人口向大城市集中并非普遍规律

李铁+徐勤贤

在已有的城市发展格局下，应在推进各项户籍、土地管理制度改革的基础上，进一步调整城市管理体制，释放中小城市的发展活力，给未来的经济增长注入强心剂

关于中国城镇化进程中人口流向的讨论自上世纪80年代就不绝于耳。到底是通过特大城市或大城市，还是中小城市和小城镇的发展来吸纳农村人口，似乎已经是学术界争论的一个焦点。可是大多数争论都存在着以下几个误区：

一是对中国城市的特点认识不足;二是对国际城市化规律认识不足;三是对中国特殊的城市管理体制缺乏系统性的了解;四是对中国城市发展的现状没有清晰的判断。

中国城市的边界不清

中国的城市严格上讲是行政区而不是城市。我们虽然看到每一个城市的主城区都明显具有城市的外在特征，但是我们冠以城市名称的空间范围则覆盖了这座城市的所有辖区，包括其下辖的城镇和农村。

当我们讨论所谓大城市和特大城市时，由于对城市边界的认识不清晰，很多概念也就似是而非。例如北京市共有2173万的常住人口，而五环以内的主城区人口仅1000多万，其他1000多万人口分布在行政辖区内的其他相对独立的区县和农村。可我们往往认为，北京市作为一座城市，其人口是2000多万。其他城市也大多如此。在统计口径上的不确定，使得我们对城市概念的把握变得非常模糊。

城市的地理概念也十分模糊。民政部确定的设市城市，包括一大部分所谓的设区城市。这些城市不仅仅因为设区而被赋予相应的行政等级，而且有下辖城区为支撑，也在一定程度上扩大了所谓城市的人口规模和空间规模。但是如果我们从地理的角度来看，很多城市的“区”距离主城区都有一定的距离，甚至自身就是一个独立的城市。

最有典型意义的就是获得2022年冬奥会申办资格的张家口市崇礼区，原来就是一个县城，距离张家口主城区50多公里，因为有了申办奥运的资格，为便于调动资源，就被改为“市辖区”。如果我们再去研究张家口市作为城市的人口是多少，按照新的城市规模划分标准，市辖区的常住人口可以统计为城区常住人口。因此就放大了对张家口市人口规模的判断。这样的城市不在少数，苏州曾经把下辖的县市改成区，黄山市最远的区距离主城区接近100公里。

中国的城市管理城市和农村。这是中国区别于国际城市管理的一个主要特征。国际上的城市，源于欧洲中世纪时期的自治城市，大多是自治体。甚至一个地理空间相对集中的城市区域也可以划分为许多独立的城市自治体。例如洛杉矶在视觉上是一座大城市，其中除了“洛杉矶市”外，实际上还有几十座小城市，在地理上已经和洛杉矶市连成一片。而中国的城市是等级管理的，城市还要管辖一些等级地位较低的县级市或者是县级区以及一些建制镇和农村。城市和城市之间形成管理和被管理之间的关系，对中国城市发展的格局产生了极大的影响。

发达国家中小城市数量更多

我们最近对大部分发达国家的城市规模进行了统计，发现与理论界推崇的大城市发展路径有着比较大的差别。

首先，发达国家大城市并不多。

以欧洲几个主要发达国家为例，英国人口6460万，城市总数70个。其中，伦敦人口817万，属于特大城市，其他百万人口城市只有1个，是109万人口的伯明翰，50万-100万人口的市只有5个。法国人口有6630万，虽然巴黎大都会区人口超过了1000万，但巴黎市区仅为248.3万。100万人口以上的城市除巴黎外只有3个，50万-100万人口的城市也只有7座。德国人口8119万，城市总数2064个，但100万人口以上的城市有4个，人口最多的柏林市约360万人，50万-100万人口的城市有9座。即便是东亚国家的日本也是如此。日本总人口约1.27亿，其中300万人口以上的市有2个，人口最多的是东京1333万，横滨人口为373万，而100万-300万人口的市有10个，50万-100万人口的市有17个。

差别在于，在欧洲的几个主要发达国家，100万-300万人口的城市远远少于中国相应人口的省份。50万-100万人口的城市数量差距也很大（表1）。即使东亚国家的日本，虽然人口远超出浙、苏，也多于川、豫、粤和鲁，但是100万-300万和50万-100万人口的城市也仅仅与除河南外的其他五省相当而已。

我们还可以举出美国的例子，虽然美国总人口3.21亿，但是从美国的数据可以看出，100万以上人口的市仅9个，大城市的数量并不多。

由此看来，发达国家中小城市数量更多。

我们以英德法日的中小城市数据为例，英、法、德20万-50万人口的市分别为18个、20个和26个，5万-20万人口的市分别为26个、87个和147个;而在日本的791个城市中有80个人口20万-50万的市，410个人口5万-20万的市。

5万-20万人口的城镇，中国相应人口的省份比英国多一些，但是与法、德特别是东亚国家的日本比，差距还是较大。相比于德国，差距约在2倍以上，相比于日本，如河南最大可相差到10倍。广东虽然5万-20萬人口的城镇多达89个，也仅相当于日本的不到五分之一。（表2）

