城市管理中非诉行政强制执行双轨制模式的完善

刘 颖

(辽宁师范大学 政治与行政学院，辽宁 大连 116029)

城市管理中非诉行政强制执行双轨制模式的完善

刘 颖

(辽宁师范大学 政治与行政学院，辽宁 大连 116029)

在城市综合管理中，我国对非诉强制执行实行双轨制模式：一种模式是行政机关自行强制执行，另一种模式是由行政机关申请人民法院强制执行。非诉行政强制执行双轨制模式的存在，在实践中引发诸多问题，如大量非诉强制执行案件得不到执行，或者缺少执行的及时性、有效性和权威性，等等。应在控权理论的基础上，运用法治思维解决这些问题。反思非诉行政强制执行的双轨制模式，对现行的双轨制模式予以完善，并提出解决路径：行政机关应遵循比例原则、合法性原则、公平正义原则处理非诉行政强制执行案件，在法治思维下构建非诉行政强制执行双轨制模式的长效机制。

控权理论；非诉强制执行；双轨制；法治思维

行政强制权是行政权力中最直接和最有效的权能,对公民的人身自由和财产权的限制也是最直接的。如何行使行政强制权，各国采取的模式不同。自2012年1月1日起，我国施行《行政强制法》，普遍授权综合执法部门相对集中行使行政强制权。但是基于控权理论，对非诉行政强制执行实行双轨制模式，即行政相对人对行政主体作出的行政决定，既不申请行政复议也不提起行政诉讼，同时也不主动履行行政决定，除了少数行政主体可以自行强制执行外，大多数行政主体不能自行强制执行，必须在法定期限内申请人民法院强制执行。非诉行政强制执行中双轨制模式的存在，导致案件执行效率低，甚至出现有时不能执行的情况。本文通过分析双轨制模式中存在的问题，提出应运用法治思维来完善非诉行政强制执行的双轨制模式。

一、非诉行政强制执行模式选择的反思

非诉行政强制执行双轨制模式的设定，在理论上是为了防止行政机关滥用权力，在控权理论的基础上使行政机关的行政强制权受到限制。在实践中，由于行政机关的人力不足，行政机关将非诉行政强制权交由强势且公正的司法机关。该模式在运行中的现状是，行政机关习惯于将强制执行权交给法院，把案子递交给法院就高枕无忧并予以结案，此模式值得反思。

(一)控权理论下的非诉行政强制执行模式的选择

英国《不列颠百科全书》指出：行政法的基本原则就是一切政府部门的行为和决定是否合法都应受普通法院的检验，即普通法院可以制约行政部门的权力，但行政部门不得干涉法官行使审判权。我国学者张树义认为：“行政权力的行使不应当是随心所欲的、漫无限制的，而应当有一定的法律限界，超出这种界限就要承担相应的法律后果。正因为行政机关的权力性质，使行政活动与行政法联系起来……从本质上讲，行政法主要是对行政权力加以规范，对行政活动进行监督、约束的法律。”“对行政法来说，核心不在于对行政权的保障，而在于行政权依照法律规范的要求去行使，监督控制行政权是否依法行使是行政法的主要功能。”*张树义.中国行政法[M]. 北京：中国政法大学出版社，1989: 5-9.在行政主体行政行为中，行政强制最能体现公权力对私权利的拘束。关于公权力与公民权利之间的关系，《行政强制法》在立法过程中以控权理论为基础进行了相应的规范。

关于非诉行政强制执行应采用何种模式，我们有必要了解并借鉴其他国家的做法。世界各国主要采用两种模式：一种是将行政强制执行权作为行政权力的一部分，如德国、奥地利等国，由行政主体自己强制执行；另一种是将行政强制执行权作为司法权的一部分，如英国、美国等国家，行政主体原则上不享有强制执行的权力，如果行政相对人不履行义务，行政主体只能向法院起诉，行政主体胜诉后就转为司法强制。著名的比较法学家达维德曾言：“每个国家依照各自的传统制定自己的制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”*勒内·达维德. 当代主要法律体系[M].漆竹生，译. 上海：上海译文出版社，1984：2.在控权理论的基础上，我国从1999年开始酝酿起草《行政强制法》，在2005—2011年，历经四次全国人大常委会审议，最终于2012年1月1日开始施行《行政强制法》，也仅赋予能够相对集中行使行政处罚权的行政机关享有行政强制措施权，并没有赋予行政强制执行权。在代履行方面，行政机关也仅在“危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源”三个方面可以代履行行政强制执行权。而在非诉强制执行方面，《行政强制法》并没有作出详细规定，仅在《行政强制法》第五章第五十三条规定，非诉强制执行“依照本章规定申请人民法院强制执行”*《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。。因此在我国，非诉行政强制执行需要申请人民法院强制执行，我国选择的是以申请人民法院强制执行为主、行政机关自行强制执行为辅的双轨制模式。

