关于永吉县耕地与基本农田保护若干问题的思考

杜靓靓

【摘 要】重点对永吉县近年来耕地与基本农田保护工作及存在问题进行了分析、探讨，并提出几点建议。

【关键词】耕地；基本农田；保护；问题；思考

0 引言

土地是民生之本，“十分珍惜合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）提出重点把握好切实保护耕地特别是保护基本农田，严格执行土地管理法律法规等六方面工作，并把切实保护耕地特别是保护好基本农田放在首位。

国务院总理温家宝在2007年政府工作报告中明确指出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。而18.27亿亩的耕地保有现状表明耕地保护的形势十分严峻。基于上述背景，开展耕地与基本农田保护专题研究是非常必要的，通过对永吉县耕地和基本农田现状及历年动态变化以及存在问题进行分析研究，进一步提高保护耕地和基本农田重要性的认识，提高保护意识。同时又要树立科学发展观，坚持与时俱进，改革创新，既要使用传统的法律和行政手段，又要运用经济手段，充分发挥市场机制的作用，通过政策的引导和调节，启动耕地保护内在动力，变被动保护为主动保护。确保永吉县的粮食安全，生态安全和社会稳定。

1 情况分析

1.1 永吉县现有耕地的基本情况

1.1.1 耕地的数量与结构

永吉县现有耕地89313.71公顷，占永吉县土地总面积的34.03%。其旱地面积最大，为53791.37公顷，占耕地总量的60.23%；其次是灌溉水田，面积为35272.41公顷，占耕地总量的39.50%；望天田和菜地面积较小，所占比重不足1%；全县无水浇地（见表1）。

表1 永吉县耕地结构表

单位：公顷、%

1.1.2 耕地的地域分布情况

永吉县各乡镇耕地总量分布较平均，绝大部分乡镇占全县耕地总量的4%—10%之间。全县耕地面积最大的是北大湖镇，耕地面积为12086.67公顷，占全县耕地总量的13.53%；其次是一拉溪镇、岔路河镇、三家子乡和口前乡四个乡镇，耕地总量依次为11074.39、8841.08、7595.61、6955.37公顷，这四个乡镇占全县耕地总量的38.60%；耕地面积最小的是口前镇，耕地总量为978.98公顷，占全县总量的1.10%。

2 永吉县基本农田现状

表2 永吉县基本农田现状及构成表

单位：公顷、%

截止到2005年，永吉县现有基本农田78550.56公顷，保护率为87.96%，其在各乡镇的分布以北大湖镇、一拉溪镇、岔路河镇居多，面积分别为1073.24公顷、9913.75公顷和7869.74公顷，分别占基本農田总面积的13.64%、12.62%和10.02%，口前镇最少，仅有535.48公顷，占基本农田总面积0.68%。

现有基本农田全部由耕地构成，其中旱地面积最大，占总面积的58.59%，其次是灌溉水田，占41.20%，水浇地和菜地二者之和仅占0.22%（详见表2）。

3 耕地和基本农田增减变化情况

3.1 耕地变化情况

根据永吉县土地利用现状变更情况，全县耕地从1996年的89424.40公顷减少到2005年末的89304.37公顷，耕地净减少233.08公顷，平均每年减少13.33公顷，耕地年度变化呈不规律性，有的年度增加，如2000年耕地面积净增加19.71公顷；大部分年度耕地面积减少，其中2003年耕地净减少面积最大，达81.71公顷。具体情况见表3。

表3 永吉县1996—2005年耕地总量变化情况

单位：公顷

3.2 耕地减少情况

规划确定，全县耕地减少量不得超过2890.20公顷，其中建设占用耕地控制在344.60公顷以内。现行规划实施以来，全县共计减少耕地386.28公顷，其中，各项建设占用耕地266.25公顷，农业结构调整减少耕地40.90公顷，生态退耕减少72.13公顷，灾毁减少耕地7.00公顷，分别占耕地减少总量的68.93%、10.59%、18.67%、1.81%（见图1）。

