尽快构建人口与发展综合决策新机制

本刊记者 原松华

尽快构建人口与发展综合决策新机制

本刊记者 原松华

少子老龄化、严重老龄化、劳动年龄人口逐年减少，是我国人口发展面临的三大“难题”。为促进人口长期均衡发展，我国政府从调整生育政策入手，2016年起实施全面二孩政策，对近中期的人口老龄化有微弱的下调作用。“十三五”期间，如何调整人口政策体系，以实现新常态下的人口均衡发展？为此，《中国发展观察》记者采访了国务院发展研究中心社会发展研究部副研究员冯文猛、中国宏观经济研究院社会所社会治理研究室副主任顾严。

生育政策调整需要分三步走

中国发展观察：我国是人口大国，既要面对发展中国家人口多、资源环境关系紧张、就业和脱贫压力等问题，也要面对发达国家的人口老龄化和低生育率问题，2016年我国正式公布了《关于实施全面两孩政策，改革完善计划生育服务管理的决定》，但全面二孩政策并没有产生预期的生育高峰，为什么？有业内专家建议，应全面放开生育，您对此怎么看？

冯文猛：事实上，对于二孩政策落地是否带来了预期的生育高峰，是存在争论的。按照国家统计局给的数据，近些年我国每年出生人口一直维持在1600万人左右，2016年出生人口1786万，比2015年增加了131万。从这个数据判断，说二孩政策一点儿效果也没有显然不符合实际。

但二孩政策落地后，确实没有带来有些人预期的几百万新增出生人口。对此，我们需理性看待。一方面，二孩政策所积累的生育是需要时间释放出来的，一般是三到五年。一个简单的事实是，怀孕、妊娠都需要时间。全面二孩政策刚落地，且各地在实施中还有一些时差，不可能政策一落地，孩子立刻出生。2016年选择生育的，往往是那些年纪太大无法再等的高龄群体。对于全面放开二孩后到底能够带来多少效果，需要花时间紧密跟踪，只有把未来三、四年的生育情况做个整体分析，才可能做出比较科学的结论。

另一方面，一个不容忽视的现实是，受观念改变、育儿成本上升、工作方式变化、家庭政策不完善等多方面因素影响，人们的生育意愿确实在下降。这方面已有一些调查，虽然结果不尽相同，但整体显示出这样的趋势。

我国从上世纪90年代初期总和生育率就开始低于2.1的更替水平，对于目前的总和生育率，比较令人信服的判断是在1.5左右。这种情况从中长期看，不利于我国的经济社会发展。对于是否应该全面放开生育，我个人是赞同的。实际上，在2012年写的一篇研究报告中，我曾提出生育政策调整需要分三步走的思路。首先是到2015年放开二孩，其次是到2020年全面放开生育政策，第三步是再过五年左右还要鼓励生育。从最近几年人口变化的实际情况看，估计这个时间表还需要提前。但考虑到人口出生尽量避免给医院、就学和之后的就业带来集中在某个期间的冲击，这个调整需要经过认真研究后进行，这几年对全面二孩政策实施后的效果评估尤为重要。

顾严：全面两孩政策，是以习近平同志为核心的党中央，站在中华民族长远发展的战略高度，促进人口均衡发展的重大举措。对于全面两孩政策的实施效果，社会各界高度关注。

2016年，全国出生人口1786万人，比上年增长了7.9%。针对同样的数据，却有迥异的观点。乐观者认为，出生人口创2000年以来的最高水平，说明全面两孩政策“完全符合预判”“十分有效”。悲观者认为，这与中国人口学会会长翟振武教授预测的近5000万人的出生人口峰值相去甚远，政策效果不及预期。

本人认为，单凭2016年的出生人口数，既不能论证全面两孩政策有效，也不能断定其无效。因为，从生育政策的调整，到生育意愿、再到生育行为的改变，是有一个传导过程的。假定全面两孩政策2016年1月一公布，原先受到政策限制的育龄女性立即受孕成功，最快也要到当年第四季度，才能产下新生

冯文猛：对于是否应该全面放开生育，我个人是赞同的。应该分三步走，首先是2015年已经放开了二孩，其次是到2020年全面放开生育政策，第三步是2025年左右还要鼓励生育。从实际情况看，第二、三步还要提前。儿。更何况，中央决定出台了，还要等地方的细则落地，家庭也要做备孕的安排，经过几个月的“造人”努力，再熬过怀胎十月，而后才是分娩。照此推测，2017年才会迎来全面两孩政策后的第一个生育高峰。现在就判断全面两孩政策的实施效果，为时尚早。