(二)非诉行政强制执行双轨制模式的反思

我国《行政强制法》虽然赋予了行政机关可以实施法律法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，但是并没有赋予其行政强制执行权。现行的法律法规规定，行政机关可自行实施行政强制权的仅有公安机关、海关、工商、税收、金融，以及交通、商标等管理机关或部门，其他行政机关没有行政强制权，相对集中行使行政处罚权的城市管理部门也没有非诉行政强制权。尤其在城市管理中，如果公民、法人和其他组织拒不履行行政机关作出的行政处罚决定，在法定期限内又不申请行政复议或者提起行政诉讼的，城市管理行政机关仅可依照法律规定申请人民法院强制执行。这种非诉行政强制执行是以申请法院执行为主、以行政机关自行执行为辅的行政强制执行，此即双轨制模式。这种模式无论在理论上还是实践中都存在一定的不合理性，城市综合执法部门为追求行政效率，有时会出现野蛮执法、越权执法和暴力执法的情况，城市综合执法部门经常被推到舆论的风口浪尖上。比如，城市综合执法局拆除违章建筑中的行政执法问题。前些年，有的行政机关基于行政管理的目的，对违章建筑采取直接拆除的手段，产生了一定的震慑力。虽然违反城乡规划的建筑行为得到了有效遏制，但行政机关这种直接拆除违章建筑的行为不符合控权理论，也损害了行政相对人的合法权利，从程序上而言也有违法治思维。相反，依照控权和依法行政的理论，尊重行政相对人的合法权利又会导致行政效率低下。

笔者曾代理一起行政诉讼案件，就涉及非诉行政强制执行问题。案件事实是：当事人于2006年毁掉农村集体林地的树木并占用该林地，在没有履行任何审批手续的前提下修建了两栋别墅并实际入住。在修建过程中，林业部门发现其毁林行为，于2006年对其下达了行政处罚决定书，依法作出恢复原状并处以罚款的处罚决定，行政相对人对该行政处罚决定既没有申请行政复议也没有提起行政诉讼，并且向林业主管部门缴纳了罚款。对于恢复原状的处罚，当事人拒绝履行。因为我国《森林法》和《森林法实施条例》没有赋予林业管理部门行政强制权，所以林业管理部门依法向人民法院申请强制执行。但是，人民法院因无法强制执行“恢复原状”而不予受理此申请，致使涉案土地上被毁的树木没有被恢复原状，违法建筑的两栋别墅依然存在。直至2015年，城市综合执法部门针对这两栋违法别墅，依据我国《城乡规划法》向当事人下达了《限期责令拆除决定》。当事人依法提起了行政复议，在复议机关依法下达维持拆除决定的复议决定后，当事人又依法提起行政诉讼，一审判决行政相对人依法拆除违章建筑，二审维持一审判决。此违章建筑于2006年建筑，直至2017年3月尚未被拆除，行政效率问题不得不令人反思。

关于违章建筑拆除行为的实施，行政权和司法权之间存在着冲突。行政相对人一般不会主动拆除，在公民、法人或其他组织既不申请行政复议也不提起行政诉讼的情况下，行政机关只能申请人民法院强制执行。人民法院会以人手不够，或者以其对违章建筑拆除不专业为由拒绝实施强制拆除，从而导致司法权和行政权互相推诿。直到2013年，最高人民法院向北京市高级人民法院下达了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》*最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复[A/OL].[2016-12-11]. http:∥www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=415062.(以下简称《批复》)，其中明确指出：“根据《行政强制法》和《城乡规划法》的有关规定，对违反《城乡规划法》的建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”