图1

从以上数据可以看出，新增建设用地占用耕地对耕地减少量的贡献最大，因此，应适当控制建设用地占用耕地的规模，切实保护耕地；生态退耕减少耕地面积仅次于建设占用，生态退耕虽然不会导致耕地退化，但在短期内会造成粮食产量的减少，影响农民收入，应该协调好生态退耕和农业生产的关系；灾毁耕地面积虽然总量不是很大，但是所占比例接近2%，说明永吉县耕地生态环境还是有待提高，应当做好水土保持措施，防止自然灾害毁坏耕地；农业结构调整共计占用耕地40.90公顷，虽然会增加部分收入，但也应该控制一定的规模。各年减少耕地情况详见表4。

表4 永吉县1997—2005年耕地减少情况表

单位：公顷

3.3 耕地增加情况

规划确定，全县通过土地开发复垦整理增加耕地3115.00公顷，现行规划实施以来，全县共增加耕地面积266.25公顷，占规划控制指标的8.55%，补充耕地指标完成比例较低。其中，通过开发增加耕地77.81公顷，土地整理增加耕地59.96公顷，土地复垦增加耕地面积为128.48公顷，分别占耕地增加总量的29.22%、22.52%、48.26%（见图2）。

图2

同上面的耕地减少情况相比，全县增加耕地的力度不够，数量较小，远远不能弥补耕地的减少。今后应加大土地的开发复垦力度，强化土地整理，各种方式同时进行，增加耕地面积，提高耕地质量。

3.4 基本农田增减变化情况

规划实施期间，全县因能源、交通、水利等基础设施建设项目占用基本农田不可避让，共计减少基本农田面积131.56公顷，同期按规定补划基本农田131.56公顷，且补划的基本农田的理化性质、生产能力与占用的基本农田相当，实现了基本农田数量不减少，质量不降低的保护目标。

4 存在问题

4.1 耕层破坏严重，耕地质量逐年下降

多年来人们对土地用养结合不够重视，只注意用地，不注重养地。化肥的施用量加大，农家肥的施用量减少，甚至不施，使土地有机质含量逐年下降，土地板结，土地物理性状变坏。而且近年来，土地很少深翻，使耕作层变浅，灾害毁地、水土流失面积也有所增加，对农作物生长极为不利。掠夺式的生产经营，使耕地的总体质量明显下降。

4.2 补充耕地质量不够

由于国家要求占补平衡，通过开发整理增加了大量耕地，但新增耕地质量普遍较差，耕地产出水平不高，而非农业建设占用的多为优质耕地。因此，在占补平衡上往往是在数量上达到了平衡，但是同原基本农田的肥力相比存在较大差异。

4.3 基本农田生态环境逐年恶化

永吉县基本农田生态环境恶化因素包括水土流失、洪涝灾害、工业三废污染、农业生产中的农药化肥污染、有机肥投入不足、灌溉水源恶化等。这些都造成了耕地农田的毁损和可耕性降低，致使农田近期内难以恢复生产，甚至永久丧失可耕作能力，造成农田的治理改善困难，农田恢复难度大。

4.4 管理不到位造成耕地浪费严重

土地管理法及相关法规也没有赋予土地部门像公安、法院一样的执法权限，执法力度不够，监管力度不大，管理不到位，造成耕地资源浪费。

5 几点建议

5.1 加强宣传，增强意识

农业是国民经济的基础，耕地是农业的基础。民以食为天，食以地为本。保护耕地就是保护人类的生命线。耕地资源涉及国家粮食安全、社会稳定和经济安全，关系到地区经济社会发展和社会稳定，所以，必须加大宣传教育力度，采用多种方式和形式深入宣传耕地保护在我国经济社会发展中的重大战略意义，使各级领导干部和人民群众充分认识到耕地保护的重要性和紧迫性，增强其耕地保护意识。

