约翰逊政府“社区行动计划”的历史考察——兼论美国联邦政府资助公民参与的政策

王 媛，杨 弘

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

约翰逊政府“社区行动计划”的历史考察
——兼论美国联邦政府资助公民参与的政策

王 媛，杨 弘

(东北师范大学 政法学院，吉林 长春 130117)

“社区行动计划”是约翰逊政府“向贫困开战”运动的核心立法，是在美国社会、经济和政治环境发生深刻变化的背景下提出的。该计划旨在通过联邦政府支持贫困人口参与的方式，应对日益严重的城市贫困现象，是联邦社会福利政策和公民参与政策的结合。“社区行动计划”的两个创新——绕过地方政治建制的联邦政府与地方社区的合作以及对贫困人口“最切实可行的参与”的要求——蕴含着内在的调整机制，确保“社区行动计划”支持的公民参与停留在政治社会化的轨道上。

《经济机会法》；社区行动计划；“最切实可行的参与”；公民参与

“社区行动计划”(the Community Action Program，CAP)是由《1964年经济机会法》(the Economic Opportunity Act of 1964，EOA)创设的。作为约翰逊政府“向贫困开战”运动的核心立法，该法案旨在使每个美国人“都有机会贡献其全部能力并参与到社会的工作中”，以“消除富足中存在贫困的悖论。”[1]508法案的第二章规定，建立“社区行动机构”，在促进贫困地区居民和群体成员“最切实可行的参与”(Maximum Feasible Participation)的基础上，“提出、执行和管理”“社区行动计划”，“动员城市和农村社区的资源”，参与反贫困斗争[1]516。由此，“社区行动计划”将反贫困的社会经济目标同促进公民参与的政治目标结合起来，在全国范围开展以为弱势群体“赋权”的方式解决贫困问题的尝试。

作为一项联邦政府资助的“公民参与”政策和实践，“社区行动计划”推动低收入群体的社区参与，使20世纪60年代成为美国“公民参与”最重要的10年。但是，由于立法规定模糊，“最切实可行的参与”原则在计划实施过程中有被解读为对贫困人口进行政治动员的情况，进行中出现个别激进组织，导致“社区行动计划”引发重大争议。“社区行动计划”不仅是美国社会福利和反贫困政策的重要发展阶段，更是讨论美国公民参与问题时无法绕过的一段历史。

目前国内学术界尚无从政治史的视角专题研究“社区行动计划”的成果，仅有一些关于美国反贫困政策和社区治理的研究论及“社区行动计划”*吴金平：《评六十年代美国反贫困斗争》，《山东师大学报》1995年第3期；罗思东：《美国城市中的邻里组织与社区治理》，《中国政法大学学报》2007年第2期。。美国学者对“社区行动计划”的早期研究主要是政策性的，探讨计划的得失成败*从约翰逊政府圈内人转投为尼克松总统城市事务顾问的丹尼尔·莫伊尼汉(Moynihan，Daniel P.)，1970年出版了一本资料性很强的专著，即Maximum Feasible Misunderstanding：Community Action in the War on Poverty(New York：The Free Press and London，Collier-Macmillan，1969)。。这是最早研究“社区行动计划”的著作之一，也是引发极大争论的研究。新世纪以来，对“社区行动计划”的研究视角和方法更为多样，结论也各有不同在《美国为什么失去对贫困的战争以及如何赢得战争》(Stricker，Frank.WhyAmericaLosttheWaronPoverty——AndHowtoWinIt，Chapel Hill：The University of North Carolina Press，2007.)一书中，历史学者弗兰克·斯特里克运用西方马克思主义观点，得出了“社区行动计划”为代表的反贫困措施不能改变美国的根本政治经济制度，因而不能解决贫困问题的结论。社会历史学者诺埃尔·卡泽纳夫通过对纽约市的两个社区行动项目进行案例研究(Noel A.Cazenave，ImpossibleDemocracy：TheUnlikelySuccessoftheWaronPovertyCommunityActionProgram，Albany：State University of New York Press，2007.)，指出社区行动虽没有实现解决社会经济问题的目标，但是留下了积极的政治遗产，包括今天仍在美国存在和扩散的社区组织。阿廖沙·戈德斯坦的著作《共同贫困：美国世纪的社区行动政治学》(Alyosha Goldstein，PovertyinCommon：ThePoliticsofCommunityActionduringtheAmericanCentury，Durham，NC and London：Duke University Press，2012.)则从冷战期间海外帝国建设和内部国家建设互动的视角，探讨了用心理的、情感的甚至实用工具为穷人赋权，使之参与到“美国生活方式”的必要性。。这些成果在奠定深入研究“社区行动计划”基础的同时，也留下了进一步研究的空间。“社区行动计划”既是一段历史，也是一个鲜活的政治和学术话题。考察该计划提出的背景，分析其运行模式、政治反响和最终命运，探讨美国联邦政府促进公民参与的界限，既有助于在制度层面了解美国民主的本质，又有助于在机制层面学习其推进公民参与过程中平衡“维稳”和“维权”目标的经验。

