北京市既有住宅加装电梯发展现状及对策研究

陈剑怡

[摘要]通过对北京市既有住宅加装电梯现状调查发现，相对于公众的巨大需求和日渐加速的老龄化发展趋势，加装电梯工作在取得一定进展的同时，由于责任主体不明晰、政策滞后、住户利益难平衡等原因，仍面临着诸多问题，文章针对此提出进一步推进北京市既有住宅加装电梯的相关对策建议。

[关键词]既有住宅加装电梯；发展现状；对策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201705099

1既有住宅加装电梯概况

由于历史原因，在2000年《建设工程质量管理条例》颁布以前，我国所建住宅建筑标准不一，存在相当一部分六层以上的住宅并未安装电梯，这给中老年居民带来极大的生活出行障碍。

为解决部分公众对于既有住宅加装电梯的迫切需求、破解老龄化社会趋势即将带来的难题，我国部分省市先后进行了政策试点。可喜的是，一些率先试点的城市经过实践探索和经验总结后，进一步提出了更具可行性和可操作性的具体措施指导意见或实施方案，对加装电梯的申请条件、相关审查部门、决策依据与原则、产权、资金分摊、安全设计导则等出台了相应的规定细则，推进政策实施的引导工作。下表为我国部分城市出台的有关既有住宅加装电梯的政策文件：

对于北京市而言，截至2015年年底，北京市常住人口21705万人，60岁及以上老人占全市总人口的157%，约为34077万人，高于全国60岁以上人口占比。因此，北京市为老龄人出行难题的表现将更为突出。

推进既有住宅增设电梯工作不仅可以有效解决老龄人上下楼困难的问题，体现共建共享的发展理念，更是解决未来中国老龄化社会难题的重要实践。除此之外，还为钢铁、水泥等传统工业提供发展机遇，促进工业结构调整，强化内需拉动，节约能源资源，推进供给侧改革，为经济社会可持续发展奠定动力基础。可以说，既有住宅增设电梯既是民心所向，更是大势所趋。

2北京市既有住宅加装电梯的问题与原因

与其他率先试点的城市相比，北京市虽然住宅加装电梯工作开展早、政府支持力度大、公众对其基本持理解态度等优势，但是与老旧房屋总量大、加装电梯需求大等现实相比，总体工作的开展过程中仍然面临许多问题。

21北京市既有住宅加装电梯的问题分析

第一，相关政策可操作性不足。尽管既有住宅加装电梯早已列入了政府民生工程的议事日程，早在2010年北京市多个部门联合下发了《关于北京市既有多层住宅增设电梯的若干指导意见》以下简称《指导意见》。但是，其中关于 “应征得因增设电梯后受到采光、通风和噪声直接影响的本单元业主的同意”的住宅增设电梯申请原则，赋予了业主对于增设电梯工作的“一票否决权”，而这成为实际工作推行的主要障碍。此后，北京市又出台了多个相关政策，如2011年北京市住房和城乡建设委员会又专门下发了针对此《指导意见》的有关条文说明；2016年出台的《既有多层住宅增设电梯试点工作实施方案》提高了财政补贴标准，对职责分工、实施流程进一步做出规定。但是就现实而言，政策执行还需要相关部门在落实政策时予以保证。北京市目前4～6层无电梯的单元共有237万单元，其中中央单位44万单元，市属单位193万单元，成功增设电梯都是政府全额出资的中直单位，市属单位尚无成功案例。

第二，住户意见不统一，资金协商有分歧。政策规定，中直部门单位家属区的家装电梯由政府全额出资，其他市属小区每部电梯补贴24万元。但是按照当前物价水平计算，加装一部普通电梯的费用约为100万元，按每栋楼12户计算，依照楼层越高收费越高的原则，每户需负担4万～8万元。并且住在一、二层的住户由于电梯需求较小，加之很多居民由于挡光、噪声以及心理不平衡等多方面原因阻拦实施，所以很难实现全体业主同意的法规要求。长远来看，后续的高昂维护费用也成为了打击很多人积极性的重要原因。对政府而言，随着试点范围的扩大，财政补贴将面临保障压力问题。若日后加装规模大幅提升，政府财政的承受能力将会成为既有住宅加装电梯面临的首要问题。

第三，审批手续烦琐，机制体制欠缺。第一，审批流程过长，时间成本高。申请加装电梯不仅需要准备专业图纸、楼体建筑单位资料、土地使用证、房产证等多种材料，还需要到国土、规划、建委、供电、供水、燃气等多部门办理相关审批手续。第二，现行政策规范政出多门，相互隔阂。2016年市属住宅增设电梯试点中，就存在由于质量安全监管权责不清等原因，而中止相关工作，予以“备案”收尾的例子。第三，电梯的后期维护保养成本高。电梯的维护保养决定电梯的合格率和使用寿命，根据我国现行法规规定，不同类电梯每半月、季度、半年、全年都应进行相应保养。北京市电梯维修保养，在不更换零部件、刨去电费等费用的情况下，仅支付专业人员维护保养费就在3000～4000元。现阶段北京市成功增设电梯的小区后续的维护、年检、电费等费用暂时由财政支出全额承担，这使得加装电梯的后续工作一直存在争议。