不过，对我国妇女总和生育率明显低于更替水平的现状，对适龄人口生育意愿明显降低的趋势，各方的认识是一致的。因此，对于进一步放开生育政策，甚至是实施鼓励生育的政策，人们也有很强的期待。

但要立即转为全面放开生育的话，目前配套的准备明显不足。我们的研究团队建议，一要加快推进个税改革，以家庭为单位计征个人所得税，以家庭为单位综合征收工资薪金和一次性劳务所得税，减轻家庭的生育和抚养负担；二要提前配置服务资源，特别是妇幼健康、儿童照料、学前教育、义务教育、住房保障等，发挥政府和社会力量两方面的积极性，为生育水平的回升创造条件；三要建立出生人口预警机制，设定生育政策进一步调整的触发条件，以2017年—2018年为密切观察期，一旦年出生人口连续达不到1900万人，就应启动新一轮生育政策调整。

抓住“十三五”老年人口增长放缓窗口期，构建政策体系

中国发展观察：到21世纪中叶，我国将迎来老年人口高峰，具体会在什么时间？对经济与社会发展的影响是什么？2030年我国将进入老年人照顾负担沉重阶段，需要提前做好哪些工作？

冯文猛：到21世纪中叶的老年人口高峰，实际上和20世纪下半期我国经历的三次婴儿潮是相对应的。新中国成立后，第一次婴儿潮出现在20世纪50年代，年出生人口超过了1000万；第二次是从1962年开始维持了15年，每年出生人口保持在2000多万人的高位；第三次是1986年到1990年，其中1990年2621万人，达到年出生人口的顶点。出生后经过60年，人开始步入老年阶段。从这三次婴儿潮的时间，很容易推算出本世纪我国老年人口高峰期出现的具体时间。

规模庞大的老年人口出现和快速发展的老龄化，对我国经济社会发展的影响是全方位的。在经济层面，既有劳动年龄人口的减少和劳动力平均年龄的上升，也有医疗养老等领域财政支出压力的增大；在社会层面，既有养老照料需求的急剧增加，也有家庭以及代际关系的重新调整，等等。同时，需要注意的是，老龄化的发生，带来的不仅仅是负面的影响。且不说健康长寿是一个社会文明进步的主要标志，单看近些年老龄产业的兴起和迅速发展，就能明白老龄化对经济社会的发展也具有很多正向作用，需要去不断挖掘。

2030年，我国进入养老照顾负担沉重阶段，需要做好三个方面的工作。一是解决人的问题，即培育合格的护理人员队伍；二是解决钱的问题，是通过长期护理险还是通过其他筹资方式，抑或由家庭出资解决，需要结合我国具体国情做出研商；三是充分发挥家庭的作用，任何国家都无力通过机构为所有老年人提供照料，我国自古重视家庭孝道，近些年在养老服务体系中也确立了居家为基础、社区为依托的原则，因此，充分发挥家庭照料作用不容小觑。问题的关键在于在家庭规模日益缩小和当前双职工为主的工作模式下，为家庭提供养老照料服务创造条件。

近期，养老照料需要确定一些重点人群。其中，失能、半失能老人和空巢老人等群体应该成为重点对象。还需注意，提供照料不仅包括身体照料，也需要考虑精神慰藉和老年人的社会参与。

顾严：我国于2000年前后进入了老龄化社会，那时的人均GDP排名全球后1/3，老龄化率却在前1/3，“未富先老”的特征十分明显。“十一五”时期，全国年均增加老年人口约670万。“十二五”时期，这一数字上升至850万人左右，此时期被看作是我国老年人口的第一次增长高峰。

进入“十三五”，老年人口的增长将出现阶段性放缓，年均增加680万左右。但2020年以后，将迎来老年人口第二次增长高峰，持续三个五年，年均增加1000多万老年人。2036年—2045年，老年人口增长明显放缓，年均增幅会降至400万人以下。2046年—2050年，第三次老年人口增长高峰出现，年均增幅将回升到680万人。