一、“社区行动计划”的提出背景

20世纪50年代末60年代初，美国城市的人口、社会、经济和政治环境发生了深刻的变化，城市有色人种和贫困人口比例上升，民权运动激化和扩展，贫困问题的政治属性增强，如何将贫困人口的政治诉求纳入到政治建制中成为美国社会面临的重大课题。在社会科学家进行理论创新、私人基金会和联邦政府尝试试验性项目的基础上，社区行动计划呼之欲出。

美国城市人口族裔构成和经济结构的变化，是“社区行动计划”提出的社会经济背景。一战以后，由于南部农业现代化和机械化，大批非裔美国人开始从南部农村迁至东北部和中西部城市，并在那里形成第一批城市中的黑人聚居区；二战后非裔美国人向城市的迁徙持续了30年，有近450万非裔美国人进入美国北部、西部和南部的大城市中心定居[2]51，拉丁裔美国人也加入其中。与有色人种城市化相伴随的是，传统制造业城市的经济衰落、工作岗位急剧减少；相对富足的欧裔美国人开始向郊区迁移。有色人种在城市人口中所占比例逐渐提高，他们的失业率极高，经济处境极差，他们居住的社区越来越成为孤立的贫困地区。内城的贫民窟化成为社会不稳定的重要因素，解决城市贫困成为当务之急。

将民权运动激发的危险力量导入政治建制，是催生“社区行动计划”的政治动力机制。进入20世纪60年代，始于1955年蒙哥马利公交抵制的南方民权运动，激化并扩散到全国大多数地区。马丁·路德·金倡导的非暴力直接行动在推动南方非裔美国人争取选举权的同时，也使得北迁后聚居在城市的、已获得政治选举权、但被政治建制漠视的低收入有色人种确信，运用适当的社会和政治压力，可以迫使白人权力结构对他们的需要做出反应。现在有色人种不仅要求在代议制民主进程中获得选举权，还寻求更直接地参与影响他们生活的社区福祉的决策[3]4。如何满足他们政治参与的需要，将他们纳入政治建制内，弱化对抗性力量，并使之成为民主党的票仓？“社区行动计划”是约翰逊政府“对造成持续压力的、越来越强有力的民权运动的反应，也是旨在遏制经济和政治不满者不断增长的暴乱的、先发制人的打击。”[4]12

对抗世界反帝反殖斗争和社会主义革命的需要，是“社区行动计划”出台的国际政治背景。20世纪50年代末60年代初，美苏冷战斗争进入第二个对抗高潮。为了争取广大第三世界，防止第三世界走向社会主义革命道路或强化反帝反殖斗争，美国政府在现代化理论的指导下，将贫困问题从阶级斗争、殖民压迫和资本主义原始积累等领域分离出来，并加紧推行国际开发援助政策，旨在缓解阻碍世界欠发达地区现代化的贫困问题，争取人心和战略优势。“出于对经济增长和政治民主化的持久信念和对抗反殖民主义斗争与社会主义革命的需要”，国际发展援助政策与国内的贫困政策越来越紧密地联系在一起。[4]3在国际上为处于困境中的人们提供帮助的行为，使得国内贫困问题显得更加不合时宜。同样，在冷战反共的旗帜下，美国也需要确保政治制度的稳定和活力。