从比较上看，中国中小城市的数量还是偏低。像50万以下人口的城市才378个，加上882个建成区人口5万以上的建制镇，中国相对应的城镇为1260个，而日本同等规模的市为762个，需要注意的是，日本人口仅为中国的不到十分之一。

美国的中小城市在城市体系中也占有主导地位。在美国10158座市（incorporated places，2010年统计）中，20万-50万人口的市有75个，5万-20万人口的市多达606个，其余都是5万人以下的市。

为了更清楚地说明我国中小城市和发达国家的对比，我们按人口规模将中国六省份与英法德日四国分成三组：

一、浙江与英国、法国的比较。浙江省常住人口5539万人，与英国（6460万人）、法国（6630万人）的人口规模接近。但是英国、法国20万-50万的城市分别是浙江同等规模城市的3.6倍和4倍。

二、江苏、四川与德国的比较。四川人口8204万人，江苏人口7976万人，与德国（8119万人）规模接近。但是德国20万-50万人口规模的城市分别是江苏、四川的3.25倍和1.6倍。德国5万-20万人口规模的城市分别是江苏、四川的2.16倍和2.45倍。

三、河南、广东、山东与日本的比较。河南（9480万人）、山东（9847万人）、广东（10849万人）与日本（12713万人）的规模相当。20万-50万人口规模的城市数量，日本分别是河南、广东和山东16倍、4倍和10倍。5万-20万人口的城市，日本分别是河南、广东和山东的10倍、4.6倍和17倍。

都市圈有大城市，更有众多中小城市

我们分别对东京、首尔、北京和上海四个都市圈的面积和人口进行比较。

东京都市圈的核心区指的是东京市主城区23区部，首尔都市圈的核心就是首尔特别市的范围，北京都市圈的核心区为北京五环内的范围，上海都市圈的核心区则为上海外环线以内的区域。

可以看到，在都市圈的核心区也就是主城区，东京、首尔、北京、上海的面积非常接近，皆為600多平方公里，人口规模都在1000万左右（表3）。其实这就是在城市划分中真正的特大城市。

关于都市圈的范围并没有统一的标准，如果按都市区核心中心向外延伸30公里作为半径，大概是2700平方公里左右，则可以看到，东京都市圈的都市区辐射范围是2187平方公里，1315万人口;北京以六环作为边界，其内面积大约有2300平方公里，人口有大约1400多万，上海市域半径30公里的都市范围面积达2700平方公里，人口大约有1900万人。

如果进一步放大都市圈辐射范围，由一个核心城市被周边若干联系紧密的中小城市包围的区域。东京都市圈是指一都三县，即东京都与崎玉县、千叶县、神奈川县;首尔都市圈则包括了仁川和京畿道地区;北京都市圈，以北京市域范围以及以天安门为中心辐射50公里半径范围形成的区域，包括了河北的一些城市;上海都市圈，以上海主城区辐射50公里半径范围的区域，将上海市域基本包括在此范围内，还覆盖到江苏和浙江的少数城市。统计显示，东京都市圈人口近3600万人，首尔都市圈人口是2530万人，北京市域加50公里半径范围的人口约2500万人，上海则是2700万人。很明显，东京都市圈吸纳人口要比北京、上海多。

那么，究竟都市圈里面有多少城市？将北京、上海与首尔、东京进行比较后可发现差距。四个都市圈内1000万人口以上的城市都只有1个，但都市圈城市规模结构方面的真正差距体现在500万以下的城市上。

首先，东京都市圈和首尔都市圈各有3个100万-500万的城市，东京都市圈内的横滨市人口373万人、川畸市148万人、埼玉市126万人;首尔都市圈内3个100万人口以上的城市为仁川、水原和城南市。北京都市圈范围内没有100万-500万人口的城市，上海都市圈范围内只有1个人口超过100万的昆山市。50万-100万人口的城市中，东京、首尔等2个都市圈内分别有5个;北京和上海都市圈则均没有。从比较中已经可以窥见东京都市圈内城市群的高度活力。

其次，我们再看20万-50万人口的城市，北京、上海与东京都市圈的差距更大。我们将北京、上海远郊区县都考虑在内，将区政府驻地所在街道连片的区域作为一个独立城市，并将镇域常住人口5万以上的镇也作为一个独立区域进行统计。可以发现，北京都市圈内20万-50万的城市为8个，仅为日本东京都市圈同等规模城市数量（19个）的一半，比首尔都市圈同等规模城市数量（10个）还少2个。上海都市圈20万-50万人口的城市有17个，比东京少2个。

差距最大的是5万-20万人口的城市，北京都市圈内5万-20万的城市只有24个，不到东京（84个）的三分之一;上海都市圈内5万-20万的城市，即使将远郊区以及江苏、浙江在50公里半径内的、镇域人口5万以上的镇全部计算在内，也仅有56个，比东京少了28个。由于统计上的困难，我们不对5万人以下规模的城市进行统计。