人口老龄化带来的挑战，深刻影响国家经济社会发展的全局。一是社会保障和医疗卫生等支出增加，政府、企业和家庭负担加重。二是劳动年龄人口减少，压低经济潜在增长率。三是储蓄率下降，消费率的上升对冲不了投资增长的放缓和消费能力的下降。四是社会整体活力衰减，创新能力弱化。五是涉老生活照料和精神慰藉的压力增大，空巢老人与留守老人、随迁老人与返乡老人、失能老人与困难老人等社会问题凸显。

按照习近平总书记的要求，必须做到及时应对、科学应对、综合应对。具体而言，就是要牢牢抓住“十三五”这个老年人口增长的窗口期（老年人口总量规模增加，增长率趋缓），面向第二个100年奋斗目标来加强顶层设计，构建起效应长远、协调配套的政策体系。最为重要的三个方面，一是动态完善生育政策，促进生育率向更替水平回归，避免过快和过度的人口老化；二是推动就业战略转型，以增加劳动力有效供给和提高劳动生产率为导向，让人口数量型红利顺利转为质量型；三是健全养老服务体系，以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合，精准高效地满足多样多层的需求。

延迟退休必须事先满足四组先决条件

中国发展观察：面对人口老龄化问题的临近和未来劳动力总量的减少，2017年国家将出台延迟退休方案，能解决哪些问题？

冯文猛：随着人均预期寿命增加和人口老龄化的加剧，世界上很多国家都在尝试提高退休年龄。我国目前的退休制度是在很多年前制定的，同当时相比，现在的劳动方式、人均预期寿命都发生了很大的变化，因此，做出延迟退休年龄的方案，是符合我国当前的具体国情和今后的发展趋势的。

延迟退休方案的出台，一方面能够缓解日益增大的养老金支出压力，毕竟在同等待遇下，人们领取养老金的周期缩短了。另一方面，也是最主要的，是在人均预期寿命已经大大提高的背景下，充分利用老年人力资本，这对一个国家的中长期经济社会发展至关重要。在这个领域，很多发达国家都在尝试且有了不少成功经验，我国这方面的工作虽有起步，但整体发展并不成熟。在延迟退休年龄方案出台后，进一步研究如何创造老年友好型工作环境，充分利用老年人力资本，更为重要。

同时，延迟退休年龄在操作中需要考虑具体工种。在一些领域，年龄的增加会带来生产效率的显著下降，且劳动者个人也无法承担相应的劳动强度，劳动者本身的人力资本也不能适应产业结构升级的要求。对于这些领域，采取“一刀切”的方式可能并不适宜。

顾严：根据国家统计局公布的2016年人口数据，劳动年龄人口与老年人口的比例关系约为3.9：1。2025年，这一比例会降至2.8：1。到2035年和2050年，将进一步降为1.9：1和1.3：1。再加上儿童抚养负

顾严：以2017年—2018年为密切观察期，一旦年出生人口连续达不到1900万人，就应启动新一轮生育政策调整。担，就更加沉重了。目前是1.9个人养1个人，21世纪中叶会变成1个人养1个人。

延迟退休作为应对人口老龄化，特别是养老负担加重和劳动年龄人口减少的措施，其积极效应的发挥是需要一些先决条件的，绝不是没有副作用的“神药”。本人曾经在拙文《实施延迟退休须满足四组先决条件》（《中国发展观察》2015年第10期）中，阐述过如下观点：

第一，假定从2020年起，每三年退休年龄延迟1岁，与退休年龄不变的情况相比，2020年—2030年、2030年—2040年、2040年—2050年期间，年均增加劳动年龄人口700万人、1090万人和2070万人；然而，退休年龄每延迟1岁，全国整体的劳动生产率会下降五至六个百分点。

第二，按照同样的政策假定，2030年、2040年和2050年的老年抚养比，将比退休年龄不变的情况低11、19和41个百分点，总抚养比分别低13、22和47个百分点；但是延迟退休会减少家庭内部提供照料服务的人力，增加家庭的抚养压力。

第三，按照职工人均缴费8500元、离退休人员人均领取2.5万元的2014年水平匡算，2020年—2030年、2030年—2040年、2040年—2050年期间，年均增加养老保险缴费收入600亿元、930亿元、1760亿元，年均减少养老金支出1750亿元、2730亿元、5180亿元；不过，延迟退休极易引发社会不稳定，法国、韩国、比利时、波兰等近期都爆发过单次规模10万人甚至是100万人的游行示威。