美国社会关于贫困及其根源的思想转变，是“社区行动计划”提出的理论依据。二战后美国作为资本主义世界头号强国，拥有经济领域的绝对优势。但是，尽管有三四十年代以来新政社会福利政策的成功实施，有慈善机构的持续运转和50年代美国经济的增长与繁荣，贫困仍是一个根深蒂固的问题。50年代末60年代初，面对美国存在的巨大的、无法容忍的贫困人口的事实，在迈克尔·哈林顿(Michael Harrington)、理查德·克洛尔德(Richard Cloward)和劳埃德·奥林(Lloyd Ohlin)等社会科学家的带领下，美国社会开始重新思考贫困及其根源问题。其中，机会缺乏和贫困循环理论对“社区行动计划”的产生具有重要意义。克洛尔德和奥林在《犯罪与机会》一书中分析青少年犯罪问题时，认为社会没有为内城的有色人种青年人提供足够的机会是造成他们犯罪的主要原因。降低内城低收入群体有色人种青少年犯罪率的最好办法，是为他们提供发展自己的机会，使之通过参与社会所接受的活动，增强获得身份和认同的能力[3]4-5。迈克尔·哈林顿在《另一个美国：美国的贫困》一书指出，贫困是由机会分配的结构性损坏和穷人生存环境的恶化造成的。一系列相互依附的原因使穷人陷入螺旋下行的恶性循环，打破循环不仅需要提供新机会，更需要激发对贫困做出反应的意志[5]19-20。

福特基金会的“灰色地带计划”(Grey Areas Project)和肯尼迪政府的“总统青少年犯罪委员会”(the President’s Committee on Juvenile Delinquency and Youth Crime)是社区行动计划的实践先驱。60年代初，福特基金会在一些城市和北卡罗来纳州展开以社区为基础、城市为中心的、以解决贫困及其相关社会问题为目标的“灰色地区计划”(Grey Areas Programs)。1961年美国国会通过反对青少年犯罪立法，授权“总统青少年犯罪委员会”资助16个社区组织的反青少年犯罪的项目。两个项目都聚焦于内城低收入青少年的犯罪和贫困问题，寻求通过推动受助对象的参与，改善贫困地区的有限机会结构，缓解贫困问题，降低犯罪率。这些试验确立了一种原则：通过外部资金注入和社区内部动员，创造一种社区归属感，解决社会问题的机会将大大增加。

二、“社区行动计划”的运行机制与政治反弹

1964年3月，约翰逊总统在致国会的特别演讲中宣称，《经济机会法》“不只是扩展旧的计划或改进已做的事情。它绘制了新的路线。它……不只针对贫困的结果，而要对贫困的根源发起进攻。它是我们180年来为人民寻求更好生活的里程碑。”[6]正如约翰逊所言，“社区行动计划”是20世纪60年代美国新自由主义重要的创新试验，它基于两个核心思想进行了机制创新。这两个思想分别是：贫困的根源复杂且多层次，需要受贫困影响的社区“最切实可行地参与到提出、实施和管理贫困问题解决方案的活动中来；缺乏国家层面的协调和支持，此类分散化的解决方案无法完全有效落实。”[5]1

“社区行动计划”第一个重要的机制创新是绕过州和地方政治建制，建立联邦政府机构和地方社区组织的直接联系。这一机制包括两个部分，一是为便利社区低收入居民参与而建立的“社区行动机构”(Community Action Agencies，CAAs)，二是为了加强计划协调而设立的联邦机构——“经济机会办公室”(the Office of Economic Opportunity，OEO)，连接二者的是联邦政府的反贫困计划拨款。法案要求“社区行动机构”是以地方为基础的公共或私有非营利组织，不能受政党控制，负责开发和管理扶贫项目。“经济机会办公室”设在总统办事机构内，负责指定社区行动机构、拨款或签订合同，支付开展“社区行动计划”所需的部分或全部费用[1]516。这种机制设计将反贫困的主要责任置于地方社区手中，旨在调动贫困社区及其人口的主动性和创造性，又能够在全国范围内进行整体协调，避免混乱和各行其是。1964年10月9日，《1964年经济机会法》经约翰逊总统签署生效。1964年11月，“经济机会办公室”发放了第一笔“社区行动计划”拨款。到1966年1月底，超过900份拨款发放到1 000 多个县手中，包括600多个活跃的社区行动机构[7]130。