二、法治思维下非诉行政强制执行双轨制模式的完善

明代张居正曾有这样一句名言：天下之事，不难于立法，而难于法之必行。党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，其中指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。全面推进依法治国，重点就在于保证法律严格实施，做到严格执法。”*中共中央宣传部理论局.法治热点面对面[M].北京：学习出版社,人民出版社，2015: 65.《行政强制法》的生命力在于实施。就我国非诉行政强制执行制度而言，“从微观角度看，限制权力不是目的，法治思维不是目的，法治思维的着眼点和落脚点是维护公民权利”*刘颖.论法治思维[J].辽宁师范大学学报(社会科学版),2014，37(6)：779.，非诉行政强制执行应在保护公民权利与保证行政效率之间找到一个适当的平衡点，实现最大限度的利益平衡。因此，非诉行政强制执行权，无论由行政主体自行实施还是由行政主体申请人民法院实施，都要按照法律规范、法律原则、法律精神，公正执法，合理用权。在非诉行政强制执行双轨制模式下，行政机关应善用法治思维解决问题。在非诉行政强制执行中，就是指行政主体在没有行政强制权的前提下应申请人民法院强制执行。但是在当今城市管理中，行政机关如果将所有案件的强制执行都推给人民法院也是不现实的。笔者认为，行政机关应遵循以下几个原则来恰当处理行政非诉案件的强制执行。

(一)比例原则

《行政强制法》是在控权理论的基础上形成的，但是实践中，不能仅以控权理论来考虑行政主体与行政相对人之间的权利义务关系。因此在制度的选择上，应考虑公共利益与个人利益之间的平衡。因我国目前没有制定《行政执法法》，行政主体在实施非诉行政强制执行时，尚无法律上的明确规定，如何实施非诉强制执行，行政主体应运用法治的思维和方式，适用行政法中的比例原则。也就是说，行政主体的强制执行必须与行政相对人不履行行政决定的事实、性质、情节、后果相当，同时需要兼顾公共利益与个人利益，采取公平、公正和适当的方式，以最低程度地损害当事人的权益即达到执行的目的为限，做到尽其最善。如即时强制，应注意执行的时间，不能选择在夜间、法定休息日进行行政强制执行，除非紧急情况或者当事人同意。

(二)合法性原则

法国启蒙思想家孟德斯鸠认为，一个自由的健全的国家必然是权力受到合理合法限制的国家，从事物的性质来说，要防止滥用权力就必须以权力限制权力，这是法治精神的重要原则。行政强制权实施的原则应是：法无明文规定不可为，法无授权不得为。但是，由于国家行政管理活动的复杂性，在某些特殊情况下，行政行为即使形式上不符合法律规定或含有某些违法因素，也不能被视为无效。如违章建筑的拆除，长期以来行政机关和司法机关都认为是比较复杂和难以处理的问题，司法权和行政权应如何衔接，一直困扰着行政机关和司法机关，直至2013年最高人民法院向北京市高级人民法院下达了《批复》，才使违章建筑的强制执行权予以明确。因此，合法性原则需要行政主体从职权、事实、法律适用和程序等方面贯彻落实，才能使非诉行政强制执行得以合法地执行。

(三)公平正义原则

公平正义是法治精神的价值追求。公平正义是中国特色社会主义内在的本质的要求。程序公正优先于实体公正。只有按照程序进行的行政强制执行，才能令人信服，体现出决策的科学化、民主化和法治化。程序具有公开性，可以保障权力在阳光下运行。例如，德国《联邦行政执行法》第13条规定：在告诫中，必须明确指出未来行政机关将适用何种强制执行措施，不允许以数种强制执行措施作为告诫内容，也不得声明行政机关保留在数种强制执行措施中的选择权利。对于执行罚或代履行，还应告知罚款、滞纳金或代履行费用的具体金额。

三、完善非诉行政强制执行双轨制模式的长效机制

行政主体除了遵循上述法律原则行使非诉行政强制执行权外，行政主体还应在法治思维下建立非诉强制执行的长效机制。

(一)扩大“裁执分离”适用范围

2012年4月10日，最高人民法院出台《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿案件若干问题的规定》(以下简称《规定》)，其中规定，在房屋强拆中适用“裁执分离”的工作模式，司法审查要素为：合法性审查、合理性审查和可执行性审查。司法机关作出裁定后，行政机关依据裁定实施强拆。经过几年的实践检验，“裁执分离”这种模式符合控权理论，运用司法权制约行政权，收到了一定的社会效果。习近平总书记指出：“各级领导干部要提高运用法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作。”*习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2012:12.法治思维的实质就是从权利和义务角度观察、分析、处理问题，通过权利和义务的确认与运作，实现法律的指引、评价、预测、教育、惩罚功能。因此，笔者建议“裁执分离”不应局限于房屋强拆案件，而应扩大到非诉强制执行这一类案件，尤其在城市综合管理领域。司法机关对行政机关的执法合法性、合理性和可执行性进行审查后，行政机关利用其专业性特点实施行政强制执行，这样既能控制行政机关滥用行政强制权，又能提高非诉强制执行的效率，从而充分发挥司法权和行政权在国家管理中的各自作用。