22北京市既有住宅加装电梯的原因分析

第一，政策滞后，与现行标准规范存在冲突。作为一项系统化、专业化的工程，电梯增设工作的开展必须首先要严格遵照相关设计和施工规范要求。但是从现有的政策和规范内容来看，很多规定在制定之初并没有将既有住宅增设电梯问题纳入其中，如现行消防、采光规范标准没有考虑既有住宅增设电梯问题，这使得现有政策规范要求与既有建筑加装电梯相抵触。不仅如此，对实际工作中出现的新问题难以依法依规找到解决依据和途径，解决方案的效率低、合理性不足，存在违法违规问题的隐患。与此同时，当前各相关部门的参与积极性不高，大多数部门受激励机制不完善、工作阻力大、法律法规保障不健全、缺乏完善科学的长效管理机制等因素的影响，住建、财政、发改、国土、规划、消防、质检等部门对于增设电梯存在的安全隐患也只能通过“严卡规定”或“不予办理”的方式来规避风险和责任。

第二，诉求多样，难以平衡协调住户利益。我国《物权法》第七十六条规定，改建、重建建筑物及其附属设施，应经过两个“三分之二”同意：总人数占业主总数、所拥有建筑面积占总建筑面积都达三分之二以上即可。但是在實际运行过程中，“三分之二”多数派利益难以均衡。由于年龄、经济条件、楼层高低等客观条件不同，相对于住在高层的老年人而言，存在持“挤占生存空间、加重经济负担、降低住宅经济价值”等观点的住户。以私有产权小区加装电梯后楼层资产增值空间的差异为例，城六区60～100平方米的单元楼高层房价将上升20万～50万元不等，而对低楼层业主来说，则会削减现实收益。

第三，责任主体不明晰，缺乏统一的管理部门。之所以当前增设电梯工作成功案例只局限在中直单位，其根本就在于一方面中直单位的责任主体较为清晰，房屋所有权基本归国有，且由政府全额出资，另一方面住户类型较为单一，基本为职工家属，便于利益统一和关系协调。与之相比，市属单位落实难、推进难的原因就在于房屋所有权属性复杂，加装电梯责任主体不明确，缺乏统一的加装电梯相关事务管理部门，从而使得在是否加装问题、对电梯的购置安装、运行使用、保养维护费用分摊，以及对低楼层住户采光的影响、电梯的安全和噪声、加装电梯对房价影响等问题存在异议，不同业主之间的多元化利益很难协调统一。

3北京市既有住宅加装电梯的对策建议

第一，加大组织领导。政府应当提高重视程度，在电梯增设工作中真正承担起“掌舵者”的使命。建议专门成立既有住宅加装电梯工作领导小组，由主要市领导亲自挂帅，住建部门牵头，发改、财政、规划、消防、质监等多个部门共同参与，并专门为电梯增设工作开设行政审批“一条龙”服务窗口，委派专人相互配合，相互协商，对增设电梯工作提供服务性信息、政策条文、指导意见、原则标准等一系列指导和帮助，确保电梯增设工作能够高效持续开展。同时，在严格把好消防等安全性环节的前提下，对于住户自行协商达成一致的问题，要尽可能地简化审批流程，优化操作程序，强化政府协调，切实实现政策落实效率和效益“双赢”。

第二，强化制度落实。建议中央政府从国家顶层设计的角度出发，尽快研究出台相关文件和管理办法对该项工作进行规范引导，并对现有规范标准进行修订完善，真正将电梯增设纳入其中，确保制度规范与电梯增设相匹配，为增设工作顺利开展提供合法合规保障。与此同时，各地方政府也应在加大对各地区增设电梯数量、类型及住户需求等基本情况进行摸底调查的基础上，针对区域发展现状，制定出台具体的指导意见或实施办法，对电梯增设工作中涉及的城市规划、土地使用权、建筑结构、消防安全、建筑施工质量、电梯安装质量、房屋产权等行政管理事项进行明确规定，并将利益受损业主补偿、资金投入分摊、施工过程居住安全、物业管理维护等诸多因素考虑在内。

第三，发挥引导作用。一方面，在住户利益重新分配问题上，积极调动和指导街道、居委会等基层组织在协商中充分发挥其引导作用。基层组织可从三个方面提出解决方案：一次性由高层居民给予低层居民一定数额的经济补偿；与电梯公司协调，降低电梯安装价格，之后对电梯使用者按次收费，费用所得一部分归低层用户所有；通过合同约定，由高层变卖房产后收益所得来清偿低层补偿费用。另一方面，政府可以从政策层面以制定补偿参考标准和协商规则的方式，对补偿范围、补偿方式选择、高层业主分摊补偿资金的原则等内容进行底线明确，再指导利益相关方进行自行协商，从而为住户利益平衡目标的实现提供群众途径。

第四，创新工作方法。一是建议选择老龄人居住公房作为试点进行推广。从北京市调研情况来看，既有住宅增设电梯工作是一个长期而艰巨的课题。中直单位的成功经验无法全面“克隆”，但是可以通过试点探索的办法予以总结和改进。在试点对象选择上，一方面可以继续借鉴探索成功经验，选择中直单位老龄人集中居住的城六区家属区进行试点，进一步提升国家对于科技创新人才的重视和尊重，积极营造崇尚创新的文化氛围；另一方面应当充分培植示范点建设，优先选择责任主体较为明确的公房做为突破口，提高增设电梯工作的成功率，以便其能发挥一定的示范引领作用。二是建议政府应加大对相关部门、科研创新人员和电梯设备生产企业的支持力度，设立专项创新扶持基金和政府专项资金，用于鼓励相关企业和人员开发出适合在既有住宅加装的电梯新产品，提高相关各部门参与增设电梯工作的积极性和主动性，为化解过剩产生，推动产业结构优化升级提供深入的源动力支撑。

综上所述，推进北京市既有住宅加装电梯工作需要政府在体制机制上发挥领导作用、在制度政策上执行落实、在多方利益协调上积极引导、在工作方法上创新突破。从而进一步发挥已有成功经验的优势，扩大试点，将政策红利推广到更多有需要的群众中去。

参考文献：

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