“社区行动计划”第二个重要的机制创新是让受助对象直接参与到项目的开发和运行管理中。法案规定，“社区行动计划”服务地区的居民和群体成员要“最切实可行的参与”计划的开发、执行和管理[1]516。在议案提出和国会通过的5个月间，没有关于“最切实可行的参与”这一术语涵义的任何公开讨论和明确的立法记载。在几千页的听证会材料中，只有司法部长罗伯特·肯尼迪强调了参与在解决社区问题方面的重要性。肯尼迪发言后，也没有一个国会议员质询他的意图[8]15。立法条款的模糊使管理机构——“经济机会办公室”的自行裁量权加大。

“经济机会办公室”在执行该条款时大大强调了参与的重要性，把工作重心放到了确保穷人的参与上来。最初，市长们动用各种手段阻止穷人参与“社区行动计划”的管理，“经济机会办公室”就以不提供联邦拨款作为回应，并据此扣留了对纽约、洛杉矶、旧金山、费城和克利夫兰等大城市的拨款。1965年2月，“经济机会办公室”要求，在“社区行动机构”决策委员会中安排低收入居民的代表，但没有设定严格的数量指标。通过扣留拨款和发布规则，“经济机会办公室”清楚表明它执行“最切实可行的参与”的严肃态度。这样做的结果是，大多数大城市都在管理机构中加上了穷人的代表。典型的情况是，穷人代表的数量超过了市政当局、公民、宗教、劳工、商界和私有福利组织代表的人数[9]91-92。很快，“最切实可行的参与”被解释为联邦政府支持创建贫困人口政治组织的授权。1965年3月，“社区行动计划工作手册”提出加强穷人参与的建议，其中包含了更多的社会抗议的成分，具体办法包括组织抗议游行、支持已有的穷人组织要求增强影响力，建立新的组织以应对反对已有机构的困难等[9]93。1966年11月8日，《经济机会法修正案》(P.L.89—794)要求社区行动委员会至少有三分之一的成员是穷人的代表。更重要的是，修正案不允许地方官员任命代表，规定“代表由贫困集中地区的居民选择，特别强调该地区贫困居民的参与。”[10]1457

“经济机会办公室”冲破地方政治建制的阻力，推动穷人的参与出于工具性和本能性两种考虑：一方面是为了提出更具有适应性和反应性项目；另一方面也是要帮助穷人建立自尊、自信，维持其在社区活动中长期积极参与所需的动机[5]18。通过创新性安排，将低收入有色人种整合进入美国政治进程之中，这是“社区行动计划”机制创新的目的。但很快联邦政府支持的穷人的政治参与就超越了利益集团压力政治的范畴。

所有的制度创新都意味着对既有权力格局的冲击，必然招致政治上的反对；有些改革措施在推进过程中可能不受改革者控制，背离初衷。以机制创新为特色的“社区行动计划”很快就遭遇来自两个方面的政治反弹：一是认为自己的权力被僭越的、以市长为代表的地方政治势力的联合反对；二是部分“社区行动计划”支持激进社会运动，导致社会不稳定，促成反对该计划更广泛的政治联合。

“社区行动计划”最具吸引力之处就是不受地方政治建制控制的独立性。但是绕过城市政府发放联邦拨款的做法，侵犯了它们的政治权力和势力范围，成为反对该计划的主要爆燃点。早在《1964年经济机会法》国会辩论期间，市长们就对“社区行动计划”和“最切实可行的参与”的含义表示了担忧。在1964年4月15日的国会听证会上，纽约市长魏格纳、芝加哥市长戴利、底特律市长卡瓦纳等就表示，尽管支持“社区行动计划”，但是计划开展地区的政府应该拥有对规划小组的构成、结构和规划的批准权[11]175。在“社区行动计划”的执行过程中，每个城市的市长都采取了实际措施，对抗“经济机会办公室”促进贫困人口参与的要求。