(二)建立与行政相对人协商机制

长期以来，行政主体不善于与民众协商沟通，缺少协商沟通的平台和渠道，在群体性事件发生时，没有化解冲突的斡旋方和斡旋机制。法治思维以建设性思路确定制度，修复社会关系，解决社会问题。过去我们过多地强调法律的强制性、专政工具性和制裁性，忽视法律对社会公共利益和公共秩序的修复、补救和建构功能。习近平总书记指出：“国家安全和社会稳定是改革发展的前提。只有国家安全和社会稳定，改革发展才能不断推进。”*习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[M]∥中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编.北京:人民出版社，2013:109.因此，在行政强制执行双轨制模式下，行政主体要树立对立性合作的意识，在对立和冲突中寻找和解、协商、沟通、合作的机会。依法建立老百姓利益表达的组织和平台，依法保障定期定时与民众进行协商沟通，依法救济救助权益受损害的弱势群体，是运用法治思维和法治方式化解社会矛盾、维护社会稳定的重要方面。因此，以法治思维方式建立预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制、斡旋机制等，与行政强制执行双轨制模式形成一个完整的行政强制执行机制体系，这是化解社会矛盾的重要途径。

(三)制定对行政机关的追责制度

行政公权力的设定，有权就有责，法无授权不可为，法律授权必须为。法律授予行政主体的强制执行权，行政机关不能“不作为”“懒作为”或“放弃作为”，否则可能导致公共利益受损。因此，对行政机关要制定追责制度，在行政机关自己可以作为的前提下，不能将非诉行政强制执行全部推给人民法院，否则应对行政机关追究相应的责任。

(四)将具有行政性的强制权划归行政机关

虽然《行政强制法》赋予了相对集中行使行政处罚权的机关在实施行政处罚中享有行政强制措施权，但是由于没有法律法规对其职权范围作出规定，导致各地的做法不尽相同。因此，在城市综合管理中，各地所实施的行政强制措施不一样，行使行政强制权比较混乱。因此，将具有行政性的强制权划归行政机关是有必要的。如责令停产停业、吊销营业许可证、缴纳滞纳金、消除危险、排除妨碍等强制措施，以及强制退还、清除、恢复原状、传唤、拍卖、铲除、隔离等措施，这些权力具有明显的行政性职能，法律可以直接规定由行政主体负责强制执行，逐步改变依赖人民法院强制执行的现状，从而提高行政效率。

(五)尽快制定《行政执法法》

现今很多国家都有《行政执法法》，如德国、日本及我国台湾地区，针对不同类型的行政执行都规定了相应的程序，如金钱义务的执行程序、夜间执法程序等。目前，虽然我国有《行政强制法》，但其仅在行政强制措施方面规定得较为详细，在我国目前没有行政程序法的前提下，行政主体的执法程序无法可依，导致执法混乱，因此应尽快制定《行政执法法》。

〔责任编辑：李晓艳〕

Theimprovementofthedoubletrackmodelinthenon-lawsuitadministrativecompulsoryexecutionintheurbanmanagement

Liu Ying

(SchoolofPoliticalScienceandAdministration,LiaoningNormalUniversity,Dalian116029,China)

In the city integration management, our city practice “dual system”mode to the non-lawsuit administrative execution. One mode is the administrative organs to enforce their own; the other mode is to the people’s court for enforcement. There are many problems in the practice of the “dual system”mode of non-lawsuit administrative execution such as a large number of non litigation enforcement cases which cannot be implemented, or lack of timedliness, effectiveness and authority. Based on the theory of power control, we should use the rule of law to solve these problems. We should reflect on the choice of non-lawsuit administrative execution mode ,improve the current dual system and put forward the solution. Adiministrative organs should follow the principle of proportionality, the principle of legality, the principle of fairness and justice to deal with administrative non litigation cases. The long term mechanism of the dual system of non litigation administrative should be enforced under the rule of law.

power control theory；non-lawsuit administrative execution；dual system；rule of law thinking

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201706062

2017-03-11

大连市社会科学界联合会(大连市社会科学院)重点课题“法治视域下城市管理执法体制长效机制研究”(2015dlskzd080)

刘 颖(1968- )，女，辽宁岫岩人，辽宁师范大学副教授，主要从事行政法学研究。

D912.1

A

1000-1751(2017)06-0062-05