5.2 完善制度，加强规划

严格执行基本农田保护制度，不准法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；不准以退耕还林为名，将平原地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围，违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。

强化基本农田保护监管制度。必须依据土地利用总体规划，将基本农田落实到图上，落实到村组，落实到地块，落实到农户，通过签字保护责任书，落实基本农田保护责任。要建立基本农田统计核查制度，坚持定期检查报告制度，建立基本农田保护监测系统，准确掌握基本农田变化情况，及时发现和制止违法行为。对严重破坏基本农田、造成基本农田大量减少的，要依法追究责任。

5.3 积极垦复、开发整理

按照土地利用总体规划的要求，在有关耕地后备资源调查与评价基础上，一是，继续完善土地整理与开发复垦的专项规划，确定分地区、分阶段的土地整理与开发复垦的专项规划指标。二是，加快对各类工矿废弃地和灾害损毁土地的复垦，适度开发有条件的后备资源，土地整理要逐步做到“三集中”，即零散村庄向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中，耕地向集中连片集中。三是，要大力抓好土地整理与开发复垦的组织落实，资金落实和管理落实。建立土地开发复垦基金，专款专用，切实完成土地整理与开发复垦任务。

5.4 培育地力，提高质量

针对基本农田质量下降的现状，全县各有关部门要加强协作，切实保护基本农田，重视加强基本农田质量管理。一是，要加强基础科研，不断提高基本农田土壤质量、加快退化土地的修复。二是，各级政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出地力变化状况报告以及相应的地力保障措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。三是，农业生产组织和个人，应当合理利用土地，科学种田，培育地力，增加绿肥、农家肥、土杂肥等有机肥的使用，利用秸杆还田或者养畜过腹还田，合理使用化肥、农药、防止土地污染和地力衰退。

5.5 盘活存量，节约用地

目前城镇内部存量土地挖潜空间还很大，如低效利用的平房区，缺乏资金开发的闲置土地，未利用的存量土地，企事业单位低效利用或不合理的原划拨土地等。对上述用地采取置换、搬迁等方式进行盘活，既可满足建设用地的需求，又可达到少占、不占耕地的目的。不但如此，还要严格控制建设用地的增量，把节约用地放在首位。重点在盘活存量上做工作，对新批准的建设项目要首先利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地，同时要开展对存量建设用地资源的普查，积极盘活土地存量，进一步调整和完善各种相关税制，加大对建设用地取得的税收调节力度。

5.6 保护资源、促进发展

国土资源部门肩负着保护资源，保障发展的双重任务，如何正确处理好保护资源与发展经济的关系，是各级国土资源部门所面临的重大课题。在认真学习贯彻胡锦涛总书记關于“科学发展观”的重要指示中，国土资源工作面临着如何树立现代理念，确定科学保护观的问题。在耕地保护上，应当实行：一是，依法保护。认真贯彻《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，严格落实国家关于耕地保护的各项政策和制度，做到有法必依，执法必严，违法必究。

二是，全面保护。立足全局，着眼长远。实现“四保”，既保护耕地总量，保证耕地的质量，保护土地的生态条件，保证国家粮食安全。

三是，在发展中保护。发展是永恒的主题，是最终解决一切矛盾和问题根本途径。保护资源不单纯是保存资源，而是要集约高效利用资源。按照“在保护中开发，在开发中保护”的原则，以科技为依托，以保护为前提，以发展为目的，以发展促保护，使保护耕地与发展经济互为促进，协调统一。

四是，进行战略式保护。根据经济可持续发展战略要求，制定耕地资源可持续利用战略，把十分珍惜、有效保护、合理利用耕地资源作为一项战略任务长期坚持下去，坚持开发与节约并重，把节约、集约使用资源放在优先位置。建设资源节约型社会，走资源节约型经济发展的路子。

[责任编辑：田吉捷]