由于立法规定模糊，在“社区行动计划”推进过程中，出现了越来越多的激进活动，导致整个政治氛围变得越来越保守。立法初期，关于穷人参与的目标看来与社会服务合作的理想是相容的。一旦进入成熟期后，有些社区行动组织变得更具政治动员性质。随着政治动员属性的增强，个别从事激进活动的社区行动机构的案例被热炒。市长们感觉受到了贫困人口政治参与的威胁，也找到了反抗侵犯其政治权力的联邦政府和社区行动机构参与者的机会。在雪城大学有一个联邦资助的社区行动培训中心，雇用邻里组织者进入贫民窟，组织和培训邻里居民进行政治行动。活动的结果是邻里组织要求改善垃圾处理、降低房租、增加休闲设施和改进福利程序，还组织选民登记运动。所有的活动都把市长和市政厅当成了“敌人。”[9]92-931965年6月，在“美国市长会议”年度会议上，雪城市市长沃尔什(William F.Walsh)的“遭遇”成为更有影响力的大城市市长们攻击“社区行动计划”的良机。会议期间，市长会议行政委员会通过了一份决议，敦促“经济机会办公室”在为他们城市的“社区行动计划”拨款之前，获得市长反贫困计划组织的批准。他们还组成了一个委员会，与副总统汉弗莱会面，表示坚决反对将社区行动资金用于政治目标。压力之下，汉弗莱与市长们达成协议，表示约翰逊当局不会允许“经济机会办公室”促成穷人政治权力的计划落实[3]152。

约翰逊总统把公民参与的目标指向州和地方政府，无论是为了摆脱效率低下的现有福利机构，落实已有的福利项目和穷人权利，还是为了党派政治考虑争取选民，其出发点都是要维护现有制度的安全和稳定。但民众一旦被动员起来，就逐渐脱离了约翰逊总统的最初想法。正如迈克尔·桑德尔所言，“这个项目试图以鼓励穷人参与地方层次的反贫困项目来扩大穷人的公民能力。可是……当社区行动团体与民主党市长及其他地方官员发生冲突时，约翰逊就放弃了该项目。”[12]329-330

三、“社区行动计划”的调整与终结

1967年，面对来自各方面的反对声浪，特别是市长们有组织的强有力的抗议活动，白宫开始重新考虑把“社区行动和最切实可行的参与”作为反贫困策略的做法。3月，约翰逊总统在要求国会重新授权时表示，将改革“经济机会办公室”的项目管理。4月，在提交国会的议案中，州政府在反贫困计划管理中的作用得到加强。10月18日，国会通过修正案，对社区行动计划做出了重大调整，以使“社区行动计划”平稳回归政治建制结构。

修正案要求将“社区行动机构”的指定权由联邦政府机构(经济机会办公室)转归地方政府，从而剥夺了社区行动计划不受地方政府控制的政治独立性。第210款规定，社区行动机构应该是州政府、州下属政治单位、下属政治单位的联合，或者是州或下属单位指定的公共或私有非营利机构或组织。只有在被指定的“社区行动机构”无法提交令人满意的方案、州政府或者有资格的下属部门不愿意被指定为该种机构，或者不愿意指定一个非营利私有组织作为该机构时，经济机会办公室主任才能取回指定权[13]691。新立法将使地方政府可以撤走与其对抗的社区组织的资金，在支持地方政府的框架下发放资助，从而获得对社区行动计划的政治控制权。

修正案确定了社区行动机构理事会人员构成的“三腿凳”原则，以“广泛参与”代替了“最切实可行的参与”，事实上放弃了为穷人赋权的功能。新的立法规定，理事会不超过51名成员。其中，1/3成员为公共官员，1/3是该地区商界、工业、劳工、宗教、福利机构、教育或其他主要团体和利益集团的官员或成员，1/3为计划服务地区的贫困人口代表[13]693。这一条款看似要确保贫困人口代表的参与，在实践中也确实出现了穷人参与数量增加的情况。但是在立法精神上，却突出了社区各组成部分的“广泛参与”，改变了初始立法对穷人“最切实可行的”的强调，从为特定群体(穷人)赋权立场上退却。

