论新型城市化改革背景下城市法治量化评估体系的构建

摘 要：在法治国家取得重大成就的同时，全国各地的法治城市建设也在如火如荼的开展，最引人注目的便是以“余杭模式”、“无锡模式”为代表的城市法治量化评估体系。其作为法治城市建设的有效手段，在全国得以迅速推广。推进法治城市的建设，可以为新型城市化改革建设提供巨大动力。由于各城市的需求不同，城市法治建设的重点也不同，具体在建设时应当从科学性、权威性、参与性等方面予以考虑。

关键词：新型城市化；法治城市；量化评估；法治指数

一、法治国家与法治城市

在十八届四中全会上通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提到“中国特色社会主义法律体系已经形成，法治政府建设稳步推进，司法体制不断完善，全社会法治观念明显增强”[1]，标志着中国进入社会主义法治建设的新阶段。不仅法治国家建设取得巨大成就，地方法治建设在全国各地也蓬勃开展。全国各省、自治区、直辖市结合本地风俗习惯、地理气候、人员组成等政治、经济、文化的优势和特色，推出了具有当地特色的地方法治建设模式。

地方法治的实践工作从省级法治建设开始，从2004年到2012年9月，共有江苏、湖北、湖南、安徽、广东、山西、天津等七个省份出台法治建设纲要。省级的法治建设对地方法治的发展起到了重要的推进作用。

与此同时，2008年，国务院颁布《关于加强市县政府依法行政的决定》，2010年，全国普法办发布《关于开展法治城市法治县（市、区）创建活动的意见》，推动了法治城市、法治县（市、区）的创建活动在各地区的有序进行。地方法治城市的建设，主要围绕着城市法制的完善、市民法治意识的培养、高效实现的法律机制等方面进行。在建设过程中涌现出多种法治模式，为法治城市的建设积累了有益经验，其中在全国得到广泛开展的是法治量化评估体系。有代表性的如：“余杭模式”、“成都模式”、“昆明模式”[2]等。尽管这些地方法治模式在理论和实践过程中还有待完善，但其在寻找和建设中国法治道路上已经迈出了具有跨越性的一步。

二、城市法治量化评估体系与城市化建设

（一）法治量化评估体系产生及运用

法治是政治文明的表征，是以民主、共和、人权、自由、公正、理性、和谐精神等为主要内容的法治精神，代表着当今世界法治的普适价值。[3]就法治这一概念而言，其作为当今世界的普世价值，如果仅仅从社会认同度上考量，很难对社会的法治程度作出明确具体的判断。鉴于此，法治指标量化评估体系便应运而生。

法治量化评估体系是指：“综合运用统计学、数字学等研究方式，通过一系列具有系统性、整合性、公正性的评估体系，将一个地区在一定时期内的法治发展状况，用具体、直管的数值表现出来的研究手段和方法。”[4]正如美国学者雷蒙德·鲍尔所说：“社会指标是用来判断社会在准则、价值和目标等方面的表现的依据，是对经济指标的补充和扩大，是在那些通常不易于定量测量或不属于经济学家专业范围的领域内，为我们提供有关社会状况的信息。”[5]因而，将社会指标计量方法运用到社會生活具体层面的考察之中，对于提升法治建设的可控性、导向性及可预测性具有重要价值。[6]

然而，由于不同地区的地理环境、风俗习惯、人口构成、经济发展水平等情况差异较大，将这种法治量化评估评估体系在全国甚至更广大的范围内推广反而不能取得所预期的效果，缺乏其应有的代表性。而其并不适合在大范围推广。相反，在各个县（市、区）地方法治建设过程中，由于人口居住相对集中、人口构成相对单一，而且区域经济发展水平差异较小，在推进法治量化评估体系建设时，往往能够取得良好的效果。这也是为何法治量化评估体系实践多以城市为样本的原因。