为发挥其积极作用、减轻其消极影响，必须事先满足四组先决条件：一是劳动生产率提升的普遍化和劳动力市场的弹性化；二是公共政策的家庭化和家庭支持政策的普惠化；三是养老保险预期权益的清晰化和退休金增长的机制化；四是社会态度的正面化和涉稳风险的可控化。

这就需要加快建立富有弹性的劳动力市场，着力构建有利于家庭发展的政策支持体系，实施兼顾老年人待遇和劳动者权益的养老保险收支策略，扎实开展延迟退休的社会稳定风险评估。此外，在起步阶段，延迟退休宜自愿、不宜强制，宜分类、不宜“一刀切”。

我国劳动年龄人口呈现五个特征

中国发展观察：人口发展是经济增长的内生动力，在经济发展新常态下，未来我国劳动年龄人口特征是什么？

冯文猛：人口发展具有惯性，如果没有突发的重大影响因素发生，当前的低生育率水平和人口老龄化预期会在今后相当长的一段时期内持续下去。在这一背景下，未来我国劳动年龄人口将会出现总量和比例的持续下降；同时，劳动年龄人口的平均年龄也将持续上升。劳动年龄人口的这两大特征，将会对我国未来经济社会发展带来深远影响，需要包括劳动力市场政策在内的各个领域做出相应调整。

自20世纪80年代以来，日益活跃的人口流动成为我国经济社会领域中的一个重要现象。毋庸置疑，人口的迁移流动已经对人口空间分布的“胡焕庸线”产生了影响。在研究迁移流动时，需要注意两个不同的趋势。在很长一段时期内，人口从中西部向东部流动成为主流，只要东西部的地区间发展差距存在，今后这一趋势依然会持续下去。但近些年，随着产业向中西部的阶梯式转移以及中西部的不断发展，人口从东部向中西部回流也成为一个重要现象。因此，在考虑人口的迁移流动时，这两个趋势都需要引起重视。在这两个趋势的共同影响下，人口地理分布是否继续遵从“胡焕庸线”，将成为一个值得关注的有意思的问题。

顾严：当前及今后一个时期，我国的劳动年龄人口至少呈现出五个特征：一是总量持续减少；二是结构不断老化；三是素质有所提升；四是流动趋于有序；五是分布更加集中。

总量和结构特征是人口老龄化的必然结果，素质特征取决于教育培训的发展，流动和分布特征受到客观规律—“胡焕庸线”的影响。

在尊重这一规律的基础上，进一步促进人口的合理流动和优化分布，我们的研究团队认为，首先要持续推进以人为核心的城镇化，畅通落户渠道，完善公共服务，深化财政和农村产权制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城。其次要推动人口合理集聚，以城市群为主体形态，促进不同等级的城市以及小城镇协调发展；再次要根据人口与资源环境之间的平衡关系，制定和完善与主体功能区相配套的人口政策，引导人口合理迁移和分布。此外，还要从人口安全和国家安全的战略高度，多措并举稳住边境人口适度规模，促进边境地区繁荣发展、群众安居乐业。

对农民工需建立“费随人走”的长效机制

中国发展观察：离土又离乡的农民工已成为城市贫困人口的新主体，如何对待他们？国家是否需要有新政策扶持他们培训、就业？

冯文猛：城市贫困人口中有一部分来自离土又离乡的农民工，这同当前我国的户籍制度改革、公共服务提供模式、劳动力市场分割、社会保障制度碎片化等多个因素有关。需要看到的是，大规模的农民工群体，为我国过去30多年的经济高速发展和社会进步做出了巨大贡献，因此，对待农民工需要一视同仁。对于成为贫困人口的农民工群体，更需要给予充分重视，分析其贫困的具体原因，分类施策，解决这些人的生活困难，力争实现充分就业，带动城乡一体化发展。

同时，鉴于农民工群体在劳动力市场上相对弱势，且从事的工作具有相对集中性，需要国家对其就业培训进行支持。事实上，近些年政府不同部门已经针对农民工展开了不同形式的培训。今后的培训工作重点，是如何将这些既有的项目结合起来，通过整合资源，提升其培训效果，更大程度地实现对农民工的就业支持。同时，对于培训内容的设定，鼓励企业更多介入，使培训内容和市场需求更为契合，也是需要考虑的一个重要方面。此外，对农民工的培训，不应仅限于技能提升，对其如何进行权益保护，也要纳入培训内容。