从1968年末开始，“经济机会办公室”调整了资金流向，将资金主要投向经济发展项目。为了继续获取资助，“社区行动机构”不得不设计经济发展项目，如援助贫困社区的小商业、小企业，与大公司建立协作关系等。由此改变了“社区行动计划”资金流向。根据新的立法，反贫困的联邦资金控制权由“经济机会办公室”转置于地方政府手中，动员穷人“最切实可行的参与”也不再是反贫困计划的主要职能。但是城市贫困人口比例仍在上升，反贫困仍旧是美国重要的政治任务，这就意味着需要适当调整反贫困理论和实践，“社区经济开发”理论应运而生。这种理论认为，应该转变“经济机会办公室”的资金流向，为贫困社区中最有创业精神和成功野心的一些成员提供资金支持，帮助他们在社区建立和运营小商业、企业，并雇佣本地贫困人口。把这些成功的人吸纳到现存社会秩序中，不仅可以减少贫困人口，还可以显示美国社会的流动性，压制下层的政治运动[14]4。

根据1967年修正案，“经济机会办公室”项目的授权截止到1969年6月30日，法案本身则将在一年后到期。12月30日，尼克松签署国会授权案，将拨款延长至1971年6月30日，法案本身延长至1972年6月30日。法案和计划得以苟延残喘，但已失去最初的意义，回归到政治建制的轨道。

进入70年代，美国政治趋于保守化，新联邦社会计划更多地将权力分散给地方民选官员，但国会仍旧授权支持“一种修正了的公民参与”。 1973年通过的《全面就业和培训法案》(the Comprehensive Employment and Training Act of 1973，CETA)将人力资源培训项目的合同权给予了地方政府，但是要求地方政府“通过适当的安排，使以社区为基础的、服务于贫困社区的组织，以及其他针对特定目标群体的组织，参与到项目规划中”；地方规划理事会要包括“当事社区和社区组织的代表”[15]32。对于公民参与是为了增加公民在社区事务中的代表权还是为取得政治权力而进行动员的问题[16]36，新的立法给出了明确回答：联邦政府仍旧坚持资助的公民参与，已经从对特定群体的政治赋权，完全转化为具体事务上的官民合作。

1974年“经济机会办公室”被尼克松当局取消。引起高度关注并引发巨大争议的“向贫困开战的社区行动计划”落幕。

四、余 论

“社区行动计划”首先是一项创新性的反贫困策略，其创新性源于一个基本的前提假设，即贫困的根源在于贫困人口的政治无权状态，穷人之所以贫穷是因为他们缺乏政治能动性，无法全面参与到多元民主的利益集团博弈中。在利益集团政治中，穷人的数量优势无法得到发挥；作为一个群体，又缺乏有效参与政治所需的经济力量、领导力、密切的成员联系，以及对共同目标的忠诚等资源。“没有来自联邦政府的帮助，穷人将继续被排除在讨价还价的进程之外”[16]599-629。因此，通过联邦政府提供资金的方式，帮助贫困人口参与到扶贫项目的开发和管理当中，籍此建构穷人的政治能动性，既可缓解贫困问题，又有助于完善美国的多元民主制度。“社区行动计划”由此又成为一项促进公民参与的政策。有效地促进穷人的参与，需要绕过不能够保障甚至阻挠穷人参与的地方政治建制。为此，联邦政府出资的“社区行动计划”指定由私有非营利组织运营，不受州或地方政府的直接政治控制，并且规定要有受助穷人“最切实可行的参与”。前者本身就足以导致严重的政治反对；对“最切实可行的参与”原则缺乏明确的立法规定，导致在政策执行的过程中，出现了性质和目标严重对立的“社区行动机构”：绝大多数“社区行动机构”仍旧处于地方政客的控制下，开展的活动也最多只是改善社会服务和为社区提供一些就业，但极少数“社区行动机构”走上了激进化道路，开始对抗地方政府。当联邦政府出资推动的弱势群体参与威胁到既有社会制度和社会秩序稳定时，虽然只是个案，也足以引发主流社会的强烈不安和反对。正是利用了这一反对声浪，一直千方百计抵制“社区行动计划”的市长们得以成功地迫使约翰逊政府调整“社区行动计划”。新的立法和实践虽然保持了对公民参与的强调，但是修正后的公民参与已经完全排除了作为政治动员工具的可能。

