论破产管理人监督制度的完善

摘 要：破产管理人监督制度是各国破产法中极其重要的一项制度。设立该项制度的目的是试图由熟悉破产业务的专业人员在破产程序中接管破产人财产和处理与破产人财产相关的事务。破产程序能否顺利、公正、高效地进行，与破产管理人有着密切联系。可以说，整个破产程序是以破产管理人为中心而推进的，破产管理人在整个破产程序中起着至关重要的作用。本文主要介绍了破产管理人监督制度的现状、存在的不足之处，以及针对其不足之处提出的完善建议。

关键词：破产管理人；监督制度；破产程序；法律责任

市场经济离不开竞争，市场经济就是竞争经济。“优胜劣汰”是商品经济社会的生存法则，破产作为市场主体竞争失败后的一个退出机制是经济社会发展到一定阶段时必然会出现的法律现象，这是不可避免的。在我国破产管理人是指在企业破产程序进行过程中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和执行的专门机构。

一、我国破产管理人监督制度的现状

虽然我国破产法已经引进了破产管理人制度，而且在制度方面有了大致法律框架和规范，但是在具体的行为规范上仍然缺乏十分明确规定，仅仅出台了两个最高院的规定，缺乏强有力的法律基础。还需要十分权威的行政法规和司法解释予以补充。

第一、人民法院监督。我国破产法以法院为中心的，在破产程序中法院拥有较大权力，很多事项都由法院单独决定。破产法第十三条规定法院在裁定受理破产案件时应当指定管理人，第二十二条规定由法院指定破产管理人，更换管理人时需要申请人民法院予以更换。破产管理人由法院依据企业破产法指定，管理人的自主性和能动性十分受限，难以发挥应有的作用。

第二、债权人会议监督。债权人会议是指由全体债权人参加的，以会议的形式存在的非常设破产管理机构。债权人会议是全体债权人行使权力的机构，有权决定破产程序中的重大问题、监督破产管理人依法履行职责。监督破产管理人是债权人会议的重要职能之一。债权人会议有权审查管理人执行职务的费用支出与报酬，有异议也可向人民法院提出。债权人会议的监督权离不开人民法院的配合。债权人会议不是常设性机构，每年召开的次数也十分有限，这也是债权人会议最为显著的特点与缺陷。正是基于这个原因，我国破产法才引进了破产监督人制度。

二、我国破产管理人监督制度的缺失分析

虽然我国《企业破产法》从以上方面加强了破产管理人的监督，但是法律依据十分匮乏，直接导致了破产管理人制度在实际应用中可操作性不强，现有的监督制度仍然存在缺陷，主要表现在以下几方面：

第一、内部监督的规定缺乏可操作性。《企业破产法》第27条规定“管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务”，这只是对破产管理人内部监督要求的一个概括性的描述，勤勉尽责具体的要求是什么，如何来衡量破产管理人是否达到了这一程度？忠实执行职务的标准又是什么，这些问题都没有在新破产法中得到明确的回答，使得内部监督的实施效果大打折扣。

第二、外部监督主体的监督存在严重缺陷。法院监督权力独大，缺乏制约。在我国《企业破产法》规定的破产程序和破产管理人制度中，法院居于主导地位，拥有太大的“独自决定”的权力，而没有其他的第三方机构对法院进行有效的监督和制约。破产管理人的选任和破产管理人名册的编制都由法院单独负责，既不合理且容易产生权力寻租，导致司法腐败。在破产程序进行中，法院作为监管主体资格不适当。法院在监督体系中居于主导地位，破产程序的顺利与否都与法院的监督息息相关，但是法院作为审判机构，并不适合同时兼任破产管理人。而且管理人的报酬问题由法院单独决定也不十分恰当。

债权人会议作为一个非常设性的机构。法律未规定其异议权，直接导致监督乏力。《企业破产法》没有明确规定债权人会议的监督方式，使得其监督职权难以行使，无法发挥应有的监督作用。除第一次债权人会议由法院在法定期间内定期召集外，以后的债权人会议只有在必要时召开，这就使得债权人会议在休会期间，无法对破产程序中的具体事务实施监督，况且普通债权人因受偿率偏低等原因参加债权人会议的积极性也不高，所以尽管债权人会议代表了全体债权人的利益，但由于它并非常设性的机构且成员参与监督的积极性、主动性参差不齐，导致其监督乏力，监督作用难以有效发挥。

三、完善我国破产管理人监督机制的建议

首先，明确破产管理人注意义务，完善内部监督。破产管理人其负担注意义务之高低将会在很大程度上影响其能否合理、妥当地履行职责，破产法对其规定十分模糊，应对善良管理人注意义务和忠实义务做更明晰具体的规范。注意义务应该细化为：对破产财产的管理和处分，包括保管清理破产财产、继续经营债务人事业等；对破产债权的调查审查等。同时要求破产管理人忠实于受益人，为受益人的利益服务，排除任何其他利益。在实践中，忠实义务应该细化为破产管理人不得因其身份而从中受益；破产管理人不得收受贿赂、谋取利益或允诺其他好处等。

其次，形成监督主体多元化的外部监督机制。明确法院监督权。《企业破产法》第23条：“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作。”但是，法院只是作为破产工作中的领导和指挥者，无法担当起全程监督職责。因此，法院的侧重点应放在对管理人的日常监督，这样才能更好的发挥破产管理人在破产中的作用

充分行使债权人会议监督权。债权人会议是全体债权人的意思表示机构，通过对破产程序的监督和重大事项的决定来维护自身利益。《企业破产法》第61条规定了其拥有五项职权，即债权核查权、管理人资格与费用及报酬审查权、对管理人监督权、重整和解协议权、破产财产变价分配权等。债权人会议应该充分发挥自己的监督权，充分行使破产法赋予的5项权利，更好的发挥债权人会议在破产程序中的作用。

最后，进一步明确破产管理人的法律责任。破产管理人在破产程序中居于重要地位，享有广泛权力。在履行职责的过程中，破产管理人的故意或过失会给利害关系人以至整个国家经济秩序带来损害。强化破产管理人的行政责任、民事责任、刑事责任是对破产管理人在担任特殊角色时的必要约束机制，三大责任中刑事责任作为约束机制，发挥的作用会更大，只有这样才能保证破产程序公正、有效的进行。

参考文献：

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[5]韩长印.主编.破产法学[M].中国政法大学出版社，2007.

作者简介：

潘欢欢（1992～ ），男，汉族，河北沧州人，现为西北政法大学经济法学院2015级研究生。