、统一设计、统一安排、统一设施。充分体现群体有韵，单体有性，整体协调，个体相应，经济实用，突出特色。

9.加强对基层土地管理工作人员的业务培训和管理，将工作人员的培训与自我学习，列入工作考核的一个重要内容，切实提高管理人员的整体素质、增强高度的责任感。

10.摸清家底，登记造册。以乡镇为基本单位，制定出规范的调查规程、调查目标、以土地部门为主，调动相关部门，共同对辖区内各个村庄的各类用地和闲置土地、空置房屋进行详细的调查，测绘出完备的土地利用现状图，以此为依据调查规划，确定出村庄建设用地的近期发展方向和长远发展目标，进行宅基地和各类建设用地的审批。

11.对违法违规占地建房的，必须严查严纠，加大管理执法力度，大幅度提高对违法违规用的处罚标准，增大违法建筑成本。禁止占用基本农田建房，优先安排原宅基地、村内空闲地、未利用地，严禁占用耕地，维护土地管理秩序，保护农民的根本利益，提升农村总体发展水平，保证农村经济持续发展，为全面建设小康奠定坚实基础。