“社区行动计划”的历史表明，美国联邦政府公民参与政策的目的，从一开始就是对贫困人口实行政治社会化。该政策旨在将弱势反抗群体纳入美国利益集团政治的制度框架内，使贫困人口在政治体制内向各级政府施加压力，获取公共资源分配中更合理的份额，从而缓解贫困状态和由此造成的严重社会动荡。当决策者们逐渐发现，很难将真正组织起来的贫困人口限定在政治体制内部，存在蓄意打破压力政治规则的现象时，政策调整就成为必然。

在多种政治势力的联合反对之下，美国联邦政府及时调整了政策：从强调私有非营利组织运营转向恢复地方民选官员权威、从强调社区政治赋权转向强调社区经济发展、从特别关注贫困人口到强调社区各构成部分的同等参与(即由穷人“最切实可行的参与”到社区“广泛的参与”)，这些调整既保持了促进公民参与的面貌，又确保不破坏政治制度和社会的稳定。通过微妙和精致的调整，“社区行动”进入到多元利益集团政治的旧有秩序内，有助于达成“维权”和“维稳”间的平衡。如果从对弱势群体的政治社会化、从将穷人导入政治建制的角度讲，“社区行动计划”虽不能解决贫困问题，但却意义深远。它为有色人种特别是非裔美国人提供了学习政治规则并获取政治技能的舞台，有助于“识别、征募和发展”非裔美国人政治领袖的[11]178目的。该计划推动的公民参与社区决策的运动，其影响也一直持续到今天。

[1] Public Law 88-452[DB/OL].Heinonline Citation：78 Stat.508 1964，2015-12-12.

[2] 胡锦山.美国黑人城市化与五六十年代黑人民权运动[J].厦门大学学报：哲学社会科学版，1998(2).

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[4] Goldstein，Alyosha.PovertyinCommon：ThePoliticsofCommunityActionduringtheAmericanCentury[M].Durham，NC and London：Duke University Press，2012.

[5] Melish，Tara J.Maximum Feasible Participation of the Poor：New Governance，New Accountability，and a 21stCentury War on the Sources of Poverty[J/OL].YaleHumanRightsandDevelopmentJournal，2010，13(1)：http://digitalcommons.law.yale.edu/yhrdlj/vol13/iss1/1.2015-12-12.

[6] Johnson，Lyndon B.President’s Special Message to Congress Proposing a Nationwide War on the Sources of Poverty[EB/OL].March 16，1964，http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=26109.2015-12-12.

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[9] David，Stephen M.Leadership of the Poor in Poverty Programs [J].ProceedingsoftheAcademyofPoliticalScience，1968，29(1).

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[14] Kotler，Milton.The Politics of Community Economic Development[J].LawandContemporaryProblems，1971，36(1).

[15] Weissman，Stephen R.The Limits of Citizen Participation：Lessons from San Francisco’s Model Cities Program [J].TheWesternPoliticalQuarterly，1978，31(1).

[16] Participation of the Poor: Section 202(a)(3) Organizations under the Economic Opportunity Act of 1964[J].TheYaleLawJournal，1966，75(4).

[责任编辑：赵 红]

Historical Examination on the Community Action Program of Johnson Administration——Concurrently on the Issue of Federally Funded Citizen Participation

WANG Yuan，YANG Hong

(School of Politics and Law，Northeast Normal University，Changchun 130117，China)

The Community Action Program is the core piece of Johnson Administration’s War on Poverty legislation emerged from the changing social，economic and domestic and international political environment.The Program is a combination of federal social welfare policy and citizen participation policy aimed at funding the participation of the poor population in community action to combat increasing urban poverty conditions of American.There are two innovative arrangements，bypassing the state and metropolitan political establishments through direct cooperation between federal government and local communities，requiring the maximum feasible participation of the poor into community action，which embodied a dynamics to ensure the citizen participation funded by the Federal government in the tracks of political socialization.

Economic Opportunity Act；Community Action Program；Maximum Feasible Participation；Citizen Participation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.02.010

2016-11-20

国家社科基金项目(12BSS017)；国家社会科学基金重点项目(14AZZ003)；中美富布赖特学者项目([2007]3016)。

王媛(1970-)，女，辽宁宽甸人，东北师范大学政法学院副教授，历史学博士；杨弘(1966-)，女，山东淄博人，东北师范大学政法学院教授，法学博士。

K712.54

A

1001-6201(2017)02-0051-07