顾严：不论从理论上还是实证上，都有很强的证据表明，农民工平均的人力资本水平，既高于他们在农村留守的家人，又高于所到城市的贫困居民。因此，进城的农民工中，处于绝对贫困状态的，尚属于少数。按照常住人口的口径计算，农民工的贫困发生率，也低于城市户籍居民。

对于农民工成为城市新贫困人口的关切和担忧，主要是因为其就业稳定性比较差，劳动收入又占全部收入的95%以上，一旦失去工作，就很容易陷入贫困。直接的推论是，应该加强对农民工的就业和培训扶持。我认为，还可以从更宽的视角来解决农民工贫困问题。

一方面，应该考虑农民工在农村的合法权益的切实保障和更好实现，增强其“带资进城”能力。首先要明晰农村集体资产产权归属，全面开展农村土地确权颁证、集体经济组织成员权认定和集体资产股份权能改革，修改《农村土地承包法》的不合理条款，确保进城不影响其在农村的合法权益。二是要建立农村集体资源使用者付费制度，新老划断，近期对新申请的宅基地按照一定标准收取使用费，中长期对农村新取得土地和资产的一律采用市场化方式购买。三是要健全农村产权流转交易和收益分配机制，探索宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权等市场交易方式，理顺增值收益的分配关系，确保大部分土地流转增值收益由村集体及其成员享有。

另一方面，要按照基本公共服务常住人口全覆盖的要求，给予农民工在城市的公平待遇。从机制设计的角度看，一定要有效激励流入地政府，为常住农民工及其家庭提供基本服务。近期可结合新一轮户籍制度改革，建立健全中央和省级财政的奖励机制。奖励原则上，重奖居住证持有人享有公共服务较实、进城落户人口较多的流入地，同时不降低对流出地的转移支付；奖励方向上，中央财政侧重跨省流入地区和中西部省内迁移集中地区，省级财政侧重省内跨地市流入地区和欠发达地市内迁移集中地区；奖励方式上，对财力较弱地区以资金奖励、上收事权、增加一般性转移支付和基建投资为主，对财政可持续能力较强地区以下放财权、阶段性增加地方债发行规模为主。中长期看，应建立“费随人走”的长效机制。

实施国土均衡发展战略，促进人口均衡发展

中国发展观察：请对流动人口社会融合与新型城镇化、促进人口均衡发展提出政策建议。

冯文猛：当前，我国流动人口社会融合和城镇化中的突出问题，是半城市化现象，即大部分地区的流动人口仍然无法充分享有同本地市民相同的待遇，无法实现充分的社会融合，造成社会中“二元”甚至“三元”现象。这就需要我国未来推进更为彻底的户籍制度改革，消除基于户籍产生的人们在接受教育、进行就业、享受社保中的各种差异。当前，这方面的难点，是人口在500万人以上的特大城市如何进行户籍制度改革的问题。

需要指出的是，绝大多数的个人流动是理性的，只要存在地区差距，只要有更加充分的就业机会，个人流向大城市是必然的。因此，从中长期的视角看，要促进人口均衡发展，需要尽力缩小地区在基础设施、就业机会、公共服务等各个领域中的差异。这就要求一方面各地根据自身情况发掘自己的特色产业，创造充分的就业机会，另一方面国家要有意识地实施国土均衡发展战略，消除公共服务提供中的地区差异，从多角度入手对既存的落后区域进行支持。

顾严：前面谈到的人口流动与分布、农村产权制度改革、基本公共服务常住人口全覆盖等，实际上都是新型城镇化的重要议题；着重分析的人口老龄化问题，涉及人口自身正常更替、人口与经济社会相协调等人口均衡发展的重要内容。这里再补充一条建议——为了支撑《国家人口发展规划（2016—2030年）》提出的人口均衡发展国家战略，必须尽快构建起人口与发展综合决策的新机制。

在此机制下，分散的人口数据可以实现共享与整合利用，人口监测和预测的信息能相互印证，而不是互相否定，进而为政府、企事业单位和社会公众的决策提供最基础、最靠谱的人口数据支撑；人口因素对重大决策、重大改革和重大工程建设的影响，能够及时得到分析，经济增长和社会发展对人口的影响，也能得到科学的评估，人口政策因而可以和相关政策有效衔接；人口风险的评价与防控会有所加强，相应的政策储备将被提前谋划和安排，以切实保障国家人口安全。