上面的比较充分说明，虽然中国有都市圈，而且都市圈的核心区也已经形成，但是真正意义上大、中、小城市各具活力的都市圈并没有形成，核心区周边的中小城市还处于发育期，而且在发展政策上受到都市核心区规划的严重制约。

前文在介绍中国城市的特点时，已经清楚说明了等级管理体制下城市发展的特殊机制，就是通过行政管理权限获取城市的发展资源，进而带动市场资源进入。由于资源获取的机会更多依赖于城市的行政等级和权力，而资源的使用和配置效率则大大下降，资源的使用方向上更多地关注当地户籍人口的公共福利和公共基础设施的提供。而通过土地出让形成的巨额财政回报，也使得城市更多关注形象和财政收益，而不是关注人口的进入和就业。

按照2014年颁布的最新城镇规模标准，对不同人口规模的城镇进行分组分析，结果表明：在第五次人口普查到第六次人口普查十年间，处于规模两头的城镇，即1000万以上的超大城市和50万以下的小城市（包括县城和下辖建制镇）吸纳人口的增长速度最快，都超过了50%;人口规模在50万以上各类城镇中，随着城镇规模的扩大，其吸纳城镇人口的增长幅度也呈现加速状态。但是需要特别注意的是，50万-100万规模城镇的人口增长速度最慢，而绝大部分地级城市在这一人口规模区间，其次是100万-300万人口规模的城市。

因此在这里就可以对所谓的大城市发展理论提出质疑，为什么在50万到300万规模的城市，也就是行政级别为“地级市”的城市，以人口增长和外来人口作为标志的发展活力却存在着不足。这就要分析中国城市管理体制的特点，对于城市发展路径产生了什么样的影响。

发挥中小城市活力是城镇化关键

中国城市管理体制的特点，决定了中国城市的发展路径。要素向大城市或特大城市集中应该是主要规律。虽然政策上曾经强调过要发展中小城市和小城镇，实际上在上世纪90年代就已经发生了实质性的变化。

土地的供给向大城市集中就已经排除了中小城市特别是数量最多的建制镇的发展机会。然而所谓的要素集中，是以行政导向引导市场化要素集中的发展路径。

中国的城市管理不仅仅包括了行政管理和经济管理，还要通过规划来管理，因此作为等级最高的核心城市，可以通过规划和行政以及经济管理手段，来调动资源向主城区集中。城市管理城镇和农村，虽然可以统筹调动资源，但是最大的弊病就是把上级下达的计划分配资源如土地指标等集中到中心城市，剥夺或者在一定程度上限制了辖区其他城市的发展机会。

當资源按照行政导向进行配置时，资源利用效率就会大幅度降低，而由行政手段形成的利益导向则提高了资源集中地——高等级城市，也就是所谓大城市所在地居民的公共福利，而这种福利则具有强烈的排外性。所谓的公共福利还体现在城市的高标准建设上，在财政利益诱导下的以土地出让为目标的城市发展机制，维持高价土地必须要提升城市形象，而城市形象的改变大大降低了城市的包容性和提高了城市的就业成本。这样的城市也必然会导致吸引人口的活力下降。

城市管理的区域化还会因为公共福利的区域化，导致人口排斥行为的放大。一些特大城市因此把城市人口控制政策延伸到下辖的中小城市和建制镇以及农村区域。这进一步使得都市圈中小城市的发展受到了严重的遏制。

在总结国际经验的基础上，回归到城市发展的普遍规律，中国在已有的城市发展格局下，应在推进各项户籍、土地管理制度改革的基础上，进一步调整城市管理体制，释放中小城市的发展活力，给未来的经济增长注入强心剂。

下放城市管理权限，给中小城市和特大镇更多的管理自主权。

尽快出台设市制度改革，对镇区人口5万人以上的特大镇放宽设市审批权限。

在规划、户籍和土地管理制度中，应区别主城区和辖区以及建制镇的管理。即使在特大城市和超大城市，在涉及城镇化相关领域的各项改革中，也不能把控制人口等政策从主城区放大到行政辖区的中小城市和建制镇。

严格限制县和市改区，恢复城市原有的特质。距离主城区超过一定距离的市辖区应该回归设市体制。有关部门应及早研究城市边界的设定办法。

取消土地征用指标计划层层下达的制度。应根据城区人口规模和人口增长情况明确土地征用标准。更好地发挥集体建设用地在发挥中小城市活力方面的作用。

上级政府不宜对下辖的中小城市提出过高的形象要求，要把增加就业和吸纳人口作为中小城市发展的主要目标。要加强都市圈城际轨道建设，促进周边中小城市和主城区的产业分工和联系。要减少大城市及特大、超大城市在规划中对中小城市的约束，允许中小城市根据自己的产业发展和就业需求制定符合自身要求的规划。

未来的城镇化发展进程，应更多地创造城市间平等的竞争机制，激发中小城市的活力，并形成城市群和都市圈之间城市的合理竞争格局，建立符合市场化机制的有机联系体系。上级政府工作的重点是加强基础设施建设的投资，通过交通和公共服务条件的改善，为各类城市的发展创造机会。

（李铁为中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家、徐勤贤为该中心副研究员，编辑：朱弢）