（二）我国在城市化建设中的城市法治量化评估体系现状

我国的城市化建设中，法治量化评估体系的重要性主要体现在以下两个方面：

其一，采用法治量化评估体系有助于改进城市社会管理方式，完善纠纷解决机制。在法治城市建设中采用法治量化评估体系，对城市建设的各方面都设立明确的指标，让民众参与到城市管理当中，并由独立的第三方机构进行评估，充分保证其公正性和参与性，可在法律的保障下，有效的反映人民的意志，改进社会管理，化解社会矛盾。例如，在“余杭模式”实践过程中，就对“农产品质量安全监管”、“水污染环境治理”、“企业欠薪防范机制”等方面设立明确指标，在食品安全方面，对城镇内蔬菜、肉类批发市场、大中型超市进行测控。为治理水污染，在2011年关停11家重污染企业，新铺设污水管线116公里，收益农户超过5000户。在解决劳工矛盾方面，对余杭范围内8000家企业进行监控，所涉工资总额达2.19亿元。并着力解决32起群众讨薪事件，薪金总额达5300余元。[7]通过法治指数评估，从而使群众看到、感受到城市法治发展的成效，有效的改善城市管理，化解城市矛盾。

其二，法治量化评估体系有助于推进城市法治政府建设。要构建法治政府，最核心的理念就是依法限制和规范政府的权力及其运作。只有公权力在法律的监督下运行，才能真正的实现社会的公平正义，保障程序正义和实体正义的实现。法治量化评估体系可采用明确的标准对城市法治政府建设水平进行评价，从而有效的推动城市法治政府建设。以无锡市的城市法治评估体系为例：其评估指标体系基本框架采取“8+1”结构，分三级指标，其中，一二级指标主要体现“工作任务+组织领导”的二元复合结构，[8]其体系包含了依法行政的各个方面，涉及到政府各方面的重要职能。从合理行政、合法行政、程序正当、高效便民、诚实信用、全责统一等各方面对政府执法进行评估，让民众进行监督，并由独立第三方机构参与评估。政府作为城市化改革的规划者和实施者，掌握者公权力，通过城市法治量化评估体系中的法治指数来明确的反映政府各职能部门的运作状态和工作成果，能够确保政府在城市改革过程中所采取的一系列行动能够真正的解决市民的切身问题，推动城市化的有序进行，真正的实现城乡一体化发展。

三、中国城市法治量化评估体系的构建

经过各国学者近半个世纪的研究，法治量化评估体系在世界上呈现出多样化的发展趋势。影响比较广泛的有透明国际的国际清廉指数和自由之家的世界自由度指数。虽然不同的指标由于其所在立场的不同，国际认可度存在差异，但就其评价体系而言，对于国内的城市法治量化评估体系的实践仍然具有一定的借鉴意义。通过比较分析，笔者对中国城市法治量化评估体系的建设提出如下建议：

（一）评估标准的科学性

不论是“余杭模式”还是“无锡模式”，或是“清廉指数”，其之所以能取得良好的效果，最重要的因素就在于其科学的评估标准，只有建立科学的评估标准才能有效的推动法治城市建设。一方面，城市所建立的法治评估体系所设立的多级别评估标准应当符合社会需要，且具有实际操可操作性。在设立评价体系时，也应当从真正的实践者角度出发，而不应高屋建瓴。以透明国际的清廉指数评估体系为例，其测评指标包括六个部分，最重要的是第六部分关于反腐败与法治，其中包括社会的法治状况、法律实施等内容。进一步细分，社会的法治状况又包括争议的刑事判决的上诉机制、刑事审判是否依据书面的法律、司法裁判是否被国家实施、判决腐败案件的法官是否安全、司法独立、司法平等六个评分项，法律实施的内容又可进一步划分为执法机构是否有效率、是否对自己行为负责两个评分项。[9]通过构建如上科学的评估体系，既可以客观、确切的反映反腐败的进展和成效，从而对反腐败实践进行指导；又有助于推進政府和社会的反腐败改革，让政府和社会民众更加关注腐败问题。另一方面，由于每个城市的情况包括地理环境、人口构成、风俗习惯等各方面不尽相同，因此，在建设城市法治量化评估体系过程中，不能照搬其他城市经验，而应当因地制宜，按照各个城市的特色进行建设。

