论我国政策环评制度的构建

侯秀杰　　闫志超

摘 要：我国政府对社会经济的调节严重依赖各类政策，因此我国开展政策环评势在必行。由于我国在政治体制和决策程序上与西方国家的明显不同，不能照搬他国模式；必须在借鉴国际政策环评理论和实践经验的基础上，构建具有中国特色的政策环评理论框架。开展这项工作，既能够推进国内政策环评示范项目的实施，也能为政策环评上升为国家法律要求提供理论支持。

关键词：政策环评；我国国情；制度体系

一、政策环评概述

我国实行社会主义市场经济制度，能够进行强有力的宏观调控，政府通过政策优化资源配置。但是，不可避免的是，会出现政策失误。

近代以来，因政策失误而对生态环境造成严重破坏的例子不可胜数。殷鉴不远，2013年后每年冬季，覆盖我国中东部的雾霾就是多年以来由于政策失误而导致的最为严重和直观的环境灾难。由此看来，推进实施政策环评确为当下之要务。

政策战略环境评价（policy Strategic Environment Assessment），简称政策环评，是战略环境评价于政策层面上的应用，也可以说是以政策为对象的战略环境评价。

二、国际国内政策环评现状

（1）国际政策环评现状。由于政策与政治问题联系紧密，且不同国家对“政策”的理解存在显著差异，因而国际社会对政策环评的开展普遍持谨慎态度，至今并没有形成公认模式。从各国实践来看，比较典型的主要有美国的“管制影响分析”、 欧盟的“影响评价”、荷兰的“环境测试”等。

（2）国内政策环评现状。2003年9月1日起，我国《环境影响评价法》施行，但执行效果却不甚理想。诸端原因中，不容忽视的就是位于前端的政策环评的缺失。建设项目环评因缺乏考虑累积性环境影响，介入时间晚且层级较低，环评制度无法充分发挥保护环境的功能；而规划环评则主要基于量化标准展开，缺少与决策过程衔接与互动，难当实现可持续发展战略有效工具的重任。为了有效应对环境群体性事件，应设置政策环评制度，从源头上进行环境风险评估和控制。

上世纪90年代初，中国官方和学界开始重视国外的战略环评实践，开始向国内介绍战略环评理论和方法。然而，当时中国首先需要考虑的是规划环评领域的问题，尚未达到考虑政策环评的时机。目前，中国对政策环评的研究仍主要集中在理论和案例两个方面。

2013年以来，政府对行政管理体制改革力度加大，决策科学化的要求进一步提高，环保部也把推进政策环评正式列入议事日程，每年均设有政策环评研究课题，已经先后开展了新能源产业政策环评、新型城镇化政策环评、经济发展转型政策环评等研究。

新环保法第14条明确规定：“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这一条虽然没有出现“政策环评”字样，却为政策环评的开展打开了缺口。如何根据我国的国情构建适宜的政策环评框架体系，就成为我国下一阶段推进政策环评急需解决的重大问题。

三、我国构建政策环评制度面临的困境

新环保法第14条已为我国政策环评制度初步建立了法律规范基础，但由于环评法第2条关于适用对象的规定还未作相应的修正，政策环评程序在细节上还要授权国务院或环保主管机关通过行政法规或部门规章进一步加以规范。因此，现阶段我国政策环评制度的建构还存在着以下困境：

（1）对象问题。政策环评以政策为评价对象，但我国复杂多样的政策体系使得评价对象扑朔迷离。

（2）技术问题。政府政策的高层级、广大的涵盖面以及抽象的内容要求其评估需要适当的应用技术方案，技术问题的解决和环评资料库的建立尚待经验的积累。

（3）法律问题。政策横跨政治、经济、社会、财政、税收、技术、环境诸多方面，涉及更广泛的资源配置与利益冲突，影响面广，对公众参与程度要求较高，必须努力调和责任政治的理念。

（4）共识问题。而今我国并未形成推动策环评有效实施的体制和社会环境，对政策环评的社会共识仍有待强化。

四、我国开展政策环评的建议

我国实施政策环评，要做到：首先，加快环境影响评价法的修订，主要是纳入政策环评，完善政策环境影响评价制度，用健全的法律制度保护生态环境，从而保证相关部门在拟定和编制政策时根据可持续发展原则的要求，做出兼顾经济发展和环境保护的决策，以减轻或避免因政策失误给环境造成无法挽回的损失，统筹经济效益、社会效益、生态效益，继而从根本上杜绝因政策失误带来的环境污染与破坏，使自然资源得到优化使用，实现可持续发展。其次，创新政策环评模式，政策影响预测评价、政策实施后评价和政策环评在政策制定和实施的全过程中各有侧重且互为补充，这三种模式应同步推进。再次，以规范性文件为试点，针对重点领域，由点及面，扩大政策环评范畴。开展试点，有利于积累经验和案例，逐步构建具有中国特色的政策环评理论和制度体系。最后，提高对政策环评的認识，加快开展政策环评试点工作。环境保护部门与各行业决策机构之间要加强协调和合作，从源头上论证分析拟议政策，使不良环境影响发生的可能性降低，危害减小。政府各决策部门顾全大局，充分认识政策环评，加快政策环评试点工作的开展，从而通过政策环评来完善本部门的政策规划，以弱化不良的环境影响。

虽然政策环评的序幕已经拉开，但具体实施还有待深化和推动。《环境保护法》修订通过，政策环评已有基础平台，然任重而道远，还需要积极的探索和实践。

参考文献：

[1]庄汉.我国政策环评制度的构建——以新《环境保护法》第14条为中心[J].中国地质大学学报（社会科学版），2015-11，（15）.

[2]耿海清.国内外政策环评现状及我国政策环评的推进建议[J].中国环境科学学会学术年会论文集（2014）.环境监测与环境评估.2014，3288

作者简介：

侯秀杰（1991～），男，汉族，山西晋中人，硕士研究生，烟台大学法学院，研究方向：环境法。

闫志超（1991～），男，汉族，山西吕梁人，硕士研究生，烟台大学法学院，研究方向：环境法。