（二）评估数据的权威性和评估机构的独立性

从透明国际的清廉指数评估体系来看，在数据的选取上透明国际并不自行调查，而是从其他独立的机构所进行的调查报告中收集有关腐败的资料进行分析，最终确定出清廉指数的得分。对数据的筛选，按照以下四个标准：①数据必须由具有公信力的研究机构制作，且定期发布；②数据的计算方法必须可靠、有效，以同样的进位给多个国家评分和排行；③数据必须是对国家公共部门总体腐败水平的衡量，并且将其进行量化；④数据所给分数必须给定足够的标准差以区分各国腐败程度的差别。[10]数据是否权威直接影响着评估结果的可靠性，透明国际的清廉指数评估体系之所以能够的到国际社会的广泛认可，并被世界各国大量援引，很大程度上由其数据来源的权威性所决定。国内各城市在推进法治城市建设时，所构建的法治量化评估体系也应当确保所进行测评数据的权威性，从而进一步保证测评结果的可靠性和可参考性。

（三）评估主体的广泛参与性

构建城市法治量化评估体系的初衷是推进城市法治建设，以进一步为城市化改革和城乡统筹发展提供良好的辅助，而其最终目的是为了提高民众的生活环境，改善生存条件。因而法治城市建设应以民众是否满意评判标准，在城市法治量化评估体系建设过程中更应该让民众广泛参与进来。一方面，在城市法治量化评估体系的指标构建过程中，应为充分听取民众对法治指标的想法和建议，开拓更多的渠道让民众参与进来，让民众真正的感受到其作为法治城市建设的参与者的重要性。另一方面，在城市法治量化评估体系建立之后，对法治指标进行考核的过程中，要通过问卷调查、实地考察、网络调查等尽可能多的方式落实民众测评机制，这样整个量化评估体系的运作才会有生命力。让民众参与到测评当中能够反映出评估结果的公正性和中立性，得出更加科学真实的评估结果，也有助于评估效果的持续。

四、结语

城市化改革是一个城市发展的重要保证，政府作为城市化改革的规划者和决策者，掌握着巨大的公权力。政府各个职能部门能否有效的履行其职能直接关系到城市化的改革能否顺利完成以及人民生活水平的提高。只有通过城市法治建设，让政府各职能部门依法行政，通过开展城市法治量化评估体系的建设，建立一套符合城市自身发展水平需求的科学法治指数评估标准，让地方政府的权力在阳光下运行，才能跟上法治国家建设的步伐，才能走上城乡统筹发展新型城市化之路。城市法治量化评估体系在余杭、无锡、宿迁、南京、昆明、成都等城市已经得到成功的应用，但是由于各个市、县（市、区）的差异性，不能片面的照搬照抄其他城市经验，应当建立符合自身城市特点的法治量化评估体系。各城市在实践过程中，可以从评估标准的科学性、评估机构的独立性、评估数据的权威性以及评估主体的广泛参与性来进行建设，因地制宜采用适合的模式。不过法治量化评估体系只是法治城市建设的手段，测评体系的重点也可因不同的发展需要而转换，要让法治城市的建设有轨化运行，应当通过法治量化评估体系的实践让法治内化为市民心中的法治思维，这才是我们所应当追求的法治城市。

参考文献：

[1]新华网.十八届四中全会报告全文[EB/OL].http：//www.js.xinhuanet.com/2014-10/24/c_1112969836.htm，2016-1-20.

[2]范贤政.构建城市建设法治化评价体系之思考[J].暨南学报，2015（2）.

[3]张文显著.法治与法治国家[M].法律出版社，2011.1.

[4杜明远.城市法治量化评估研究[D].辽宁师范大学硕士论文，2013.12.

[5]朱庆芳、吴寒光著.社会指标体系[M].中国社会科学出版社，2001.3.

[6]丁寰翔、陈兵.论地方法治[J].求索，2010（5）.

[7]胡虎林.法治指数量化评估的探索与思考——以杭州余杭区为例[J].法治研究[J]，2012（10）.

[8]法制网.无锡市出台法治城市创建评估指标体系[EB/OL].http：//www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-09/29/content_2304136.htm？node%A3%BD20730，2016-1-31.

[9]母欣阳.透明国际清廉指数指标体系研究[D].上海师范大学硕士论文，2013.10.

[10]透明国际网.法治量化评估标准[EB/OL]. www.transparency.org，2016-1-24.

作者简介：

胡天雄（1993～），男，湖北孝感人，华东政法大学2015级国际法专业硕士研究生，研究方向：国际经济法。